地方人大對(duì)監(jiān)察委行使監(jiān)督權(quán)的正當(dāng)性及其實(shí)現(xiàn)

林晨　江晨

自2016年底啟動(dòng)國(guó)家監(jiān)察體制改革工作以來，憲法修正案和《中華人民共和國(guó)監(jiān)察法》（以下簡(jiǎn)稱監(jiān)察法）相繼于2018年3月順利通過，標(biāo)志著監(jiān)察體制改革的頂層設(shè)計(jì)已初步完成。監(jiān)察委員會(huì)（以下簡(jiǎn)稱監(jiān)察委）的設(shè)立，在于實(shí)現(xiàn)對(duì)所有行使公權(quán)力的公職人員監(jiān)察全覆蓋，充分體現(xiàn)全面依法治國(guó)的要求，并同時(shí)實(shí)現(xiàn)執(zhí)紀(jì)和執(zhí)法的貫通組合，形成集中統(tǒng)一、權(quán)威高效的反腐敗體制，有效提升監(jiān)督效率。根據(jù)憲法和監(jiān)察法的有關(guān)規(guī)定，各級(jí)監(jiān)察委對(duì)本級(jí)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)負(fù)責(zé)，并接受其監(jiān)督。人大作為產(chǎn)生監(jiān)察委的國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)，如何在新時(shí)代新背景下，正確行使憲法、法律賦予的權(quán)力，根據(jù)監(jiān)察委的專業(yè)性、特殊性，有針對(duì)性、創(chuàng)新性地對(duì)其開展監(jiān)督工作，確保監(jiān)察委在法治軌道上合理合法地行使法定職責(zé)，真正實(shí)現(xiàn)監(jiān)察體制改革的目的，是當(dāng)前人大工作特別是地方各級(jí)人大工作中無法回避的一個(gè)問題，更是一個(gè)亟待解決的問題。

一、“二元”監(jiān)督體制：地方人大與監(jiān)察委之間的關(guān)系定位

人大作為產(chǎn)生監(jiān)察委的國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)，對(duì)監(jiān)察委和“一府兩院”進(jìn)行監(jiān)督是憲法和法律賦予的權(quán)力，但監(jiān)察委自身的監(jiān)督性質(zhì)，使其又有別于“一府兩院”的地位。監(jiān)察體制改革通過整合監(jiān)察權(quán)，重構(gòu)國(guó)家監(jiān)督體制和憲法權(quán)力結(jié)構(gòu)，形成了人民代表大會(huì)制度下的監(jiān)督國(guó)家機(jī)關(guān)和監(jiān)督國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員的“二元”監(jiān)督體制?！岸北O(jiān)督體制中監(jiān)督機(jī)關(guān)與監(jiān)督人員既相互銜接配合，又彼此交疊牽制[1]。

一是監(jiān)察委為人大及其常委會(huì)依法監(jiān)督提供保障。在《中華人民共和國(guó)各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)監(jiān)督法》（以下簡(jiǎn)稱監(jiān)督法）實(shí)施后，各地人大及其常委會(huì)陸續(xù)開啟了多元化監(jiān)督的探索之路，但實(shí)踐中多數(shù)監(jiān)督手段剛性還不足，而罷免等剛性手段使用條件高、限制多，因此監(jiān)督的威懾力不足，故監(jiān)察委為此提供保障乃現(xiàn)實(shí)所需。且根據(jù)憲法規(guī)定，人民代表大會(huì)制度是我國(guó)的政體，任何國(guó)家機(jī)構(gòu)都有保障政體穩(wěn)固的法定義務(wù)，監(jiān)察委為人大及其常委會(huì)依法監(jiān)督提供保障也符合憲法之精神。

二是人大監(jiān)督與監(jiān)察委監(jiān)督相互補(bǔ)充、相輔相成。監(jiān)察權(quán)作為獨(dú)立的監(jiān)督權(quán)，對(duì)我國(guó)傳統(tǒng)的權(quán)力監(jiān)督體制是一種重構(gòu)，將行政監(jiān)察的“附屬性同體監(jiān)督”轉(zhuǎn)變?yōu)椤蔼?dú)立性異體監(jiān)督”模式，未來會(huì)逐步形成以人大監(jiān)督為主軸，監(jiān)察機(jī)關(guān)的監(jiān)察監(jiān)督和檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督為兩翼的“一體兩翼”國(guó)家監(jiān)督機(jī)制[2]。二者既有共通之處，也有區(qū)別之義。二者在職權(quán)范圍內(nèi)開展監(jiān)督，從而推動(dòng)國(guó)家機(jī)器廉潔高效運(yùn)行，但監(jiān)督方式、覆蓋面均有所差異。人大監(jiān)督方式包括代表視察、聽取專項(xiàng)報(bào)告等，監(jiān)督的覆蓋面較為寬泛，觸角直接可及社會(huì)方方面面;而監(jiān)察委主要負(fù)有履行監(jiān)督、調(diào)查、處置職責(zé)，監(jiān)督對(duì)象為所有行使公權(quán)力的公職人員?；谏鲜鎏攸c(diǎn)，二者取長(zhǎng)補(bǔ)短，監(jiān)督范圍點(diǎn)面兼顧、手段剛?cè)岵?jì)，相輔相成的效果必將凸顯。

