我國行政審批制度改革的法律問題研究

羅彪 馬天

[摘 要]我國行政審批制度改革的法律問題一直以來都是較為復(fù)雜的研究領(lǐng)域。其中，容缺受理制度作為行政審批制度改革的一項重要措施，其法律問題也引起了學(xué)界的廣泛關(guān)注。首先是容缺受理制度的理論發(fā)展起步晚，法律性質(zhì)不明確；其次是需要厘清容缺受理的標(biāo)準(zhǔn)和限制，監(jiān)督和違法處理手段亦有所欠缺。容缺受理制度作為“放管服”改革深化的一項重要措施，需要在法律規(guī)范、行政管理、權(quán)益保障等方面進行探討和改進，以提高行政許可效率和公正性，為經(jīng)濟社會發(fā)展提供更好的支撐。

[關(guān)鍵詞]容缺受理；行政許可；法律性質(zhì)

一、容缺受理的歷史沿革

容缺受理制度是我國行政審批制度改革的一項重要舉措，其歷史沿革可以追溯到20世紀(jì)80年代初。具體如下：80年代初，在國家經(jīng)濟改革的背景下，我國開始探索行政審批制度改革，逐步放寬行政審批權(quán)限，加快審批速度，縮短審批期限[1]。90年代初，在行政審批制度改革的推進過程中，我國提出了“容缺受理”的概念。這一概念首次出現(xiàn)在1992年發(fā)布的《中華人民共和國行政許可法》中，明確規(guī)定了容缺受理制度。2003年，我國發(fā)布了《行政許可法》的修訂版，明確規(guī)定了容缺受理制度，要求行政機關(guān)在接收不完整的申請材料時，應(yīng)當(dāng)要求申請人在規(guī)定期限內(nèi)補正材料，并說明補正材料的內(nèi)容和要求。2014年，我國發(fā)布了《中華人民共和國行政許可法實施條例》，明確規(guī)定了容缺受理制度的適用范圍、受理條件、申請人補正材料的期限和要求、補正材料的審核等內(nèi)容，進一步完善了容缺受理制度。2019年，我國發(fā)布了《中華人民共和國行政許可法》的修訂版，明確規(guī)定了容缺受理制度的適用條件、材料補正的時間和要求、行政機關(guān)審核的內(nèi)容等方面的具體規(guī)定。總之，容缺受理制度的歷史沿革經(jīng)歷了近40年的發(fā)展歷程，在實踐中不斷推進和完善，逐步成為我國行政審批制度改革的重要組成部分。

容缺受理制度旨在減少行政審批過程中的繁瑣程序，提高審批效率。其核心在于“先容后審”，即對于申請材料不齊備或存在問題的申請人，審批機關(guān)可以先予以受理，并在規(guī)定時間內(nèi)要求其補正申請材料，但不影響其申請的效力[2]。而行政許可作為政府管理中的一種強制措施，旨在保障公共利益和市場秩序。但在實際操作中，申請人提交的材料可能存在不完整、不規(guī)范等問題，這給行政機關(guān)的許可審批帶來了困難和障礙，同時也增加了申請人的負(fù)擔(dān)和成本。為了解決這些問題，上述制度便應(yīng)運而生。這一制度可以在保證行政機關(guān)審批實質(zhì)內(nèi)容的前提下，為申請人提供更加便利和快捷的服務(wù)，避免因申請材料不全面導(dǎo)致許可程序無法啟動的情況，同時也避免了行政機關(guān)對申請人的不必要干擾，減少了申請人的時間和經(jīng)濟成本，促進了公共利益的實現(xiàn)。另外，容缺受理制度也可以促進政府行政管理的創(chuàng)新和改進，鼓勵行政機關(guān)借鑒更好的經(jīng)驗和做法，提高行政服務(wù)的質(zhì)量和效率，以適應(yīng)日益復(fù)雜和多元化的社會需求。

