溫嶺人大開展預(yù)算績效監(jiān)督的實踐與思考

林繼平

近年來，浙江省溫嶺市人大積極探索開展預(yù)算績效監(jiān)督的實踐，現(xiàn)將實踐與思考綜述如下。

（一）

溫嶺市人大常委會在中共溫嶺市委的領(lǐng)導(dǎo)下，不斷深化參與式預(yù)算工作，及時提出將預(yù)算監(jiān)督內(nèi)容從預(yù)算審查監(jiān)督向預(yù)算績效監(jiān)督縱深推進，緊緊圍繞以預(yù)算績效目標管理、預(yù)算績效運行、績效評價實施、績效評價結(jié)果運用為內(nèi)容的全過程監(jiān)督，著力提高財政資金配置效率和使用效益。

1.突出強化預(yù)算績效管理的監(jiān)督。溫嶺市人大常委會出臺了《預(yù)算績效管理監(jiān)督辦法》，通過市人大常委會主任會議、人大常委會會議每年專門聽取政府預(yù)算績效管理情況匯報等形式，對政府加強預(yù)算績效管理工作提出要求，促進政府預(yù)算績效管理體系建立。一是建立了管理機構(gòu)。設(shè)立了財政監(jiān)督局，全面系統(tǒng)地開展預(yù)算績效管理。二是強化了目標考核。溫嶺市委、市政府將預(yù)算績效管理列入市級部門單位目標責(zé)任制考核內(nèi)容，進一步明確“誰用款，誰負責(zé)”的責(zé)任主體，推進預(yù)算績效管理。三是規(guī)范了預(yù)算績效管理制度。溫嶺市政府印發(fā)了《關(guān)于推進全面實施預(yù)算績效管理的意見》，明確主體責(zé)任、主要任務(wù)和保障措施，推進全面實施預(yù)算績效管理。

2.突出推進預(yù)算績效管理基礎(chǔ)工作。溫嶺市人大常委會在預(yù)算績效監(jiān)督中始終堅持將預(yù)算績效目標和預(yù)算績效評價指標體系建設(shè)作為監(jiān)督的重點，以推進和夯實預(yù)算績效管理基礎(chǔ)工作。首先，要求預(yù)算編制要有績效目標。市財政部門在每年部署預(yù)算編制時，要求相關(guān)部門單位編制年度預(yù)算時一并編制預(yù)算績效目標，對部門單位預(yù)算績效目標進行組織評審。市財政部門還專門下發(fā)文件，將部門單位預(yù)算績效目標審核任務(wù)分解落實到科室（局），并實行考評，明確實行全員責(zé)任制，將此項工作作為干部“三評三改”的內(nèi)容。其次，要求財政部門認真研究制定切實可行的預(yù)算績效評價指標體系。一直以來，溫嶺市預(yù)算績效評價指標體系的設(shè)立，基本上都參照上級部門印發(fā)的格式內(nèi)容，很少聯(lián)系實際，體現(xiàn)個性化。對此，溫嶺市人大常委會要求市財政部門要高度重視，聯(lián)系實際，大膽創(chuàng)新，認真制定具有溫嶺特色的預(yù)算績效評價指標體系，合理確定評價等級，通過評價明確提出哪些方面資金使用需加大投入，哪些方面資金使用應(yīng)該退出，使預(yù)算績效評價更具實際意義。經(jīng)過近三年的跟蹤監(jiān)督，溫嶺市預(yù)算績效評價的指標體系明顯趨向合理，反映績效評價發(fā)現(xiàn)的問題更多，且更有針對性，為績效評價結(jié)果的運用和問題的整改打下了扎實的基礎(chǔ)。

