提高地方人大常委會會議質(zhì)量的實(shí)踐與思考

朱業(yè)生　汪環(huán)　王天橋

2019年是地方人大設(shè)立常委會40周年，提高常委會會議質(zhì)量、增強(qiáng)常委會依法履職實(shí)效，是地方各級人大常委會40年來不斷探索的永恒主題。黨的十八大以來，安徽省各級人大常委會在總結(jié)歷屆人大實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，堅(jiān)持以習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會主義思想為指引，深入學(xué)習(xí)貫徹習(xí)近平總書記關(guān)于堅(jiān)持和完善人民代表大會制度的重要思想，不斷推進(jìn)人大制度理論和實(shí)踐創(chuàng)新，以提高常委會會議質(zhì)量為切入口和著力點(diǎn)，不斷探索創(chuàng)新，形成了一些行之有效的做法和機(jī)制。本文在總結(jié)安徽各級人大經(jīng)驗(yàn)做法的基礎(chǔ)上，對新時(shí)代進(jìn)一步提高地方人大常委會會議質(zhì)量提出了建議。

一、安徽各級人大常委會提高會議質(zhì)量的主要做法

近年來，安徽省各級人大常委會立足新時(shí)代人大工作新部署新要求，按照總結(jié)、繼承、完善、提高的原則，積極探索創(chuàng)新，在提高人大常委會會議質(zhì)量方面采取了一些新做法，取得了一些新成效。

1.建立健全制度機(jī)制，著力推進(jìn)會議工作制度化規(guī)范化。全省各級人大常委會堅(jiān)持把加強(qiáng)制度建設(shè)作為提高常委會會議質(zhì)量的重要保證，近年來陸續(xù)出臺了一系列務(wù)實(shí)管用的制度。一是在規(guī)范自身建設(shè)方面，省人大常委會著眼于人大工作新形勢新要求，先后修改完善了常委會議事規(guī)則、常委會組成人員守則、常委會會議工作規(guī)程等工作制度。有的市、縣人大制定或修改關(guān)于加強(qiáng)自身建設(shè)的若干意見、聽取和審議專項(xiàng)工作報(bào)告及滿意度測評辦法等，進(jìn)一步規(guī)范議事程序，提高議事效率。二是在會議審議方面，省人大常委會研究制定了關(guān)于提高常委會會議審議質(zhì)量的辦法，從會前準(zhǔn)備、會中組織、會后落實(shí)等環(huán)節(jié)對常委會會議進(jìn)行規(guī)范。有的市、縣制定修訂了關(guān)于進(jìn)一步提高審議質(zhì)量、增強(qiáng)監(jiān)督實(shí)效的意見，關(guān)于國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展計(jì)劃草案初審辦法等。三是在審議意見辦理方面，有的市、縣制定了關(guān)于辦理人大常委會審議意見的若干規(guī)定、審議意見處理辦法等，對審議意見的交辦、督辦、辦理時(shí)限、辦理程序等作出規(guī)定，著力增強(qiáng)辦理質(zhì)效。

2.認(rèn)真做好會前準(zhǔn)備工作，著力增強(qiáng)會議審議針對性。會前準(zhǔn)備主要做好以下幾個(gè)方面工作。一是精心確定審議議題。省人大常委會每次舉行會議一個(gè)月前，根據(jù)常委會全年工作要點(diǎn)和年初工作計(jì)劃安排，按照監(jiān)督法的要求，本著少而精、抓重點(diǎn)的原則，精心選擇審議議題，并分別征求“一府一委兩院”和人大各專委會、常委會各機(jī)構(gòu)意見。二是認(rèn)真開展會前調(diào)研。圍繞會議審議重點(diǎn)議題，組織常委會組成人員和部分人大代表，深入基層、深入實(shí)際開展調(diào)查研究，掌握第一手資料，形成調(diào)研報(bào)告，發(fā)送常委會會議參閱。有的市、縣人大常委會還對調(diào)研報(bào)告進(jìn)行審議。三是加強(qiáng)會前學(xué)習(xí)。省人大常委會會議召開前舉辦專題講座已成制度化安排。許多市、縣人大也都積極嘗試和引入會前專題講座機(jī)制，組織與會人員進(jìn)行有針對性的集中學(xué)習(xí)。四是提前發(fā)送會議材料。按照監(jiān)督法有關(guān)規(guī)定提前將會議文件和參閱資料發(fā)送常委會組成人員，有的還明確要求認(rèn)真研讀材料，擬出發(fā)言提綱，填寫審議意見卡等。