目前容缺受理制度已經(jīng)在全國范圍內(nèi)得到了廣泛的推廣和實施。下面是容缺受理制度在全國各地的具體運行境況：以北京市為例，2014年北京市出臺了《北京市行政審批容缺受理實施細(xì)則》。根據(jù)該細(xì)則，申請人在提交申請時，如材料不齊備，行政機關(guān)應(yīng)當(dāng)在3個工作日內(nèi)通知申請人補正材料，同時受理申請。如申請人未在規(guī)定期限內(nèi)補正材料，行政機關(guān)可以做出不予受理的決定。同時，北京市政府還出臺了一系列政策措施，加快推進容缺受理制度的落實，例如，成立了容缺受理工作協(xié)調(diào)小組，建立了容缺受理工作考核評價機制等。廣東省在2018年出臺了《廣東省行政審批容缺受理實施辦法》，明確規(guī)定申請人提交申請材料不齊備的，行政機關(guān)應(yīng)當(dāng)在3個工作日內(nèi)告知申請人材料不齊備的具體內(nèi)容，并要求申請人在規(guī)定時間內(nèi)補正。如申請人未在規(guī)定期限內(nèi)補正材料，行政機關(guān)可以不予受理[3]。廣東省政府還加大了容缺受理制度的宣傳力度，積極推廣該制度在各地的應(yīng)用。由此可見，容缺受理制度作為行政審批制度改革的推進方向之一，對于推動中國經(jīng)濟社會發(fā)展具有重要意義。改革的深化將促進政府職能轉(zhuǎn)變，優(yōu)化政府服務(wù)，推動社會管理體制改革，提高政府效能，加強社會信用體系建設(shè)，深化“放管服”改革等，進一步推動市場化改革和現(xiàn)代化建設(shè)。

二、容缺受理的制度困境

（一）理論支撐不足

容缺受理制度雖然已經(jīng)在全國各地廣泛推行，并由“容缺預(yù)審制”發(fā)展至今，但在學(xué)術(shù)界的研究成果相對較少。筆者認(rèn)為，究其原因，一方面是制度具體鋪開落實時間較短，容缺受理是相對較新的制度，實施時間相對較短，涉及行政法律、政治學(xué)、公共管理等多個學(xué)科領(lǐng)域，需要從多個角度進行理論分析和探討，始終未能形成一套完整的理論體系。另一方面是實踐案例不足，容缺受理制度的實踐案例相對較少，缺乏典型案例的研究和分析。實際情況下行政相對人與行政機關(guān)的矛盾也較為緩和，更多是部分次要材料的紕?wù)`或缺失，且延期補充獲得了行政相對人的承諾，遠(yuǎn)不及行政強制及行政處罰等措施般緊張和對立，因此，少有學(xué)者深入探討該制度的運行機制和問題。容缺受理制度的研究難度較大，需要涉及多個層面的問題，如行政權(quán)力的制約、行政審批的流程優(yōu)化、政府部門的管理能力等。容缺辦理、超時默認(rèn)等制度更是于法無據(jù)，甚至存在與《行政許可法》抵觸之嫌疑[4]。

（二）法律性質(zhì)不明晰

首先筆者認(rèn)為需要探討其是否屬于行政機關(guān)的權(quán)利行為、服務(wù)行為或程序行為，權(quán)衡好公民權(quán)利、行政效率和程序正義等多個方面的因素，以便明確行政機關(guān)的職責(zé)和法律責(zé)任，實現(xiàn)公民權(quán)利的充分保障和行政效率的有效提升。關(guān)于其行為性質(zhì)，學(xué)者們有不同的看法，主要有以下幾種說法：

1.權(quán)利行為說：認(rèn)為容缺受理屬于行政機關(guān)的權(quán)利行為。行政機關(guān)在接受申請時，并沒有對申請人的權(quán)利產(chǎn)生影響，而只是在申請人補齊材料后再行處理申請。

2.服務(wù)行為說：認(rèn)為容缺受理屬于行政機關(guān)的服務(wù)行為。行政機關(guān)接受不完整的申請材料，并提供給申請人一定補齊材料的時間，符合服務(wù)行為的性質(zhì)。在法律層面未啟動相關(guān)行政許可程序，僅為一次性告知補正材料并現(xiàn)行審查的做法，且作為前置措施或非獨立行為未發(fā)生法律效力，行政行為的司法審查也不能對其進行。

3.程序行為說：認(rèn)為容缺受理屬于行政機關(guān)的程序行為，容缺受理制度是程序行為原則的具體體現(xiàn)之一，即在申請過程中應(yīng)當(dāng)盡量避免因程序錯誤而導(dǎo)致申請人喪失權(quán)利。行政機關(guān)接受不完整的申請材料，要求申請人在一定時間內(nèi)補齊材料，并依法進行審批，符合程序行為的性質(zhì)，依照《行政許可法》的相關(guān)規(guī)定，啟動行政許可審查程序[5]。具體而言就是行政主體根據(jù)情況需要附加生效的行政行為，即附款行政行為。