3.突出探索預(yù)算績效監(jiān)督向政策完善拓展。溫嶺市人大常委會積極探索開展對專項資金預(yù)算的績效監(jiān)督向政策完善拓展。2014年5月，經(jīng)市人大常委會主任會議研究確定，將市農(nóng)辦美麗鄉(xiāng)村建設(shè)專項資金、市發(fā)展和改革局服務(wù)業(yè)發(fā)展引導(dǎo)專項資金、市經(jīng)濟和信息化局技術(shù)改造專項資金，作為市人大常委會交辦市財政部門績效評價重點項目，并明確進行連續(xù)三年跟蹤監(jiān)督。經(jīng)過連續(xù)三年的交辦，市財政部門委托中介機構(gòu)進行跟蹤評價，市人大常委會成立專項資金績效評價監(jiān)督小組開展績效調(diào)研，對績效評價和調(diào)研發(fā)現(xiàn)的121個問題及時進行反饋，并要求政府調(diào)整完善相關(guān)政策文件。對此，市政府高度重視，先后分別對三個政策文件進行調(diào)整完善，共吸收意見建議60多條，其中技術(shù)改造專項資金政策文件連續(xù)兩年進行了調(diào)整完善，新出臺的政策更加突出扶優(yōu)扶強、精準扶持、智能綠色發(fā)展，符合溫嶺產(chǎn)業(yè)優(yōu)化升級和振興實體經(jīng)濟的要求。最近，市財政部門根據(jù)市政府要求，委托第三方對已出臺實施兩年的促進建筑業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展的專項資金進行績效評價，提出要加大政策資金整合力度、調(diào)整政策資金使用方向、合理安排專項資金配比和建立完善信息共享的政策平臺等意見，該政策可望近期予以調(diào)整完善。

4.突出建立預(yù)算績效監(jiān)督體系。溫嶺市人大常委會積極探索建立預(yù)算績效監(jiān)督體系，開展從預(yù)算績效目標管理到評價結(jié)果運用的全過程監(jiān)督。一是交辦績效評價。溫嶺市人大常委會在連續(xù)三年交辦市財政部門對三個專項資金跟蹤績效評價的基礎(chǔ)上，2017年交辦市財政部門對市民政局社會養(yǎng)老服務(wù)專項資金、海洋與漁業(yè)局海洋與漁業(yè)綜合管理和產(chǎn)業(yè)發(fā)展專項資金、市環(huán)保局生態(tài)補償專項資金、市商務(wù)局商務(wù)經(jīng)濟發(fā)展專項資金、市體育局體育發(fā)展專項資金開展預(yù)算績效評價。市人大常委會主任會議專題聽取市財政部門關(guān)于人大交辦五個專項資金績效評價情況的報告，針對績效評價發(fā)現(xiàn)的問題，要求市政府及市財政部門狠抓問題的整改落實，重視績效評價結(jié)果的運用。對此，市政府高度重視，常務(wù)副市長專門召開五個專項資金績效評價發(fā)現(xiàn)問題整改落實會議，要求舉一反三，及時整改落實，成效十分明顯。2018年，市人大交辦市財政部門對經(jīng)市人代會預(yù)算審查批準的市住建局和市行政執(zhí)法局整體支出進行績效評價，市人大常委會主任會議專題聽取兩部門整體支出績效評價情況的匯報，并將績效評價發(fā)現(xiàn)的問題反饋給市政府和部門。市政府要求兩部門認真抓好績效評價發(fā)現(xiàn)問題的整改。通過抓問題整改，使兩部門在預(yù)算編制、項目管理、預(yù)算執(zhí)行率等方面有了很大的改變和提升。2019年，市人大常委會交辦市財政部門對經(jīng)市人代會預(yù)算審查批準的市民政局和市殘聯(lián)整體支出進行績效評價。二是交辦預(yù)算績效審計。2017年，市人大常委會將全市職業(yè)培訓(xùn)補貼資金績效項目交辦審計，市審計局對涉及該項目資金的市農(nóng)辦、市人勞局、市經(jīng)信局、市民政局、市衛(wèi)生局、市安監(jiān)局、市殘聯(lián)等單位的支出績效情況開展審計調(diào)查，并延伸調(diào)查了承擔職業(yè)培訓(xùn)的市職技校等3所學(xué)校，對受訓(xùn)學(xué)員開展?jié)M意度問卷調(diào)查，發(fā)現(xiàn)培訓(xùn)缺乏監(jiān)管、存在資料不實、重復(fù)補貼和職業(yè)培訓(xùn)補助資金績效有待提高等問題。意見反饋后，市政府專題研究，全面部署落實了整改，并將原分散管理改為由人勞部門集中統(tǒng)一管理。2018年，市人大常委會將市人才經(jīng)費使用和農(nóng)村生活污水工程資金的績效項目交辦審計。根據(jù)市審計局提供的審計報告，市委書記、市長分別就農(nóng)村生活污水工程資金的績效項目審計報告作出批示，明確由市委、市政府領(lǐng)導(dǎo)牽頭，專題召開會議部署整改。經(jīng)過數(shù)月的上下聯(lián)動，逐個問題整改落實，挽回損失1100多萬元。2019年，市人大常委會又對預(yù)算安排的4000萬元的美麗鄉(xiāng)村建設(shè)垃圾分類專項資金交辦審計。三是開展預(yù)算績效調(diào)研。一方面，市人大常委會通過建立預(yù)算績效調(diào)研組對交辦績效評價項目開展績效調(diào)研，使預(yù)算績效監(jiān)督更加全面、準確、有效。另一方面，市人大常委會根據(jù)預(yù)算安排實際，對一些在預(yù)算執(zhí)行中有一定反映，且可通過調(diào)研了解預(yù)算績效情況的項目，組織人員開展預(yù)算績效調(diào)研監(jiān)督。