三是監(jiān)察委的監(jiān)督對(duì)人大及其常委會(huì)有所制約。雖然監(jiān)察法規(guī)定“地方各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)對(duì)本級(jí)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)和上一級(jí)監(jiān)察委員會(huì)負(fù)責(zé)，并接受其監(jiān)督”，但亦明確監(jiān)察委的監(jiān)察對(duì)象包括“人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)機(jī)關(guān)的公務(wù)員”?？梢?，人大及其常委會(huì)以機(jī)構(gòu)身份對(duì)監(jiān)察委進(jìn)行監(jiān)督，但監(jiān)察委以機(jī)構(gòu)身份對(duì)人大機(jī)關(guān)工作人員，甚至是“代表人們的利益和意志，依照憲法和法律賦予的各項(xiàng)職權(quán)，參加行使國(guó)家權(quán)力”的人大代表開展監(jiān)督。因此，人大作為權(quán)力機(jī)關(guān)，但因監(jiān)察委監(jiān)督對(duì)象的全面覆蓋性，實(shí)踐中會(huì)對(duì)人大及其常委會(huì)的監(jiān)督工作形成一定的制約。

二、“三重”監(jiān)督依據(jù)：地方人大對(duì)監(jiān)察委行使監(jiān)督權(quán)的正當(dāng)性分析

監(jiān)察法賦予了監(jiān)察委一系列厚重的權(quán)力，像一把利劍高懸于每一個(gè)公職人員頭上，以其威懾力規(guī)范公職人員的行為，切實(shí)維護(hù)社會(huì)公平正義。但公權(quán)力若使用不當(dāng)，會(huì)嚴(yán)重侵害個(gè)人的合法權(quán)益，造成不良社會(huì)影響，與改革初衷背道而馳。如何對(duì)監(jiān)察委開展有效監(jiān)督，是全社會(huì)普遍關(guān)注的焦點(diǎn)。

有關(guān)文件和試點(diǎn)地區(qū)給出的思路是，從人大監(jiān)督、自我監(jiān)督、社會(huì)監(jiān)督三個(gè)方面入手，確保監(jiān)察體制改革運(yùn)行在法治軌道上[3]。其中自我監(jiān)督是指監(jiān)察委內(nèi)部所進(jìn)行的監(jiān)督。由于監(jiān)察委成立后與同級(jí)紀(jì)委是兩塊牌子一套人馬的關(guān)系，因此必將參照紀(jì)委的內(nèi)部監(jiān)督方式。在這方面紀(jì)委不僅開展了大量工作，積累了豐富經(jīng)驗(yàn)，還制定了《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)監(jiān)督工作規(guī)則（試行）》等規(guī)章制度，從而得到黨和人民的信賴。而社會(huì)監(jiān)督是指由國(guó)家機(jī)關(guān)以外的社會(huì)組織和公民對(duì)各種法律活動(dòng)的合法性進(jìn)行監(jiān)督。因其在監(jiān)督主體、內(nèi)容、范圍和影響上的廣泛性和普遍性，監(jiān)督方式和途徑上的靈活多樣性，使其成為監(jiān)督體系中不可缺少的重要組成部分。以上兩種監(jiān)督有其各自的特點(diǎn)和優(yōu)勢(shì)，但相比之下，人大監(jiān)督更體現(xiàn)了我國(guó)的法治精神，因而具有法律的強(qiáng)制性、權(quán)力的有效性和最高的制約性等特性。這就使得無論是從法理依據(jù)、法律正當(dāng)性還是現(xiàn)實(shí)必要性上分析，人大監(jiān)督在對(duì)監(jiān)察委的監(jiān)督體系中都更具有舉足輕重的地位。

（一）理論依據(jù)。權(quán)力是一種可交換的社會(huì)資源，可交換性是其基本的特征之一。權(quán)力作為一種外在型的能力，其可在一定的條件下，通過權(quán)力主體的更換而發(fā)生轉(zhuǎn)換[4]。當(dāng)權(quán)力主體履行相應(yīng)公共職務(wù)時(shí)，他就有權(quán)力，當(dāng)他不再擔(dān)任這一職務(wù)時(shí)，權(quán)力就會(huì)相應(yīng)喪失，同時(shí)權(quán)力主體又可以將權(quán)力作為“商品”交換私利。正因?yàn)闄?quán)力的可交換性，使之相較于權(quán)利來說，更為現(xiàn)實(shí)、更為強(qiáng)大、更為堅(jiān)韌、更具誘惑力[5]。權(quán)力的可交換性容易導(dǎo)致的最普遍現(xiàn)象就是“權(quán)力和金錢的交易”，而這必然會(huì)損害公共利益。因此可以說，權(quán)力運(yùn)行的效應(yīng)是雙重的，它既會(huì)給社會(huì)帶來利益，也可能對(duì)社會(huì)造成危害;它既可能維護(hù)和保障人民的權(quán)利和自由，也可能侵犯人民的權(quán)利和自由以至于制造奴役和恐怖[6]。孟德斯鳩主張對(duì)權(quán)力必須進(jìn)行重要的劃分，要運(yùn)用以權(quán)力制約權(quán)力的手段，使他們彼此之間相互制衡?！耙磺杏袡?quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是萬古不易的一條經(jīng)驗(yàn)。有權(quán)力的人們使用權(quán)力一直到遇有界限的地方才休止?！盵7]因此，人大作為權(quán)力機(jī)關(guān)需要對(duì)監(jiān)察委的權(quán)力進(jìn)行監(jiān)督制約，使其在合理界限內(nèi)行使權(quán)力。

