提高地方人大常委會會議質(zhì)量的實踐與思考

朱業(yè)生　汪環(huán)　王天橋

2019年是地方人大設(shè)立常委會40周年，提高常委會會議質(zhì)量、增強常委會依法履職實效，是地方各級人大常委會40年來不斷探索的永恒主題。黨的十八大以來，安徽省各級人大常委會在總結(jié)歷屆人大實踐經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，堅持以習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想為指引，深入學(xué)習(xí)貫徹習(xí)近平總書記關(guān)于堅持和完善人民代表大會制度的重要思想，不斷推進人大制度理論和實踐創(chuàng)新，以提高常委會會議質(zhì)量為切入口和著力點，不斷探索創(chuàng)新，形成了一些行之有效的做法和機制。本文在總結(jié)安徽各級人大經(jīng)驗做法的基礎(chǔ)上，對新時代進一步提高地方人大常委會會議質(zhì)量提出了建議。

一、安徽各級人大常委會提高會議質(zhì)量的主要做法

近年來，安徽省各級人大常委會立足新時代人大工作新部署新要求，按照總結(jié)、繼承、完善、提高的原則，積極探索創(chuàng)新，在提高人大常委會會議質(zhì)量方面采取了一些新做法，取得了一些新成效。

1.建立健全制度機制，著力推進會議工作制度化規(guī)范化。全省各級人大常委會堅持把加強制度建設(shè)作為提高常委會會議質(zhì)量的重要保證，近年來陸續(xù)出臺了一系列務(wù)實管用的制度。一是在規(guī)范自身建設(shè)方面，省人大常委會著眼于人大工作新形勢新要求，先后修改完善了常委會議事規(guī)則、常委會組成人員守則、常委會會議工作規(guī)程等工作制度。有的市、縣人大制定或修改關(guān)于加強自身建設(shè)的若干意見、聽取和審議專項工作報告及滿意度測評辦法等，進一步規(guī)范議事程序，提高議事效率。二是在會議審議方面，省人大常委會研究制定了關(guān)于提高常委會會議審議質(zhì)量的辦法，從會前準(zhǔn)備、會中組織、會后落實等環(huán)節(jié)對常委會會議進行規(guī)范。有的市、縣制定修訂了關(guān)于進一步提高審議質(zhì)量、增強監(jiān)督實效的意見，關(guān)于國民經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃草案初審辦法等。三是在審議意見辦理方面，有的市、縣制定了關(guān)于辦理人大常委會審議意見的若干規(guī)定、審議意見處理辦法等，對審議意見的交辦、督辦、辦理時限、辦理程序等作出規(guī)定，著力增強辦理質(zhì)效。

2.認(rèn)真做好會前準(zhǔn)備工作，著力增強會議審議針對性。會前準(zhǔn)備主要做好以下幾個方面工作。一是精心確定審議議題。省人大常委會每次舉行會議一個月前，根據(jù)常委會全年工作要點和年初工作計劃安排，按照監(jiān)督法的要求，本著少而精、抓重點的原則，精心選擇審議議題，并分別征求“一府一委兩院”和人大各專委會、常委會各機構(gòu)意見。二是認(rèn)真開展會前調(diào)研。圍繞會議審議重點議題，組織常委會組成人員和部分人大代表，深入基層、深入實際開展調(diào)查研究，掌握第一手資料，形成調(diào)研報告，發(fā)送常委會會議參閱。有的市、縣人大常委會還對調(diào)研報告進行審議。三是加強會前學(xué)習(xí)。省人大常委會會議召開前舉辦專題講座已成制度化安排。許多市、縣人大也都積極嘗試和引入會前專題講座機制，組織與會人員進行有針對性的集中學(xué)習(xí)。四是提前發(fā)送會議材料。按照監(jiān)督法有關(guān)規(guī)定提前將會議文件和參閱資料發(fā)送常委會組成人員，有的還明確要求認(rèn)真研讀材料，擬出發(fā)言提綱，填寫審議意見卡等。