5.突出注重預(yù)算績效監(jiān)督結(jié)果的運用。溫嶺市人大常委會十分重視預(yù)算績效監(jiān)督結(jié)果的運用，在積極探索預(yù)算績效監(jiān)督向政策完善拓展的同時，將預(yù)算績效監(jiān)督結(jié)果作為調(diào)整支出結(jié)構(gòu)和科學(xué)安排預(yù)算的重要依據(jù)。市人大常委會主任會議和市人大常委會會議專門聽取全市財政預(yù)算績效管理和交辦預(yù)算績效評價、績效審計情況的匯報，向市政府反饋預(yù)算績效監(jiān)督意見建議，要求市政府及相關(guān)部門要狠抓績效監(jiān)督發(fā)現(xiàn)問題的整改落實，并及時報告整改落實情況。特別是要求市財政部門要重視內(nèi)部溝通協(xié)調(diào)，及時將財政監(jiān)督局績效評價情況向預(yù)算局及相關(guān)科室反饋對接，將預(yù)算績效監(jiān)督結(jié)果運用好。市財政部門針對財政預(yù)留資金比例太高，影響資金績效的問題，及時降低比例，提高預(yù)算資金的分配率。最近，市財政部門在部署2020年預(yù)算編制工作時，要求每個科室（局）都要根據(jù)績效評價自報三個以上因預(yù)算績效差建議取消預(yù)算安排的項目。

（二）

溫嶺市人大常委會探索開展預(yù)算績效監(jiān)督，雖然取得了一定的成效，但仍存在許多困難和問題。歸納起來主要有四點，一是預(yù)算績效意識有待提高。一些部門的主要領(lǐng)導(dǎo)的預(yù)算績效意識缺乏，沒有真正樹立起過緊日子和精打細算的思想，對預(yù)算績效管理工作重視不夠，從而導(dǎo)致全員績效意識不強，花錢必講績效的氛圍不夠濃，“大手大腳”花錢和項目“高大上”的現(xiàn)象仍有存在。二是預(yù)算績效評價基礎(chǔ)不夠扎實。由于受預(yù)算編制習(xí)慣思維的影響，長期以來預(yù)算編制依據(jù)上年基數(shù)，很難打破格局，從而導(dǎo)致預(yù)算編制不夠科學(xué)精準，預(yù)算績效評價缺乏基礎(chǔ)。盡管該市財政部門要求部門單位在編制預(yù)算時同步編制績效目標已多年，但由于人們對預(yù)算績效目標的編制認識不到位、重視不夠，導(dǎo)致編制的績效目標實用性、操作性不強。同時，預(yù)算績效評價的指標體系不夠切合實際，使預(yù)算績效評價缺乏基礎(chǔ)。三是預(yù)算績效管理力量和水平明顯不夠。從實踐情況看，該市預(yù)算績效管理力量明顯不足。市財政局財政監(jiān)督局承擔全市財政預(yù)算績效管理、財政監(jiān)督檢查、財政系統(tǒng)內(nèi)部控制建設(shè)等職能，現(xiàn)有干部僅4名，最近增編1人。由于人員少，財政預(yù)算績效管理工作很難全面做深做細做實。再說預(yù)算績效管理人員的業(yè)務(wù)水平，也遠不適應(yīng)新形勢、新任務(wù)的要求，財政部門或其他部門的管理人員的預(yù)算績效管理水平都有待提升，中介機構(gòu)懂預(yù)算績效評價的人員也寥寥無幾，從而嚴重影響了預(yù)算績效管理工作的深化和質(zhì)量。四是預(yù)算績效監(jiān)督結(jié)果運用差距較大。盡管該市近年來比較重視預(yù)算績效監(jiān)督結(jié)果的運用，但這項工作仍處于啟動階段，預(yù)算績效監(jiān)督結(jié)果運用的機制尚未建立，成效仍有待提升。