（二）法律依據(jù)。憲法第三條第三款“國(guó)家行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)都由人民代表大會(huì)產(chǎn)生，對(duì)它負(fù)責(zé)，受它監(jiān)督”已修改為“國(guó)家行政機(jī)關(guān)、監(jiān)察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)都由人民代表大會(huì)產(chǎn)生，對(duì)它負(fù)責(zé)，受它監(jiān)督”，這是從憲法層面明文規(guī)定了監(jiān)察委受人大監(jiān)督的事實(shí)，明確了人大的監(jiān)督對(duì)象從原來的“一府兩院”變成了現(xiàn)在的“一府一委兩院”。同時(shí)監(jiān)察法第五十三條第一款“各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)應(yīng)當(dāng)接受本級(jí)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)的監(jiān)督”的規(guī)定，與憲法規(guī)定相銜接，再一次明確了監(jiān)察委受人大監(jiān)督的法律依據(jù)，體現(xiàn)了黨中央在構(gòu)建中國(guó)特色監(jiān)察體制的同時(shí)，亦著眼于健全權(quán)力運(yùn)行制約和監(jiān)督體系，落實(shí)“有權(quán)必有責(zé)，用權(quán)受監(jiān)督”的法治要求。

（三）事實(shí)依據(jù)。人大對(duì)同級(jí)監(jiān)察委的監(jiān)督除了具有充分的法理和法律正當(dāng)性外，還具有很強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)必要性。我們現(xiàn)實(shí)生活中有大量監(jiān)察性質(zhì)的職權(quán)因缺乏到位的監(jiān)督而失控造成嚴(yán)重貪腐的案例。從有關(guān)省市的情況來看，江蘇省2015年全年立案查處紀(jì)檢監(jiān)察干部嚴(yán)重違紀(jì)問題102起[8]。2015年，廣州市共收到反映紀(jì)檢監(jiān)察干部問題的信訪舉報(bào)件65件，全市紀(jì)檢監(jiān)察系統(tǒng)共立案11件11人，給予黨紀(jì)政紀(jì)處分6人，移送司法機(jī)關(guān)2人[9]。2017年1月至2018年3月，廣東省共查處了170名紀(jì)檢監(jiān)察干部[10]。從全國(guó)范圍來看，黨的十八大以來，中央紀(jì)委機(jī)關(guān)共處理38人，其中立案查處17人、組織調(diào)整21人，全國(guó)紀(jì)檢監(jiān)察系統(tǒng)共處分7200余人、談話函詢4500余人次、組織處理2100余人，其中在2016年8月至11月期間，全國(guó)紀(jì)檢機(jī)關(guān)共處分紀(jì)檢干部400余人[11]。這一系列數(shù)字無不表明紀(jì)檢監(jiān)察系統(tǒng)內(nèi)部的“燈下黑”[12]現(xiàn)象不可避免，長(zhǎng)此以往，必將瓦解基礎(chǔ)秩序，擊潰公眾的正義期待。因此，監(jiān)察權(quán)必須被關(guān)進(jìn)制度的籠子里，必須受到強(qiáng)有力的外部監(jiān)督，以約束和防止其異化變質(zhì)。

三、介入可行性探討：地方人大對(duì)監(jiān)察委員會(huì)行使監(jiān)督權(quán)的具體方式

人大及其常委會(huì)如何對(duì)監(jiān)察委開展有效監(jiān)督，從全國(guó)人大到地方人大都沒有可參考的范本和經(jīng)驗(yàn)，目前只能在憲法和相關(guān)法律的框架下，結(jié)合以往對(duì)“一府兩院”的監(jiān)督方式，作一些探索性的思考。