不同的行為性質(zhì)會對法律責(zé)任、行政機關(guān)的職責(zé)等方面產(chǎn)生影響。此外，程序主義者認(rèn)為，行政機關(guān)應(yīng)當(dāng)按照法律規(guī)定的要求來受理申請。只有當(dāng)申請材料齊備、符合要求時，行政機關(guān)才能受理申請，否則就應(yīng)當(dāng)拒絕受理。而實體主義者則認(rèn)為，容缺受理制度更多是為了保障公民的權(quán)利，讓他們能夠依法行使自己的權(quán)利。在這種情況下，如果申請人的材料不完備或不符合要求，但是申請人已經(jīng)表明了其行使權(quán)利的意愿，行政機關(guān)應(yīng)當(dāng)允許其補充材料并進行受理。非常規(guī)說則認(rèn)為，容缺受理制度應(yīng)當(dāng)視為一種特殊情況下的權(quán)利行為。在這種情況下，行政機關(guān)的受理不是基于申請材料齊備和符合要求的條件下，而是基于申請人的權(quán)利行使需求。

因此，對于容缺受理的行為性質(zhì)，需要進行進一步研究和探討。筆者更贊成第三種學(xué)說，在正當(dāng)性方面與我國的失信聯(lián)合懲戒制度、守信聯(lián)合激勵制度等改革亦有著某種關(guān)聯(lián)。容缺受理制度作為維護公平原則和體現(xiàn)實質(zhì)審查原則的一種方式，能夠使申請人在一定范圍內(nèi)修正其申請材料，即對于申請材料的缺憾不應(yīng)成為否決其申請的唯一標(biāo)準(zhǔn)，換言之，重視其實質(zhì)內(nèi)容，保障其合法權(quán)益。最終實現(xiàn)治理的效能，即：為了維護法律體系的穩(wěn)定和良性運行，必須在適當(dāng)?shù)那闆r下給予申請人合理的容錯機制?？傊?，容缺受理制度是為了保障申請人的合法權(quán)益而設(shè)立的一種制度，在申請文件存在缺陷或不完善時，申請人可以在規(guī)定期限內(nèi)申請容許缺陷的處理，而不被視為放棄申請權(quán)利的制度。

（三）監(jiān)督管理和違法行為處理手段欠缺

在監(jiān)督管理層面，容缺受理制度允許行政機關(guān)接受不完整申請材料的同時，缺少如何明確容缺受理的標(biāo)準(zhǔn)和限制，以期防止行政機關(guān)的裁量權(quán)過大，阻滯行政審批制度改革程序的完善[6]。其次是在材料補正的期限和要求方面未明確，可能會導(dǎo)致申請人因補正材料不及時而受到不必要的損失。再者就是行政機關(guān)在容缺受理制度下接受不完整的申請材料時，未明確規(guī)定應(yīng)在審核過程中嚴(yán)格審查，甚或出現(xiàn)重大失誤或違法行為，同時還需要建立相應(yīng)的責(zé)任追究機制。相對而言，容缺受理制度對申請人的合法權(quán)益亦提出了要求，應(yīng)加強對申請人的知情權(quán)、參與權(quán)、申訴權(quán)等方面的保障。容缺受理制度的實施缺乏加強監(jiān)督管理，亟待建立相應(yīng)的違法行為處理機制，加強對行政機關(guān)的違法行為的追究和懲處。

三、容缺受理制度的完善路徑

（一）完善法律法規(guī)，嚴(yán)格執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)

容缺受理制度適用的范圍主要是在特定條件下，例如，案件的性質(zhì)、法律適用的問題等。如果案件的性質(zhì)或法律適用不明確，容缺受理制度可能不適用。通過修改現(xiàn)有法律法規(guī)或制定新的法律法規(guī)，明確容缺受理制度的適用范圍、程序和條件，確保制度的合法性和合規(guī)性。對于涉及公共安全、國家安全等重要領(lǐng)域的行政許可事項，不宜采用容缺受理制度。即容缺受理制度的適用原則上不能影響法律的適用，即如果法律規(guī)定了訴訟材料的必要要素，容缺受理制度不能繞開這些要求。明確容缺受理標(biāo)準(zhǔn)和期限，制定詳細(xì)的審批流程和審核要求，例如明確申請人補齊材料的時間、數(shù)量、質(zhì)量等要求，確保制度執(zhí)行的嚴(yán)密性和有效性，避免容缺受理制度遭到濫用。例如，設(shè)立容缺服務(wù)失信人，按照行政相對人承諾“逾期20日以內(nèi)”“逾期20日以上”進行差異化處理對待[7]。此外，還應(yīng)將容缺受理制度與其他相關(guān)制度（如社會保障、教育、就業(yè)等）相結(jié)合，形成一套完整的社會保障體系。