（三）

習(xí)近平總書記在黨的十九大報告中提出“要建立全面規(guī)范透明，標準科學(xué)，約束有力的預(yù)算制度，全面實施績效管理”的要求，各級都高度重視預(yù)算績效管理工作。重視加強預(yù)算績效監(jiān)督是當前和今后人大對政府全口徑預(yù)決算監(jiān)督的重點和方向，認真總結(jié)該市人大常委會對預(yù)算績效監(jiān)督的探索與實踐，筆者對市人大深化預(yù)算績效監(jiān)督有以下幾點思考。

1.進一步強化主體監(jiān)督。針對當前該市存在的一些部門領(lǐng)導(dǎo)同志預(yù)算績效意識不強的問題，市人大常委會要始終堅持在中共溫嶺市委的領(lǐng)導(dǎo)下，進一步強化對政府預(yù)算績效管理的責(zé)任主體的監(jiān)督。要明確將各部門單位預(yù)算績效管理監(jiān)督情況，作為每年對任命干部述職測評的重要內(nèi)容，要求市政府要高度重視，采取有效措施，切實加強對全面實施預(yù)算績效管理的組織領(lǐng)導(dǎo)，把預(yù)算績效意識提高到講政治、講規(guī)矩、講大局的高度來認識，重視加強對預(yù)算績效管理責(zé)任主體，特別是部門單位主要負責(zé)人的預(yù)算績效意識教育，牢固樹立過緊日子的思想。要進一步強化部門單位主要負責(zé)人對本地區(qū)、本部門單位預(yù)算績效負責(zé)，項目負責(zé)人對項目預(yù)算績效負責(zé)，重大項目負責(zé)人實行終身責(zé)任制。只有這樣，才能一級抓一級，層層抓落實，全面營造落實預(yù)算績效管理的良好氛圍。

2.進一步強化管理監(jiān)督。針對該市預(yù)算績效管理存在的主要問題，市人大常委會通過認真組織實施預(yù)算績效管理監(jiān)督辦法，進一步強化預(yù)算績效管理有效機制。一是加強預(yù)算績效管理機構(gòu)和力量建設(shè)。建議該市在市財政監(jiān)督局的基礎(chǔ)上，探索建立市預(yù)算績效評價中心，作為財政監(jiān)督局下屬事業(yè)單位，負責(zé)直接承擔或委托第三方開展全市預(yù)算績效評價工作，使該市預(yù)算績效管理工作與審計監(jiān)督工作一樣全面有效開展起來。二是切實提升預(yù)算績效管理水平。要重視加大預(yù)算績效評價資金投入，全面提升預(yù)算績效評價質(zhì)量和水平。要重視加強預(yù)算績效評價業(yè)務(wù)知識的培訓(xùn)，全力提升該市預(yù)算績效管理和評價人員的能力和水平。三是有效強化制度和目標考核。市財政部門要緊密聯(lián)系溫嶺實際，一方面要進一步完善出臺全面落實預(yù)算績效管理的實施細則和考核辦法。另一方面，要進一步統(tǒng)一思想，將預(yù)算績效管理作為全局機關(guān)科室（局）齊抓共管的中心工作，深化完善對科室（局）的考核，倒逼推進預(yù)算績效管理，使預(yù)算績效管理機制全面有效運行。