（一）法律明文規(guī)定的監(jiān)督方式

依監(jiān)督法的規(guī)定，人大常委會(huì)開展監(jiān)督活動(dòng)主要有七種監(jiān)督方式[13]，結(jié)合監(jiān)察法第五十三條第二款、第三款的規(guī)定，可以明確聽取和審議專項(xiàng)工作報(bào)告、組織執(zhí)法檢查、詢問和質(zhì)詢這三種監(jiān)督方式適用于監(jiān)察委。因此，地方各級(jí)人大及其常委會(huì)在對(duì)監(jiān)察委行使監(jiān)督權(quán)時(shí)，法定的監(jiān)督方式具體包括以下三種。（1）地方各級(jí)人大常委會(huì)每年選擇若干關(guān)系改革發(fā)展穩(wěn)定大局和群眾切身利益、社會(huì)普遍關(guān)注的重大問題，有計(jì)劃地安排聽取和審議本級(jí)監(jiān)察委的專項(xiàng)工作報(bào)告。為保證這一監(jiān)督方式依法高效開展，需要確定具體的監(jiān)督程序，全國(guó)人大常委會(huì)應(yīng)根據(jù)監(jiān)察法的相關(guān)規(guī)定及時(shí)修改監(jiān)督法，規(guī)定監(jiān)察委專項(xiàng)工作報(bào)告的選題、組織、報(bào)告、審議、整改、反饋等全鏈條監(jiān)督程序[14]。（2）地方各級(jí)人大常委會(huì)參照監(jiān)督法第九條規(guī)定的途徑，每年選擇若干關(guān)系改革發(fā)展穩(wěn)定大局和群眾切身利益、社會(huì)普遍關(guān)注的重大問題，有計(jì)劃地對(duì)監(jiān)察委相關(guān)的法律、法規(guī)實(shí)施情況組織執(zhí)法檢查。（3）地方人大及其常務(wù)委員會(huì)會(huì)議審議議案和有關(guān)報(bào)告時(shí)，本級(jí)監(jiān)察委應(yīng)當(dāng)派有關(guān)負(fù)責(zé)人員到會(huì)，聽取意見，回答詢問，必要時(shí)人大代表或常委會(huì)組成人員可就監(jiān)察工作中的有關(guān)問題提出質(zhì)詢。

（二）法律未明確規(guī)定但值得探討的監(jiān)督方式

1.特定問題調(diào)查。從法律位階上看，監(jiān)察法是全國(guó)人民代表大會(huì)制定通過的，屬基本法律，而監(jiān)督法是全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)制定通過的，屬非基本法律，根據(jù)制定機(jī)關(guān)的不同，從邏輯上分析，基本法律的法律位階似應(yīng)高于非基本法律，這意味著監(jiān)察法的規(guī)定優(yōu)于監(jiān)督法的規(guī)定。但在監(jiān)察法沒有明確規(guī)定的情況下，并不排除監(jiān)督法的相關(guān)規(guī)定適用于監(jiān)察委的可能性。就特定問題調(diào)查的監(jiān)督方式而言，監(jiān)督法的規(guī)定是“各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)對(duì)屬于其職權(quán)范圍內(nèi)的事項(xiàng)，需要作出決議、決定，但有關(guān)重大事實(shí)不清的，可以組織關(guān)于特定問題的調(diào)查委員會(huì)”。從條文的用詞看，監(jiān)督法對(duì)特定問題調(diào)查的范圍未作明確界定，可以分析出立法本意是希望人大常委會(huì)在使用該監(jiān)督方式時(shí)受到較少束縛，更加高效地開展監(jiān)督工作。鑒于監(jiān)察委的工作有其特有的專業(yè)性、不公開性，對(duì)于特定問題開展調(diào)查，能讓人大及其常委會(huì)對(duì)監(jiān)察委的工作有更全面、深入的認(rèn)識(shí)，更有利于找準(zhǔn)其工作中存在的問題，是較為科學(xué)合理的監(jiān)督方式，故筆者認(rèn)為特定問題調(diào)查可適用于監(jiān)察委。

2.撤職案的審議和決定。監(jiān)察法中未對(duì)人大能否撤銷監(jiān)察委相關(guān)人員的職務(wù)作出明確規(guī)定，但第九條中規(guī)定，地方各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)對(duì)本級(jí)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)負(fù)責(zé)，并接受其監(jiān)督，具體表現(xiàn)為監(jiān)察委的副主任、委員由監(jiān)察委員會(huì)主任提請(qǐng)本級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)任免。不管是提請(qǐng)免職還是主動(dòng)撤職，作為產(chǎn)生和監(jiān)督監(jiān)察委的國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)，作出決定的主體都應(yīng)該也只能是本級(jí)人大常委會(huì)。結(jié)合監(jiān)督法第四十四條人大常委會(huì)可以撤銷由它任命的相關(guān)人員職務(wù)的規(guī)定和上文提到的地方人大的監(jiān)督對(duì)象從原來的“一府兩院”變成了現(xiàn)在的“一府一委兩院”，人大常委會(huì)對(duì)由其產(chǎn)生的本級(jí)監(jiān)察委的撤職案進(jìn)行審議和決定，雖然監(jiān)察法對(duì)此沒有作出明確規(guī)定，但在法律大框架下是合乎法理的。憲法中與監(jiān)察委有關(guān)的各個(gè)部分的內(nèi)容都已作了相應(yīng)的調(diào)整，與監(jiān)察委密切相關(guān)的刑事訴訟法也已修改，可以預(yù)見與監(jiān)察委有關(guān)的其他法律（比如監(jiān)督法）也必將作出相應(yīng)的調(diào)整。