3.加強(qiáng)改進(jìn)審議工作，著力提高會議審議質(zhì)量。主要做好以下幾個(gè)環(huán)節(jié)的工作。一是填寫審議意見卡。省人大常委會創(chuàng)設(shè)“審議意見卡”，要求組成人員會前認(rèn)真填寫，會后統(tǒng)一納入履職檔案，并且以適當(dāng)方式予以通報(bào)。這一做法在全省一些市、縣人大常委會得到了逐步推廣，從實(shí)踐情況看，參會人員審議發(fā)言的積極性、主動性、針對性都有明顯提高。二是實(shí)行重點(diǎn)發(fā)言。省人大常委會明確要求，在舉行分組會議時(shí)，主任會議成員、與審議議題相關(guān)的專委會中的常委會組成人員帶頭發(fā)言，駐會委員、參加調(diào)研活動的委員作重點(diǎn)發(fā)言，發(fā)言要緊扣議題，突出重點(diǎn)，實(shí)事求是，堅(jiān)持問題導(dǎo)向。有的市人大常委會安排熟悉相關(guān)情況、履職能力強(qiáng)的組成人員作重點(diǎn)發(fā)言，帶動其他同志積極參與審議。三是創(chuàng)新審議形式。有的市、縣人大常委會不斷完善審議方式，實(shí)行分組審議與集中審議相結(jié)合，中心發(fā)言與補(bǔ)充發(fā)言相結(jié)合，切實(shí)提升會議審議質(zhì)量?？傮w來看，與會人員發(fā)言積極性明顯提升，有的議題達(dá)到參會人員發(fā)言全覆蓋。四是改進(jìn)審議表決機(jī)制。一些市、縣人大常委會在審議專項(xiàng)工作報(bào)告時(shí)，在充分發(fā)揚(yáng)民主、暢所欲言的基礎(chǔ)上，按照滿意、基本滿意、不滿意三個(gè)等次，由組成人員對報(bào)告進(jìn)行滿意度測評，測評結(jié)果當(dāng)場公布，并將結(jié)果寫入審議意見書，抄送相關(guān)部門。

4.扎實(shí)做好會后督辦監(jiān)督工作，著力增強(qiáng)會議實(shí)效。高度重視會議成果落實(shí)，打通提高會議質(zhì)量的“最后一公里”。一是完善審議意見形成和交辦機(jī)制。省人大常委會要求會后形成的“審議意見書”必須全面準(zhǔn)確地反映常委會組成人員的審議意見，做到“原則肯定成效，具體指出問題，明確整改意見，重點(diǎn)應(yīng)聚焦可以解決的具體問題”。有的縣區(qū)人大常委會還把組成人員發(fā)言作為審議意見的附件，一并交由同級政府及有關(guān)部門研究處理。二是加強(qiáng)督辦反饋。常委會相關(guān)工委對審議意見辦理情況進(jìn)行跟蹤督查，及時(shí)了解落實(shí)情況。相關(guān)專委會、常委會工作機(jī)構(gòu)對“一府一委兩院”辦理情況報(bào)告進(jìn)行審查并形成書面審查意見，連同辦理情況報(bào)告提請主任會議研究討論，由主任會議決定印發(fā)常委會會議。三是強(qiáng)化跟蹤監(jiān)督。為確保審議意見真正落到實(shí)處，有的市、縣人大常委會采取調(diào)研視察、聽取工作匯報(bào)等方式進(jìn)行跟蹤落實(shí)。有的市人大常委會還對上屆人大常委會部分審議意見辦理情況進(jìn)行督辦。有的市、縣人大常委會對辦理情況報(bào)告在常委會會議上進(jìn)行表決，對不滿意的要求重新辦理，并再次報(bào)告辦理結(jié)果。