3.加強改進審議工作，著力提高會議審議質(zhì)量。主要做好以下幾個環(huán)節(jié)的工作。一是填寫審議意見卡。省人大常委會創(chuàng)設(shè)“審議意見卡”，要求組成人員會前認(rèn)真填寫，會后統(tǒng)一納入履職檔案，并且以適當(dāng)方式予以通報。這一做法在全省一些市、縣人大常委會得到了逐步推廣，從實踐情況看，參會人員審議發(fā)言的積極性、主動性、針對性都有明顯提高。二是實行重點發(fā)言。省人大常委會明確要求，在舉行分組會議時，主任會議成員、與審議議題相關(guān)的專委會中的常委會組成人員帶頭發(fā)言，駐會委員、參加調(diào)研活動的委員作重點發(fā)言，發(fā)言要緊扣議題，突出重點，實事求是，堅持問題導(dǎo)向。有的市人大常委會安排熟悉相關(guān)情況、履職能力強的組成人員作重點發(fā)言，帶動其他同志積極參與審議。三是創(chuàng)新審議形式。有的市、縣人大常委會不斷完善審議方式，實行分組審議與集中審議相結(jié)合，中心發(fā)言與補充發(fā)言相結(jié)合，切實提升會議審議質(zhì)量?？傮w來看，與會人員發(fā)言積極性明顯提升，有的議題達(dá)到參會人員發(fā)言全覆蓋。四是改進審議表決機制。一些市、縣人大常委會在審議專項工作報告時，在充分發(fā)揚民主、暢所欲言的基礎(chǔ)上，按照滿意、基本滿意、不滿意三個等次，由組成人員對報告進行滿意度測評，測評結(jié)果當(dāng)場公布，并將結(jié)果寫入審議意見書，抄送相關(guān)部門。

4.扎實做好會后督辦監(jiān)督工作，著力增強會議實效。高度重視會議成果落實，打通提高會議質(zhì)量的“最后一公里”。一是完善審議意見形成和交辦機制。省人大常委會要求會后形成的“審議意見書”必須全面準(zhǔn)確地反映常委會組成人員的審議意見，做到“原則肯定成效，具體指出問題，明確整改意見，重點應(yīng)聚焦可以解決的具體問題”。有的縣區(qū)人大常委會還把組成人員發(fā)言作為審議意見的附件，一并交由同級政府及有關(guān)部門研究處理。二是加強督辦反饋。常委會相關(guān)工委對審議意見辦理情況進行跟蹤督查，及時了解落實情況。相關(guān)專委會、常委會工作機構(gòu)對“一府一委兩院”辦理情況報告進行審查并形成書面審查意見，連同辦理情況報告提請主任會議研究討論，由主任會議決定印發(fā)常委會會議。三是強化跟蹤監(jiān)督。為確保審議意見真正落到實處，有的市、縣人大常委會采取調(diào)研視察、聽取工作匯報等方式進行跟蹤落實。有的市人大常委會還對上屆人大常委會部分審議意見辦理情況進行督辦。有的市、縣人大常委會對辦理情況報告在常委會會議上進行表決，對不滿意的要求重新辦理，并再次報告辦理結(jié)果。

5.嚴(yán)格會議程序和工作紀(jì)律，著力增強會議嚴(yán)肅性。嚴(yán)格的會議程序和紀(jì)律是提高會議質(zhì)量的重要保障。一是堅持請示報告制度。如常委會會議建議議程中有需要向黨委請示的重要事項，先召開常委會黨組會議，研究有關(guān)議程，形成請示意見，報請黨委審批后，按有關(guān)法定程序辦理。有的市、縣人大及時將常委會會議情況向黨委作出書面報告。二是嚴(yán)明會議紀(jì)律。規(guī)定因特殊原因不能出席會議的，須在會前書面向常委會主要負(fù)責(zé)同志或主持日常工作的負(fù)責(zé)同志請假，并說明請假事由。實行會議簽到制度，規(guī)定一會一簽。常委會會議結(jié)束后，對全體會議和小組會議出、缺席情況進行匯總，并書面通報。三是規(guī)范報告人制度。省人大有關(guān)制度規(guī)定，專項工作報告應(yīng)當(dāng)由省政府負(fù)責(zé)人和“兩院”主要負(fù)責(zé)人到會作報告。省政府也可以委托有關(guān)部門主要負(fù)責(zé)人到會作報告。有的市人大規(guī)定，常委會有關(guān)執(zhí)法檢查報告、調(diào)研報告、說明等，由相關(guān)委、室主要負(fù)責(zé)人報告，涉及多個辦事機構(gòu)、成立領(lǐng)導(dǎo)小組的，由領(lǐng)導(dǎo)小組組長報告。有的市、縣規(guī)定，聽取政府審計整改情況報告時，有整改任務(wù)的部門提供整改報告，主要負(fù)責(zé)人列席會議，回答詢問。