3.規(guī)范性文件備案審查問題。規(guī)范性文件備案審查是人大及其常委會(huì)開展法律監(jiān)督的重要職權(quán)，目的在于維護(hù)法制的統(tǒng)一。黨的十八屆四中全會(huì)提出，把所有規(guī)范性文件納入備案審查范圍。在十三屆全國(guó)人大常委會(huì)第七次會(huì)議上，全國(guó)人大常委會(huì)法制工委主任沈春耀表示，從2019年開始，逐步推動(dòng)將地方政府規(guī)章和其他規(guī)范性文件以及地方“兩院”制定的有關(guān)規(guī)范性文件全部納入人大備案審查范圍。廣義上的規(guī)范性文件指所有起到規(guī)范作用的行為規(guī)則。雖然憲法、法律并未明確人大常委會(huì)對(duì)監(jiān)察委以規(guī)范性文件備案審查的方式進(jìn)行監(jiān)督，但上級(jí)監(jiān)察委通過制定具體工作指導(dǎo)文件對(duì)下級(jí)進(jìn)行領(lǐng)導(dǎo)成為必然途徑，且具體指導(dǎo)性文件的制定，可能涉及當(dāng)事人的權(quán)益保障問題，為加強(qiáng)監(jiān)察委行使監(jiān)察權(quán)的過程中對(duì)人權(quán)的重視和保障，應(yīng)將此類規(guī)范性文件納入備案審查范圍[15]。實(shí)踐中，《黑龍江省各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)規(guī)范性文件備案審查條例》在全國(guó)范圍內(nèi)率先創(chuàng)造性地將監(jiān)察委單獨(dú)制發(fā)的規(guī)范性文件納入備案審查范圍，是人大常委會(huì)探索對(duì)監(jiān)察委規(guī)范性文件進(jìn)行備案審查邁出的重要一步。

4.年度工作報(bào)告問題。關(guān)于監(jiān)察委是否應(yīng)該在人代會(huì)上向人大代表作年度工作報(bào)告，監(jiān)察法并未明文作出規(guī)定。對(duì)此，可以從“一府兩院”的相關(guān)法律規(guī)定及實(shí)際做法中尋找可行性。憲法已明確各級(jí)行政機(jī)關(guān)要對(duì)本級(jí)人大及其常委會(huì)“負(fù)責(zé)并報(bào)告工作”，法院組織法和檢察院組織法也已放寬了“兩院”對(duì)人大報(bào)告工作的范圍，并未局限于專項(xiàng)工作報(bào)告，為“一府兩院”在人代會(huì)上向本級(jí)人大報(bào)告年度工作提供了法律依據(jù)。而監(jiān)察法明確規(guī)定人大常委會(huì)聽取和審議的是“專項(xiàng)工作報(bào)告”，沒有采用“工作報(bào)告”的表述，但對(duì)監(jiān)察委是否需要在人代會(huì)上向本級(jí)人大報(bào)告年度工作沒有作出明確規(guī)定。法理上，監(jiān)察委和“一府兩院”都是由人大產(chǎn)生、受人大監(jiān)督，其接受監(jiān)督的形式應(yīng)趨于一致，且人大監(jiān)督是監(jiān)察委保持其民主正當(dāng)性的重要保障，也是監(jiān)察委權(quán)力受限制的重要機(jī)制，作為對(duì)公權(quán)力的監(jiān)督者，監(jiān)察委理應(yīng)遵循民主原則，不宜把行使職權(quán)的獨(dú)立性置于民主正當(dāng)性基礎(chǔ)之上[16]。實(shí)踐中，與監(jiān)察委合署辦公、實(shí)行一套工作機(jī)構(gòu)的紀(jì)律檢查委員會(huì)每年在黨代會(huì)上作年度工作報(bào)告。故筆者認(rèn)為，雖然目前監(jiān)察委向同級(jí)人大作年度工作報(bào)告囿于監(jiān)察法沒有明確法律依據(jù)而暫無法實(shí)施，但從“一府兩院”實(shí)際受監(jiān)督情況及長(zhǎng)遠(yuǎn)來看，該監(jiān)督方式是有其存在的合理性和必要性的，如后期考慮制定監(jiān)察委員會(huì)組織法，可在該法中對(duì)監(jiān)察委向同級(jí)人大作年度工作報(bào)告進(jìn)一步予以明確[17]。

5.個(gè)案監(jiān)督問題。人大對(duì)司法個(gè)案的監(jiān)督是一個(gè)多年來討論不息的話題，在涉及針對(duì)監(jiān)察委的監(jiān)督時(shí)也是一個(gè)繞不開的話題。個(gè)案監(jiān)督是指縣級(jí)以上地方各級(jí)人大及其常委會(huì)，對(duì)法院審理的各類案件，在實(shí)體上或程序上可能有誤或確有錯(cuò)誤，依照特定職權(quán)并遵循特定程序進(jìn)行監(jiān)督的行為[18]。倡導(dǎo)人大個(gè)案監(jiān)督的人認(rèn)為，現(xiàn)實(shí)中存在大量的司法腐敗，嚴(yán)重影響了公正的實(shí)現(xiàn)，而解決這一問題的有效方法便是由人大對(duì)司法機(jī)關(guān)所辦理的個(gè)案實(shí)施監(jiān)督[19]。而具體到監(jiān)察委辦理案件的流程中，其調(diào)查的職務(wù)犯罪案件需移送檢察院審查，檢察院提起公訴的案件需法院審判，法院判決的案件可以提起上訴、申請(qǐng)?jiān)賹?、檢察院提起抗訴，都有相應(yīng)的后續(xù)程序進(jìn)行監(jiān)督糾錯(cuò)，其效果和人大通過個(gè)案監(jiān)督以達(dá)到預(yù)防腐敗的效果是相同的。且實(shí)踐中，人大進(jìn)行個(gè)案監(jiān)督的過程往往是一種由非專業(yè)人員對(duì)專業(yè)人員進(jìn)行的指導(dǎo)，專業(yè)人員接受這種指導(dǎo)的結(jié)果極有可能導(dǎo)致其獨(dú)立意識(shí)的喪失和不公正結(jié)果的發(fā)生，既不利于法治社會(huì)的建設(shè)，也不利于社會(huì)穩(wěn)定。通過權(quán)衡個(gè)案監(jiān)督的各方面利弊，可以看出人大對(duì)監(jiān)察委個(gè)案進(jìn)行監(jiān)督既不合法也不合理。