3.進一步強化基礎(chǔ)監(jiān)督。首先，要重視強化預(yù)算績效目標監(jiān)督。要求各部門單位在編制年度預(yù)算時，同步編制項目支出和部門單位整體支出績效目標，力求體現(xiàn)務(wù)實、有效的原則，做到既有共性指標，又有個性指標，既有成本指標，又有效益指標。對重大政策的出臺和項目設(shè)立，要開展事前評估，必要時可委托第三方機構(gòu)開展獨立評估，充分論證政策和項目的經(jīng)濟性、效率性和效益性。建議該市政府成立預(yù)算績效目標評審委員會，對部門單位編制的重大政策、重大項目支出預(yù)算績效目標嚴格評審把關(guān)。市財政部門加強對部門單位編制的預(yù)算績效目標質(zhì)量的抽查，使預(yù)算安排既與市委市政府的中心工作相一致，又符合集中財力辦大事的要求。其次，要重視強化對預(yù)算績效評價指標體系的監(jiān)督。市財政部門要重視加強對預(yù)算績效評價指標體系的研究，既要重視市級層面預(yù)算績效評價指標體系的務(wù)實有效可操作性，又要重視加大對部門單位預(yù)算績效評價的業(yè)務(wù)指導(dǎo)和部門單位自行評價情況的抽查比例和力度，使預(yù)算績效評價的基礎(chǔ)更為扎實。

4.進一步強化重點監(jiān)督。一是要突出深化預(yù)算績效監(jiān)督向政策完善拓展。要認真總結(jié)該市預(yù)算績效監(jiān)督向政策完善拓展的探索經(jīng)驗，在深化規(guī)范重大政策出臺前評估機制的基礎(chǔ)上，對已出臺實施的政策原則上實行動態(tài)管理，三年內(nèi)必須進行預(yù)算績效評價，對預(yù)算績效好的條款繼續(xù)保留或加大投入，對預(yù)算績效差的條款堅決及時予以退出，使有限的財政資金發(fā)揮更大的作用。二是要突出重大項目支出預(yù)算的績效監(jiān)督。加強重大項目支出預(yù)算績效運行監(jiān)控，強化預(yù)算績效評價，突出對社會關(guān)注度高、對經(jīng)濟社會發(fā)展具有重要影響且關(guān)系民生領(lǐng)域的重大項目支出開展重點績效評價。三是要突出重點部門單位整體支出績效評價。市人大常委會要將重點部門單位整體支出績效評價作為每年交辦績效評價的重點，市財政部門要盡快建立完善重點部門單位整體支出績效評價辦法，明確對預(yù)算資金額度大、項目多、民生關(guān)聯(lián)性大、社會關(guān)注度高的重點部門單位，實行部門預(yù)算整體支出績效評價，確保每個重點部門單位五年內(nèi)輪番評價一次以上，對當年安排市人代會審查批準預(yù)算的重點部門單位，要在當年實行預(yù)算績效運行監(jiān)控和整體支出績效評價。

5.進一步強化有效監(jiān)督。首先，市人大常委會要深入探索建立預(yù)算績效監(jiān)督體系。堅持人大交辦績效評價、交辦績效審計和開展預(yù)算績效調(diào)研相結(jié)合的做法，根據(jù)實際工作需要，探索開展預(yù)算績效監(jiān)督專題詢問等方式，切實提高監(jiān)督實效。其次，要繼續(xù)高度重視預(yù)算績效監(jiān)督結(jié)果的運用。市人大常委會要及時將預(yù)算績效監(jiān)督發(fā)現(xiàn)的問題，反饋給市政府及部門單位，要求舉一反三，狠抓整改。同時要求市財政部門要充分發(fā)揮預(yù)算績效管理的職能作用，全力推進預(yù)算績效評價結(jié)果運用。市人大常委會主任會議、市人大常委會會議要堅持專門聽取和審議市政府預(yù)算績效管理工作和人大交辦重點部門單位、重大項目支出績效情況的報告，提出審議意見。要重視加強預(yù)算績效監(jiān)督問責(zé)，建立預(yù)算績效問責(zé)機制，切實提高預(yù)算績效監(jiān)督實際效果。

（作者系浙江省溫嶺市人大常委會副主任）