（二）創(chuàng)設(shè)申請人權(quán)益保障機制，加強政策宣傳與教育

應(yīng)構(gòu)建申請人的權(quán)益保障機制，其中包括明確申請人的知情權(quán)、參與權(quán)和申訴權(quán)等，以確保申請人的合法權(quán)益得到保障。尤其是在保護知識產(chǎn)權(quán)申請人的權(quán)益方面，容缺受理制度應(yīng)當(dāng)在一定程度上保護知識產(chǎn)權(quán)申請人的權(quán)益，例如，縮短知識產(chǎn)權(quán)審查周期，使得他們有更多時間來準(zhǔn)備并提交必要的文件或信息，避免了不必要的反復(fù)溝通和審查，尤其是因疏忽或其他原因而錯失知識產(chǎn)權(quán)保護的機會。進而提高了知識產(chǎn)權(quán)審查的效率，最終促使技術(shù)開發(fā)人員和相關(guān)企業(yè)能夠更快地獲得知識產(chǎn)權(quán)保護，從而促進創(chuàng)新和技術(shù)發(fā)展。

與此同時，應(yīng)當(dāng)提高公眾對容缺受理制度的認(rèn)識和理解，讓更多的人了解并支持這一制度，降低社會對其的誤解和抵觸情緒。另外，可以設(shè)立渠道，收集公眾對容缺受理制度的意見和建議，不斷完善和優(yōu)化制度，使其更符合社會需求。加強對相關(guān)工作人員的培訓(xùn)和教育，提高其業(yè)務(wù)水平和職業(yè)素養(yǎng)，確保容缺受理工作的質(zhì)量。例如，通過“一窗通辦、集成服務(wù)”，謀求整體政府的改革，進一步豐富行政許可的受理等制度實踐[8]。

（三）建立監(jiān)督與反饋機制，加強信息化建設(shè)

設(shè)立獨立的監(jiān)管部門，對容缺受理過程進行監(jiān)督和檢查，并建立相應(yīng)的責(zé)任追究機制，對濫用容缺受理制度的行政機關(guān)和人員進行懲處，以期確保制度的公正性和透明性。特別是要求申請人誠信自律，雖然容缺受理制度有助于保護知識產(chǎn)權(quán)申請人的權(quán)益，但是申請人在使用容缺受理制度時亦要誠信自律，確保所提供的文件或信息符合法律法規(guī)的要求，否則可能會被視為惡意申請或者違反誠實信用原則。充分利用信息化手段，提高容缺受理的便捷性和效率，特別是行政機關(guān)的信息處理能力，減少審批過程中的時間成本和經(jīng)濟成本，同時也方便申請人進行材料補齊和查詢進度等操作。經(jīng)由上述各類途徑和方法，逐步完善容缺受理制度，使其在實現(xiàn)社會公平和保障弱勢群體權(quán)益方面發(fā)揮更大的效用。

結(jié)束語

言而總之，容缺受理制度在我國行政許可管理實踐中的應(yīng)用不斷推進并發(fā)揮積極作用，但在法律方面仍存在一些問題和不足。為了完善容缺受理制度，需要在法律規(guī)范、行政管理、權(quán)益保障等多方面進行探討和改進，以提高行政許可的效率和公正性，為經(jīng)濟社會發(fā)展提供更好的支撐。隨著社會的發(fā)展和進步，容缺受理制度還將繼續(xù)完善和優(yōu)化。

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作者簡介：羅彪（1998— ），男，漢族，江西南昌人，青海民族大學(xué)法學(xué)院，在讀碩士。

研究方向：行政法；

馬天（1987— ），男，回族，江蘇南京人，青海民族大學(xué)法學(xué)院，博士，講師。

研究方向：行政法。

基金項目：本文系“青海省法學(xué)所2023年度科研基金資助項目的階段性成果”；青海民族大學(xué)研究生創(chuàng)新項目，項目全稱：行政許可容缺受理制度法治化研究（項目編號：04M2022215）。