6.對(duì)留置人大代表的許可。鑒于人大和監(jiān)察委之間的特殊關(guān)系，如何規(guī)范監(jiān)察委在監(jiān)察調(diào)查中留置人大代表的程序就顯得尤為重要。憲法及其相關(guān)法中的“特別保護(hù)權(quán)條款”確立了人大代表有限的豁免權(quán)，即規(guī)定對(duì)人大代表采取限制人身自由的措施，需要經(jīng)同級(jí)人民代表大會(huì)會(huì)議主席團(tuán)或人大常委會(huì)許可[20]。作為一種依法限制人身自由的強(qiáng)制措施，如在人代會(huì)閉會(huì)期間對(duì)人大代表采取留置措施時(shí)是否需要經(jīng)同級(jí)人大常委會(huì)的許可，監(jiān)察法并沒有明文規(guī)定。實(shí)踐中，有的監(jiān)察委留置人大代表并不事先經(jīng)過同級(jí)人大常委會(huì)許可，而是在采取留置措施之后函告同級(jí)人大常委會(huì)。筆者認(rèn)為，這種做法值得商榷。其一，人大代表享有人身自由法律特殊保護(hù)的權(quán)利，在于保證其依法履行代表職務(wù)，防止有關(guān)機(jī)關(guān)或者個(gè)人利用公權(quán)力進(jìn)行打擊報(bào)復(fù)，讓人大代表解除后顧之憂。其二，監(jiān)察法規(guī)定各級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)要“維護(hù)憲法和法律的尊嚴(yán)”，而憲法及其相關(guān)法對(duì)于人大代表特別的人身自由保護(hù)已作出明確規(guī)定。至于監(jiān)察法沒有明文規(guī)定的原因，筆者認(rèn)為監(jiān)察體制改革時(shí)間短、任務(wù)緊，目前的立法宜粗不宜細(xì)，在實(shí)踐中不斷總結(jié)經(jīng)驗(yàn)后可通過修改法律或以立法解釋的形式予以明確。其三，監(jiān)察法作為一部規(guī)范公權(quán)力的法律，對(duì)公權(quán)力來說，“法無授權(quán)即禁止”，既然監(jiān)察法中沒有授權(quán)監(jiān)察委在留置人大代表時(shí)可以不經(jīng)過同級(jí)人大常委會(huì)的許可，那么該行為就需要經(jīng)過同級(jí)人大常委會(huì)的許可。

7.監(jiān)察官的監(jiān)督問題。監(jiān)察法明確規(guī)定國(guó)家實(shí)行監(jiān)察官制度，如何探索有效的監(jiān)察官監(jiān)督方式，也是在不久的將來值得地方各級(jí)人大認(rèn)真思考的問題。如前所述，人大不宜對(duì)監(jiān)察委進(jìn)行個(gè)案監(jiān)督，并非意味著人大亦不能對(duì)監(jiān)察官實(shí)行監(jiān)督。相較于具體案件而言，人大可以通過執(zhí)法監(jiān)督、工作監(jiān)督和人事任免等職權(quán)的綜合運(yùn)用和有機(jī)結(jié)合，對(duì)監(jiān)察官實(shí)施檢查、督促、調(diào)查和處理，并對(duì)其工作業(yè)績(jī)和效果作出綜合評(píng)判。這樣的監(jiān)督方式既能保證監(jiān)察官獨(dú)立行使職權(quán)，又能規(guī)范其正確行使職權(quán)，不僅提高了監(jiān)察官的隊(duì)伍素質(zhì)，而且提升了監(jiān)察委的公信力，相較于個(gè)案監(jiān)督而言，對(duì)監(jiān)察官的監(jiān)督更具合法性和合理性。監(jiān)察委是反腐敗的工作機(jī)構(gòu)，其對(duì)職務(wù)犯罪行使的調(diào)查權(quán)是在整合相關(guān)職務(wù)犯罪偵查權(quán)能的基礎(chǔ)上形成的，二者在一定程度上相似度較高[21]。故地方人大及其常委會(huì)在對(duì)監(jiān)察官開展監(jiān)督時(shí)，應(yīng)遵循間接監(jiān)督、事后監(jiān)督等基本原則，具體監(jiān)督方式可參照浙江省各地人大近年來對(duì)法官和檢察官開展的“兩官”履職評(píng)議工作[22]。