實踐證明，提高地方人大常委會會議質(zhì)量是新時代推動人大工作與時俱進的必然要求，也是不斷提高常委會履職水平的重要舉措，對于堅持和完善人民代表大會制度，充分發(fā)揮地方國家權(quán)力機關(guān)作用，具有十分重要的意義?？偟膩砜矗胤礁骷壢舜蟪Ｎ瘯μ岣邥h質(zhì)量高度重視，在實踐中積極探索創(chuàng)新，不斷完善程序機制，常委會會議質(zhì)量不斷提高。但由于種種原因，工作中仍然存在一些問題和不足，如調(diào)查研究還不夠深入，會前準(zhǔn)備還不夠充分，審議發(fā)言水平和審議意見書質(zhì)量還不夠高，會后跟蹤督辦落實力度還不夠大，提高會議質(zhì)量的具體制度機制還不夠健全，需要在實踐中認(rèn)真總結(jié)完善，不斷探索提升。

二、提高地方人大常委會會議質(zhì)量的建議

新時代地方人大肩負(fù)著推動人大制度和人大工作與時俱進的新使命，要從堅持和完善人民代表大會制度的高度，不斷提高常委會會議科學(xué)化、制度化、規(guī)范化水平，切實增強常委會及其組成人員依法履職實效，為更好發(fā)揮地方國家權(quán)力機關(guān)作用提供堅實保障。

1.科學(xué)安排議題和時間，務(wù)求審深議透會議議題?？茖W(xué)安排常委會審議議題和時間，是提高會議質(zhì)量的前提。一要合理分解年度工作任務(wù)。既要考慮常委會全年工作總體任務(wù)，安排好每次常委會會議序時進度，也要把握立法、監(jiān)督、代表等工作重點，統(tǒng)籌各機構(gòu)工作力量，做好年度工作要點任務(wù)分解。二要科學(xué)確定審議議題。在議題內(nèi)容的選擇上，要按照議大事、抓重點的原則，結(jié)合本地實際情況，把解決經(jīng)濟社會以及人民群眾關(guān)注的熱點難點問題作為重點，加強與有關(guān)部門溝通，了解議題的準(zhǔn)備情況和提請審議的可行性，精心選擇審議議題。三要合理安排會期和審議時間。每次常委會會議議題一般安排2～3個中心議題為宜，審議專項報告和法規(guī)案，可每半天安排2項議題，以便常委會組成人員能夠集中精力和時間審深議透，切不可因會議時間安排倉促而影響審議質(zhì)量。

2.深入開展調(diào)研學(xué)習(xí)，精心做好會前準(zhǔn)備。做好會前準(zhǔn)備工作是提高會議質(zhì)量的基礎(chǔ)。一要深入細(xì)致開展調(diào)研。圍繞會議議題，組織熟悉相關(guān)工作的常委會組成人員、人大代表或?qū)＜覍W(xué)者，深入調(diào)查研究，廣泛聽取各方面建議，掌握翔實的第一手材料，以便審議發(fā)言有依據(jù)、建議有分量。二要充分運用調(diào)研成果。調(diào)查研究要形成高質(zhì)量的調(diào)研報告，重點提出解決問題的思路和對策，力求建議準(zhǔn)確管用，有深度、可操作。堅持做到每聽取一個專項工作報告，就同時配套一份人大相關(guān)調(diào)研報告，為常委會組成人員審議提供參考。三要堅持會前學(xué)習(xí)制度。圍繞重點議題，會前邀請有關(guān)部門同志、專家學(xué)者開展專題講座。常委會有關(guān)機構(gòu)要嚴(yán)把會議文件資料的質(zhì)量關(guān)，規(guī)范和優(yōu)化報送工作流程。按照有關(guān)規(guī)定提前將會議材料發(fā)送組成人員研讀，以保證其有充足的時間閱研報告、分析材料，擬定發(fā)言提綱，做好審議發(fā)言準(zhǔn)備。

3.探索改進方式方法，切實提高審議質(zhì)量。改進審議方式方法是提高會議質(zhì)量的重要途徑。一要堅持重點發(fā)言人制度。根據(jù)議題，每次明確常委會有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)、相關(guān)委室負(fù)責(zé)人、熟悉該方面業(yè)務(wù)或參加會前調(diào)研的常委會組成人員作為重點發(fā)言人，在分組會議、聯(lián)組會議上帶頭發(fā)言，以引導(dǎo)啟發(fā)其他人員暢所欲言。二要建立發(fā)言激勵機制。為進一步調(diào)動發(fā)言的積極性，可在分組審議、自由發(fā)言基礎(chǔ)上，嘗試實行“中心發(fā)言”“書面發(fā)言”以及“辯論發(fā)言”等多種審議形式，爭取審議的最佳效果。同時，將發(fā)言簡報及時上傳人大門戶網(wǎng)站或會議APP，以公開促進審議質(zhì)量提升。將發(fā)言情況納入代表履職評價體系，并作為評先評優(yōu)、換屆提名的重要依據(jù)，激勵組成人員更好履職盡責(zé)。三要完善審議意見形成機制。相關(guān)專委會、常委會工作機構(gòu)在整理審議意見時，必須全面、客觀、準(zhǔn)確地綜合反映組成人員的意見。審議意見應(yīng)針對“一府一委兩院”工作的薄弱環(huán)節(jié)和重點難點問題，以解決問題、推動工作為出發(fā)點和歸宿。對報告機關(guān)必須解決哪幾個方面的問題，如何改進，應(yīng)寫明確、寫詳細(xì)、寫具體，力求條理清楚、有的放矢，便于承辦單位辦理落實，也便于人大常委會對照監(jiān)督。