5.嚴(yán)格會議程序和工作紀(jì)律，著力增強(qiáng)會議嚴(yán)肅性。嚴(yán)格的會議程序和紀(jì)律是提高會議質(zhì)量的重要保障。一是堅(jiān)持請示報(bào)告制度。如常委會會議建議議程中有需要向黨委請示的重要事項(xiàng)，先召開常委會黨組會議，研究有關(guān)議程，形成請示意見，報(bào)請黨委審批后，按有關(guān)法定程序辦理。有的市、縣人大及時(shí)將常委會會議情況向黨委作出書面報(bào)告。二是嚴(yán)明會議紀(jì)律。規(guī)定因特殊原因不能出席會議的，須在會前書面向常委會主要負(fù)責(zé)同志或主持日常工作的負(fù)責(zé)同志請假，并說明請假事由。實(shí)行會議簽到制度，規(guī)定一會一簽。常委會會議結(jié)束后，對全體會議和小組會議出、缺席情況進(jìn)行匯總，并書面通報(bào)。三是規(guī)范報(bào)告人制度。省人大有關(guān)制度規(guī)定，專項(xiàng)工作報(bào)告應(yīng)當(dāng)由省政府負(fù)責(zé)人和“兩院”主要負(fù)責(zé)人到會作報(bào)告。省政府也可以委托有關(guān)部門主要負(fù)責(zé)人到會作報(bào)告。有的市人大規(guī)定，常委會有關(guān)執(zhí)法檢查報(bào)告、調(diào)研報(bào)告、說明等，由相關(guān)委、室主要負(fù)責(zé)人報(bào)告，涉及多個(gè)辦事機(jī)構(gòu)、成立領(lǐng)導(dǎo)小組的，由領(lǐng)導(dǎo)小組組長報(bào)告。有的市、縣規(guī)定，聽取政府審計(jì)整改情況報(bào)告時(shí)，有整改任務(wù)的部門提供整改報(bào)告，主要負(fù)責(zé)人列席會議，回答詢問。

實(shí)踐證明，提高地方人大常委會會議質(zhì)量是新時(shí)代推動人大工作與時(shí)俱進(jìn)的必然要求，也是不斷提高常委會履職水平的重要舉措，對于堅(jiān)持和完善人民代表大會制度，充分發(fā)揮地方國家權(quán)力機(jī)關(guān)作用，具有十分重要的意義?？偟膩砜矗胤礁骷壢舜蟪Ｎ瘯μ岣邥h質(zhì)量高度重視，在實(shí)踐中積極探索創(chuàng)新，不斷完善程序機(jī)制，常委會會議質(zhì)量不斷提高。但由于種種原因，工作中仍然存在一些問題和不足，如調(diào)查研究還不夠深入，會前準(zhǔn)備還不夠充分，審議發(fā)言水平和審議意見書質(zhì)量還不夠高，會后跟蹤督辦落實(shí)力度還不夠大，提高會議質(zhì)量的具體制度機(jī)制還不夠健全，需要在實(shí)踐中認(rèn)真總結(jié)完善，不斷探索提升。

二、提高地方人大常委會會議質(zhì)量的建議

新時(shí)代地方人大肩負(fù)著推動人大制度和人大工作與時(shí)俱進(jìn)的新使命，要從堅(jiān)持和完善人民代表大會制度的高度，不斷提高常委會會議科學(xué)化、制度化、規(guī)范化水平，切實(shí)增強(qiáng)常委會及其組成人員依法履職實(shí)效，為更好發(fā)揮地方國家權(quán)力機(jī)關(guān)作用提供堅(jiān)實(shí)保障。

1.科學(xué)安排議題和時(shí)間，務(wù)求審深議透會議議題。科學(xué)安排常委會審議議題和時(shí)間，是提高會議質(zhì)量的前提。一要合理分解年度工作任務(wù)。既要考慮常委會全年工作總體任務(wù)，安排好每次常委會會議序時(shí)進(jìn)度，也要把握立法、監(jiān)督、代表等工作重點(diǎn)，統(tǒng)籌各機(jī)構(gòu)工作力量，做好年度工作要點(diǎn)任務(wù)分解。二要科學(xué)確定審議議題。在議題內(nèi)容的選擇上，要按照議大事、抓重點(diǎn)的原則，結(jié)合本地實(shí)際情況，把解決經(jīng)濟(jì)社會以及人民群眾關(guān)注的熱點(diǎn)難點(diǎn)問題作為重點(diǎn)，加強(qiáng)與有關(guān)部門溝通，了解議題的準(zhǔn)備情況和提請審議的可行性，精心選擇審議議題。三要合理安排會期和審議時(shí)間。每次常委會會議議題一般安排2～3個(gè)中心議題為宜，審議專項(xiàng)報(bào)告和法規(guī)案，可每半天安排2項(xiàng)議題，以便常委會組成人員能夠集中精力和時(shí)間審深議透，切不可因會議時(shí)間安排倉促而影響審議質(zhì)量。

