淺析相對(duì)集中行政強(qiáng)制執(zhí)行模式

[摘 要]我國(guó)目前采用的行政強(qiáng)制執(zhí)行模式以向人民法院提出強(qiáng)制執(zhí)行申請(qǐng)為核心原則，輔以行政機(jī)關(guān)自主實(shí)施強(qiáng)制執(zhí)行的方式。但在實(shí)踐中具體實(shí)施情況比較復(fù)雜，該模式還存在著一系列問(wèn)題。針對(duì)不同路徑進(jìn)行具體分析后，我國(guó)應(yīng)采用“相對(duì)集中行政執(zhí)行權(quán)”模式，即行政機(jī)關(guān)完全行使行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)。在具體實(shí)施中，應(yīng)設(shè)立統(tǒng)一的強(qiáng)制執(zhí)行機(jī)構(gòu)承擔(dān)具體實(shí)施的責(zé)任，法院則以行政訴訟的形式對(duì)行政行為實(shí)施法律監(jiān)督，并不直接參與行政強(qiáng)制執(zhí)行。

[關(guān)鍵詞]相對(duì)集中；行政強(qiáng)制執(zhí)行模式改進(jìn)；行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)

科學(xué)分配行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)、加強(qiáng)行政權(quán)力制約與監(jiān)督是建設(shè)法治政府的重要保障，更是新時(shí)期建設(shè)法治國(guó)家的重大課題。新修訂的《中華人民共和國(guó)行政處罰法》在維護(hù)相對(duì)人合法利益的基礎(chǔ)上，保持并強(qiáng)化了相對(duì)集中的行政執(zhí)法方式。隨著行政執(zhí)法形勢(shì)的日益復(fù)雜化，已有十年歷史的《行政強(qiáng)制法亟須進(jìn)行更深入的修訂。應(yīng)當(dāng)探索行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)相對(duì)集中模式并建立統(tǒng)一強(qiáng)制執(zhí)行機(jī)構(gòu)，并對(duì)《行政強(qiáng)制法》進(jìn)行修改。

一、改進(jìn)前提：行政強(qiáng)制執(zhí)行的權(quán)屬性探析

行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的性質(zhì)為何？行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的性質(zhì)認(rèn)定直接影響行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的主體配置。目前我國(guó)理論界對(duì)這一問(wèn)題存在不同的認(rèn)識(shí)。一種觀(guān)點(diǎn)認(rèn)為行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)是行政權(quán)的組成部分之

一[1]。另一種觀(guān)點(diǎn)主張行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)應(yīng)當(dāng)歸屬于司法權(quán)，并且所有由司法機(jī)關(guān)行使的權(quán)力都應(yīng)屬于司法權(quán)范疇。但是，近年來(lái)將行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)視為一項(xiàng)純粹司法權(quán)已經(jīng)很少見(jiàn)了。第三種觀(guān)點(diǎn)認(rèn)為強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)乃是一種復(fù)合型權(quán)力，具備行政權(quán)與司法權(quán)兩層性質(zhì)[2]。

支持行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)屬于行政權(quán)的學(xué)者為主流，筆者也支持該觀(guān)點(diǎn)。一些學(xué)者從行政權(quán)完整性的角度分析：“完整的行政權(quán)應(yīng)當(dāng)涵蓋命令、決策和執(zhí)行三個(gè)方面”[3]也有一些學(xué)者從行政權(quán)實(shí)施的內(nèi)容與基礎(chǔ)上認(rèn)為“執(zhí)行權(quán)的性質(zhì)決定于，執(zhí)行依據(jù)作出時(shí)所體現(xiàn)的國(guó)家權(quán)力的性質(zhì)，其以具體行政行為為基礎(chǔ)行使行政權(quán)力，則行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)與行使具體行政行為權(quán)均屬于行政權(quán)的范疇之中。[4]”還有觀(guān)點(diǎn)認(rèn)為：“就權(quán)力的實(shí)質(zhì)而言，司法權(quán)的實(shí)質(zhì)在于對(duì)事實(shí)的判斷，而行政權(quán)的實(shí)質(zhì)則在于對(duì)行為的管理。[5]”筆者認(rèn)為，實(shí)踐中不管是由行政機(jī)關(guān)承擔(dān)執(zhí)行責(zé)任還是由法院承擔(dān)強(qiáng)制執(zhí)行責(zé)任，其執(zhí)行活動(dòng)均帶有鮮明的命令性，服從性以及強(qiáng)制性等行政化特征。因此，必須對(duì)行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)進(jìn)行明確的行政權(quán)劃分，并根據(jù)其所屬屬性進(jìn)行合理配置。