4.強化審議意見交辦督辦，扎實推動審議意見落實。審議意見辦理落實是提高會議質(zhì)量的目的。一要建立健全意見交辦機制。常委會審議意見形成后，常委會或有關(guān)辦事機構(gòu)要以正式文件、問題清單形式交由本級“一府一委兩院”研究處理，必要時可以召開專題交辦會。二要建立健全督辦反饋機制。常委會相關(guān)工作機構(gòu)要加強跟蹤督辦，定期不定期地聽取承辦部門的匯報，召開座談會，必要時對辦理落實情況進行視察、檢查，督促承辦部門認(rèn)真辦理。相關(guān)專委會、常委會工作機構(gòu)要對承辦部門報送的審議意見辦理情況報告初稿提出意見，結(jié)合調(diào)研督查將審議意見的落實情況向常委會主任會議匯報，由主任會議決定印發(fā)常委會會議或提請常委會會議審議，增強審議意見辦理的嚴(yán)肅性。三要建立健全整改落實機制。主任會議可以適時聽取有關(guān)部門研究處理審議意見情況的匯報，人大常委會可以對辦理情況報告進行滿意度測評，并將表決結(jié)果報送黨委和有關(guān)部門。對審議意見落實情況報告不滿意，審議意見辦理不力、效果不好，多次督辦不落實的，可以采取詢問、質(zhì)詢、特定問題調(diào)查等剛性監(jiān)督手段，進一步增強監(jiān)督實效。

5.切實加強自身建設(shè)，與時俱進完善制度機制。加強自身建設(shè)和完善制度機制是提高常委會會議質(zhì)量的重要保證。一要加強思想政治建設(shè)。強化政治意識，組織引導(dǎo)常委會組成人員深入學(xué)習(xí)習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想和黨的十九大精神，認(rèn)真貫徹落實中央及黨委的決策部署，樹牢“四個意識”，堅定“四個自信”，做到“兩個維護”。強化對人大地位作用的認(rèn)識，深入學(xué)習(xí)貫徹習(xí)近平總書記關(guān)于堅持和完善人民代表大會制度的重要思想，堅定人民代表大會制度自信，增強做好人大工作的責(zé)任感、使命感。強化履職意識，嚴(yán)格執(zhí)行常委會組成人員守則，促進組成人員全面依法履職。二要加強組織建設(shè)。從新時代加強“兩個機關(guān)”建設(shè)需要出發(fā)，不斷優(yōu)化常委會組成人員結(jié)構(gòu)，保持科學(xué)合理的梯度，努力形成合理的年齡結(jié)構(gòu)和互補的知識結(jié)構(gòu)，推動專職化、專業(yè)化、年輕化，使常委會保持生機和活力。三要加強學(xué)習(xí)培訓(xùn)。制訂常委會組成人員學(xué)習(xí)培訓(xùn)規(guī)劃，在系統(tǒng)加強憲法法律及相關(guān)法規(guī)學(xué)習(xí)的同時，要有計劃地加強履職應(yīng)知應(yīng)會實務(wù)知識學(xué)習(xí)培訓(xùn)，如立法、監(jiān)督有關(guān)工作規(guī)程，人大會議、調(diào)研視察、執(zhí)法檢查等工作流程，切實提高組成人員的履職能力。四要健全完善相關(guān)制度機制。要在健全完善加強自身建設(shè)決定、常委會議事規(guī)則、常委會會議工作規(guī)程等框架性制度的基礎(chǔ)上，結(jié)合人大履職實踐發(fā)展，建立健全常委會學(xué)習(xí)制度、調(diào)研制度、考勤制度、述職制度、審議意見處理辦法、督查督辦規(guī)定等一系列具體規(guī)章制度，進一步規(guī)范各項工作行為，為持續(xù)提高常委會會議質(zhì)量提供有力的制度保障。

（作者單位：安徽省人大常委會研究室）