2.深入開展調(diào)研學(xué)習(xí)，精心做好會前準(zhǔn)備。做好會前準(zhǔn)備工作是提高會議質(zhì)量的基礎(chǔ)。一要深入細(xì)致開展調(diào)研。圍繞會議議題，組織熟悉相關(guān)工作的常委會組成人員、人大代表或?qū)＜覍W(xué)者，深入調(diào)查研究，廣泛聽取各方面建議，掌握翔實(shí)的第一手材料，以便審議發(fā)言有依據(jù)、建議有分量。二要充分運(yùn)用調(diào)研成果。調(diào)查研究要形成高質(zhì)量的調(diào)研報(bào)告，重點(diǎn)提出解決問題的思路和對策，力求建議準(zhǔn)確管用，有深度、可操作。堅(jiān)持做到每聽取一個(gè)專項(xiàng)工作報(bào)告，就同時(shí)配套一份人大相關(guān)調(diào)研報(bào)告，為常委會組成人員審議提供參考。三要堅(jiān)持會前學(xué)習(xí)制度。圍繞重點(diǎn)議題，會前邀請有關(guān)部門同志、專家學(xué)者開展專題講座。常委會有關(guān)機(jī)構(gòu)要嚴(yán)把會議文件資料的質(zhì)量關(guān)，規(guī)范和優(yōu)化報(bào)送工作流程。按照有關(guān)規(guī)定提前將會議材料發(fā)送組成人員研讀，以保證其有充足的時(shí)間閱研報(bào)告、分析材料，擬定發(fā)言提綱，做好審議發(fā)言準(zhǔn)備。

3.探索改進(jìn)方式方法，切實(shí)提高審議質(zhì)量。改進(jìn)審議方式方法是提高會議質(zhì)量的重要途徑。一要堅(jiān)持重點(diǎn)發(fā)言人制度。根據(jù)議題，每次明確常委會有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)、相關(guān)委室負(fù)責(zé)人、熟悉該方面業(yè)務(wù)或參加會前調(diào)研的常委會組成人員作為重點(diǎn)發(fā)言人，在分組會議、聯(lián)組會議上帶頭發(fā)言，以引導(dǎo)啟發(fā)其他人員暢所欲言。二要建立發(fā)言激勵(lì)機(jī)制。為進(jìn)一步調(diào)動發(fā)言的積極性，可在分組審議、自由發(fā)言基礎(chǔ)上，嘗試實(shí)行“中心發(fā)言”“書面發(fā)言”以及“辯論發(fā)言”等多種審議形式，爭取審議的最佳效果。同時(shí)，將發(fā)言簡報(bào)及時(shí)上傳人大門戶網(wǎng)站或會議APP，以公開促進(jìn)審議質(zhì)量提升。將發(fā)言情況納入代表履職評價(jià)體系，并作為評先評優(yōu)、換屆提名的重要依據(jù)，激勵(lì)組成人員更好履職盡責(zé)。三要完善審議意見形成機(jī)制。相關(guān)專委會、常委會工作機(jī)構(gòu)在整理審議意見時(shí)，必須全面、客觀、準(zhǔn)確地綜合反映組成人員的意見。審議意見應(yīng)針對“一府一委兩院”工作的薄弱環(huán)節(jié)和重點(diǎn)難點(diǎn)問題，以解決問題、推動工作為出發(fā)點(diǎn)和歸宿。對報(bào)告機(jī)關(guān)必須解決哪幾個(gè)方面的問題，如何改進(jìn)，應(yīng)寫明確、寫詳細(xì)、寫具體，力求條理清楚、有的放矢，便于承辦單位辦理落實(shí)，也便于人大常委會對照監(jiān)督。