（三）人大可借力開展的監(jiān)督方式

在監(jiān)督過程中，地方人大應(yīng)善于通過借助外在力量豐富監(jiān)督模式，增強(qiáng)監(jiān)督效果。地方人大要善于利用社會(huì)監(jiān)督的力量，通過廣大人民群眾信息來源的廣泛性和新聞媒體的敏感性，人大可以更快更準(zhǔn)地獲取監(jiān)察委在實(shí)際工作中暴露出來的問題，有針對(duì)性地采取執(zhí)法檢查、詢問和質(zhì)詢等監(jiān)督措施，同時(shí)通過電視、報(bào)紙、網(wǎng)絡(luò)等形式將人大監(jiān)督的信息讓社會(huì)了解、知悉，充分發(fā)揮媒體傳播及時(shí)快捷的特點(diǎn)，可以使人大監(jiān)督增強(qiáng)自身的開放度，形成一種既有法律規(guī)范，又有廣大群眾積極參與，具有廣泛影響性的監(jiān)督效果[23]。更為重要的是，地方人大應(yīng)充分利用司法監(jiān)督的力量，通過與監(jiān)察委相互配合、相互制約的司法機(jī)關(guān)的力量，督促司法機(jī)關(guān)依法開展監(jiān)督，發(fā)揮法律賦予的監(jiān)督職能。

根據(jù)監(jiān)察法和刑事訴訟法的有關(guān)規(guī)定，雖然原屬于檢察院的涉嫌職務(wù)犯罪調(diào)查權(quán)隨著其行使主體從檢察院轉(zhuǎn)移至監(jiān)察委，但審查起訴和提起公訴決定權(quán)仍然留在檢察院，這對(duì)監(jiān)察委來說就是一種無形的監(jiān)督和制約。在憲法上，檢察機(jī)關(guān)具有國(guó)家屬性，并以國(guó)家的名義對(duì)法律的實(shí)施和遵守進(jìn)行監(jiān)督，只要發(fā)生侵害國(guó)家利益的行為，檢察機(jī)關(guān)就應(yīng)介入?；谄鋰?guó)家屬性，在人民代表大會(huì)體制下，檢察機(jī)關(guān)不僅僅是公訴機(jī)關(guān)或者司法監(jiān)督機(jī)關(guān)，而是一種以專門的監(jiān)督形式對(duì)公權(quán)力進(jìn)行制約的機(jī)關(guān)[24]。由此，人大可以通過加強(qiáng)對(duì)檢察院的監(jiān)督，強(qiáng)化檢察機(jī)關(guān)對(duì)職務(wù)犯罪案件的審查起訴功能，倒逼檢察院加強(qiáng)對(duì)監(jiān)察委移送案件的審查力度，從而達(dá)到監(jiān)督監(jiān)察委依法履職的目的。同時(shí)，地方人大應(yīng)積極推進(jìn)以審判為中心的刑事訴訟制度改革和司法責(zé)任制的落實(shí)，發(fā)揮審判機(jī)關(guān)對(duì)職務(wù)犯罪案件的司法審查職能，嚴(yán)格執(zhí)行非法證據(jù)排除規(guī)則，依法保護(hù)職務(wù)犯罪被告人的合法權(quán)益，杜絕冤假錯(cuò)案的發(fā)生。

要防止權(quán)力濫用，就必須把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子。但權(quán)力從來不是自覺自發(fā)進(jìn)入籠子的，必須建立有效的監(jiān)督機(jī)制，加強(qiáng)對(duì)權(quán)力運(yùn)行的制約和監(jiān)督，用權(quán)力約束權(quán)力。必要的監(jiān)督制約不但不會(huì)削減監(jiān)察委的權(quán)威和效率，反而會(huì)因?yàn)橛行ПO(jiān)督制約的存在和隨之而來的公信力的形成而更具權(quán)威、更有效率[25]。人大作為產(chǎn)生監(jiān)察委的國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)，不僅監(jiān)察委要對(duì)人大負(fù)責(zé)，人大也要通過自身有效的法律監(jiān)督和工作監(jiān)督方式，真正體現(xiàn)對(duì)監(jiān)察委“負(fù)責(zé)”。目前，各級(jí)人大要解答好如何有效監(jiān)督監(jiān)察委的新命題，按照法定程序，切實(shí)履行其監(jiān)督職責(zé)，為監(jiān)察委行使職權(quán)設(shè)定合理的界限，讓監(jiān)察體制改革的目的真正落實(shí)到位。

注釋：

[1]劉小妹：《人大制度下的國(guó)家監(jiān)督體制與監(jiān)察機(jī)制》，載《政法論壇》2018年第3期。

[2]汪江連：《論監(jiān)察機(jī)關(guān)依法獨(dú)立行使監(jiān)察權(quán)》，載《法治研究》2018年第6期。

[3]吳志雄：《人大應(yīng)重視對(duì)同級(jí)監(jiān)委會(huì)的監(jiān)督》，載《南方雜志》2017年第16期。

[4]林喆：《權(quán)力的交換與交換中的權(quán)力》，載《中國(guó)法學(xué)》1993年第5期，第39～47頁。

[5]葛洪義：《探索與對(duì)話：法理學(xué)導(dǎo)論》，山東人民出版社2000年4月第1版，第194頁。

[6]張文顯：《法哲學(xué)范疇研究（修訂版）》，中國(guó)政法大學(xué)出版社2001年10月第1版，第396頁。

[7]【法】孟德斯鳩：《論法的精神》上冊(cè)，商務(wù)印書館1959年10月第1版，第184頁。

[8]《江蘇：今年立案查處紀(jì)檢監(jiān)察干部嚴(yán)重違紀(jì)問題102起》，載人民網(wǎng)：http：//politics.people.com.cn/n1/2015/1230/c1001-27993466.html，最后訪問時(shí)間為2019年9月10日。

[9]陳頔、羅航：《嚴(yán)防“燈下黑”——廣州紀(jì)委監(jiān)察局把“從嚴(yán)監(jiān)督”貫穿隊(duì)伍建設(shè)全過程》，載中國(guó)紀(jì)檢監(jiān)察報(bào)網(wǎng)：http：//www.gdjct.gd.gov.cn/mtzl/36851.jhtml，最后訪問時(shí)間為2019年9月10日。

[10]湯南、粵紀(jì)宣：《廣東查處170名紀(jì)檢監(jiān)察干部 有人徇私情當(dāng)“內(nèi)鬼”》，載人民網(wǎng)：http：//fanfu.people.com.cn/n1/2018/0528/c64371-30016764.html，最后訪問時(shí)間為2019年9月10日。

[11]陳磊、陳佳韻：《黨的十八大以來全國(guó)紀(jì)檢監(jiān)察系統(tǒng)7200余人被處分》，載人民網(wǎng)：http：//gx.people.com.cn/cpc/n2/2017/0104/c179665-29552336.html，最后訪問時(shí)間為2019年9月10日。

[12]原意為古代的蠟燭和后來的煤油燈，由于下面有蠟燭座和油燈座，燈光是照不到那里的，現(xiàn)引申為負(fù)責(zé)打擊非法行為的機(jī)關(guān)內(nèi)部，本身易于存在非法行為。

[13]《中華人民共和國(guó)各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)監(jiān)督法》規(guī)定了七種主要的監(jiān)督方式：聽取和審議人民政府、人民法院和人民檢察院的專項(xiàng)工作報(bào)告;審查和批準(zhǔn)決算，聽取和審議國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃、預(yù)算的執(zhí)行情況報(bào)告，聽取和審議審計(jì)工作報(bào)告;法律法規(guī)實(shí)施情況的檢查;規(guī)范性文件的備案審查;詢問和質(zhì)詢;特定問題調(diào)查;撤職案的審議和決定。

[14]段鴻斌：《監(jiān)察委員會(huì)專項(xiàng)工作報(bào)告監(jiān)督程序之構(gòu)建》，載《人大研究》2019年第2期。

[15]靳海婷：《論人大監(jiān)督權(quán)與監(jiān)察委監(jiān)察權(quán)之關(guān)系、界限與銜接》，載《華僑大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）》2018年第5期。

[16][24]韓大元：《論國(guó)家監(jiān)察體制改革中的若干憲法問題》，載《法學(xué)評(píng)論》2017年第3期。

[17]關(guān)于監(jiān)察委員會(huì)組織法的優(yōu)先立法地位，已有不少知名憲法學(xué)者進(jìn)行了系統(tǒng)論證，堪稱憲法學(xué)界的“通說”。具體參見劉練軍：《監(jiān)察委員會(huì)組織立法芻議》，載《法治研究》2018年第6期。

[18]江宏龍、江萬景：《人大個(gè)案監(jiān)督評(píng)析——以合理性與合法性為視角》，載《南昌航空大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》2007年4月第9卷第2期。

[19]崔愛鵬：《論地方人大實(shí)行個(gè)案監(jiān)督的依據(jù)》，載《學(xué)習(xí)論壇》2004年第11期。

[20]具體可參見《中華人民共和國(guó)憲法》第七十四條和《中華人民共和國(guó)全國(guó)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)代表法》第三十二條。

[21]魏文桂：《監(jiān)察體制改革背景下監(jiān)察委調(diào)查權(quán)與職務(wù)犯罪偵查模式變革研究》，載《齊齊哈爾大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）》2019年第3期。

[22]具體可參照林晨、朱威楊、林恩偉：《“兩官”績(jī)效評(píng)估：人大監(jiān)督司法的地方創(chuàng)新實(shí)踐——基于浙江溫嶺“兩官”績(jī)效評(píng)估的樣本分析》，載《人大研究》2013年第11期。

[23]郭迎春等：《論人大監(jiān)督與輿論監(jiān)督的合力》，載《西南石油大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》2013年第15卷第2期。

[25]童之偉：《對(duì)監(jiān)察委員會(huì)自身的監(jiān)督制約何以強(qiáng)化》，載《法學(xué)評(píng)論》2017年第1期。

（作者分別系浙江省溫嶺市人大常委會(huì)委員、監(jiān)察和司法委員會(huì)主任委員，浙江省溫嶺市人大常委會(huì)辦公室干部）