4.強(qiáng)化審議意見交辦督辦，扎實(shí)推動審議意見落實(shí)。審議意見辦理落實(shí)是提高會議質(zhì)量的目的。一要建立健全意見交辦機(jī)制。常委會審議意見形成后，常委會或有關(guān)辦事機(jī)構(gòu)要以正式文件、問題清單形式交由本級“一府一委兩院”研究處理，必要時(shí)可以召開專題交辦會。二要建立健全督辦反饋機(jī)制。常委會相關(guān)工作機(jī)構(gòu)要加強(qiáng)跟蹤督辦，定期不定期地聽取承辦部門的匯報(bào)，召開座談會，必要時(shí)對辦理落實(shí)情況進(jìn)行視察、檢查，督促承辦部門認(rèn)真辦理。相關(guān)專委會、常委會工作機(jī)構(gòu)要對承辦部門報(bào)送的審議意見辦理情況報(bào)告初稿提出意見，結(jié)合調(diào)研督查將審議意見的落實(shí)情況向常委會主任會議匯報(bào)，由主任會議決定印發(fā)常委會會議或提請常委會會議審議，增強(qiáng)審議意見辦理的嚴(yán)肅性。三要建立健全整改落實(shí)機(jī)制。主任會議可以適時(shí)聽取有關(guān)部門研究處理審議意見情況的匯報(bào)，人大常委會可以對辦理情況報(bào)告進(jìn)行滿意度測評，并將表決結(jié)果報(bào)送黨委和有關(guān)部門。對審議意見落實(shí)情況報(bào)告不滿意，審議意見辦理不力、效果不好，多次督辦不落實(shí)的，可以采取詢問、質(zhì)詢、特定問題調(diào)查等剛性監(jiān)督手段，進(jìn)一步增強(qiáng)監(jiān)督實(shí)效。

5.切實(shí)加強(qiáng)自身建設(shè)，與時(shí)俱進(jìn)完善制度機(jī)制。加強(qiáng)自身建設(shè)和完善制度機(jī)制是提高常委會會議質(zhì)量的重要保證。一要加強(qiáng)思想政治建設(shè)。強(qiáng)化政治意識，組織引導(dǎo)常委會組成人員深入學(xué)習(xí)習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會主義思想和黨的十九大精神，認(rèn)真貫徹落實(shí)中央及黨委的決策部署，樹牢“四個(gè)意識”，堅(jiān)定“四個(gè)自信”，做到“兩個(gè)維護(hù)”。強(qiáng)化對人大地位作用的認(rèn)識，深入學(xué)習(xí)貫徹習(xí)近平總書記關(guān)于堅(jiān)持和完善人民代表大會制度的重要思想，堅(jiān)定人民代表大會制度自信，增強(qiáng)做好人大工作的責(zé)任感、使命感。強(qiáng)化履職意識，嚴(yán)格執(zhí)行常委會組成人員守則，促進(jìn)組成人員全面依法履職。二要加強(qiáng)組織建設(shè)。從新時(shí)代加強(qiáng)“兩個(gè)機(jī)關(guān)”建設(shè)需要出發(fā)，不斷優(yōu)化常委會組成人員結(jié)構(gòu)，保持科學(xué)合理的梯度，努力形成合理的年齡結(jié)構(gòu)和互補(bǔ)的知識結(jié)構(gòu)，推動專職化、專業(yè)化、年輕化，使常委會保持生機(jī)和活力。三要加強(qiáng)學(xué)習(xí)培訓(xùn)。制訂常委會組成人員學(xué)習(xí)培訓(xùn)規(guī)劃，在系統(tǒng)加強(qiáng)憲法法律及相關(guān)法規(guī)學(xué)習(xí)的同時(shí)，要有計(jì)劃地加強(qiáng)履職應(yīng)知應(yīng)會實(shí)務(wù)知識學(xué)習(xí)培訓(xùn)，如立法、監(jiān)督有關(guān)工作規(guī)程，人大會議、調(diào)研視察、執(zhí)法檢查等工作流程，切實(shí)提高組成人員的履職能力。四要健全完善相關(guān)制度機(jī)制。要在健全完善加強(qiáng)自身建設(shè)決定、常委會議事規(guī)則、常委會會議工作規(guī)程等框架性制度的基礎(chǔ)上，結(jié)合人大履職實(shí)踐發(fā)展，建立健全常委會學(xué)習(xí)制度、調(diào)研制度、考勤制度、述職制度、審議意見處理辦法、督查督辦規(guī)定等一系列具體規(guī)章制度，進(jìn)一步規(guī)范各項(xiàng)工作行為，為持續(xù)提高常委會會議質(zhì)量提供有力的制度保障。

（作者單位：安徽省人大常委會研究室）