二、實(shí)證分析：現(xiàn)行行政強(qiáng)制執(zhí)行模式及效果考察

（一）現(xiàn)行行政強(qiáng)制執(zhí)行模式

《行政強(qiáng)制法》十三條對(duì)中國(guó)行政強(qiáng)制執(zhí)行模式做了規(guī)定，即以申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行為原則，以行政機(jī)關(guān)自行強(qiáng)制執(zhí)行為例外。中國(guó)行政強(qiáng)制執(zhí)行模式具有如下特征：一是行政強(qiáng)制執(zhí)行的主體模式是由人民法院和行政機(jī)關(guān)這兩個(gè)雙重主體構(gòu)成的。當(dāng)前，行政主體中被授予行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的機(jī)構(gòu)并不常見(jiàn)，主要分布在稅務(wù)、海關(guān)等領(lǐng)域，這些部門(mén)都是相對(duì)獨(dú)立的執(zhí)法監(jiān)督機(jī)關(guān)。據(jù)學(xué)者們對(duì)眾多行政法律文件的統(tǒng)計(jì)和梳理，我國(guó)現(xiàn)行法律規(guī)范中行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行的占25%，但明確行政機(jī)關(guān)執(zhí)行的比例僅為10%，同時(shí)還有62%的行政機(jī)關(guān)未規(guī)定執(zhí)行主體。二是人民法院判別事先司法審查必備性與否的標(biāo)準(zhǔn)是有關(guān)行政機(jī)關(guān)有無(wú)法律規(guī)定的行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)。如果行政機(jī)關(guān)享有相關(guān)法律賦予的行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)，則無(wú)須開(kāi)展事前司法審查；如果該行政機(jī)關(guān)不具有法律賦予的行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)，則必須開(kāi)展事前司法審查。三是判別事前司法實(shí)質(zhì)審查與否的標(biāo)準(zhǔn)是法院對(duì)各種明顯不合法情況的認(rèn)定以形式審查為主，以實(shí)質(zhì)審查為輔。

（二）現(xiàn)行行政強(qiáng)制執(zhí)行模式效果考察

1．現(xiàn)行行政強(qiáng)制執(zhí)行模式導(dǎo)致實(shí)踐中實(shí)施效率不高

行政機(jī)關(guān)的職責(zé)涵蓋了廣泛的領(lǐng)域，追求的目標(biāo)在于高效辦事。因此，必須建立一套行之有效的行政執(zhí)行制度，以確保行政行為合法高效地執(zhí)行?，F(xiàn)行行政強(qiáng)制執(zhí)行機(jī)制下，多數(shù)行政主體欠缺強(qiáng)制執(zhí)行之權(quán)，只有在相對(duì)人不申請(qǐng)行政復(fù)議且不提起行政訴訟情況下，才能向法院申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行。此外，法院受理后的審查和裁定也需要一定的時(shí)間，可能錯(cuò)過(guò)了實(shí)施的最佳時(shí)間，導(dǎo)致執(zhí)行效果缺乏充分的保障。

2．現(xiàn)行行政強(qiáng)制執(zhí)行模式不利于救濟(jì)的實(shí)現(xiàn)

首先，法院承擔(dān)行政機(jī)關(guān)所做行政決定的執(zhí)行責(zé)任，法院偏離其職責(zé)之本意而變成行政機(jī)關(guān)執(zhí)行部門(mén)。在執(zhí)行中，可能把行政相對(duì)人和行政機(jī)關(guān)之間的矛盾激化傳遞給了行政相對(duì)人和法院，而法院既是裁判者又是執(zhí)行者，這就有損人民群眾心目中中立者、矛盾糾紛解決者、權(quán)威的法院形象。其次，法院的司法權(quán)具有最終效力[6]。在行政相對(duì)人由于未履行其義務(wù)時(shí)要面對(duì)司法權(quán)時(shí)，司法權(quán)終極性不利于對(duì)相對(duì)人權(quán)益進(jìn)行保護(hù)與救濟(jì)。

3．現(xiàn)行行政強(qiáng)制執(zhí)行模式大大加重了法院的負(fù)擔(dān)

鑒于當(dāng)前中國(guó)法庭工作繁重，執(zhí)法資源有限，因此，在面對(duì)大量案件的執(zhí)行時(shí)，法院已經(jīng)陷入了不堪重負(fù)的境地。實(shí)際上，法并非是行政強(qiáng)制執(zhí)行決策的最佳執(zhí)行者，因此，即使在資金和人力投入相同的情況下，若到了不合適的地方，其最大效益也將無(wú)法得到充分發(fā)揮。許多行政機(jī)關(guān)在實(shí)踐中采用向人民法院申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行的方式，將自身不情愿或難以處理的“硬骨頭”移交給法院，這其實(shí)更加重了法院的負(fù)擔(dān)。

三、可能路徑：行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)配置模式梳理

（一）裁執(zhí)分離模式

“裁執(zhí)分離”為探索強(qiáng)制執(zhí)行方式的革新提供了重要的理論支持?，F(xiàn)對(duì)裁執(zhí)分離的含義主要有兩種解釋?zhuān)阂环N是指在法院內(nèi)部進(jìn)行的裁執(zhí)分離，即法院審判部門(mén)在某一特定案件中承擔(dān)案件的判決工作，而由專(zhuān)門(mén)的執(zhí)行部門(mén)來(lái)負(fù)責(zé)對(duì)案件裁判的執(zhí)行。另一種是指法院作為司法機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)之間的裁執(zhí)分離，在具體的案件中，行政機(jī)關(guān)法院提出執(zhí)行申請(qǐng)，法院經(jīng)過(guò)審核后做出是否準(zhǔn)予執(zhí)行的裁決，最終由提出申請(qǐng)的行政機(jī)關(guān)來(lái)執(zhí)行。[7]本文所探討的“裁執(zhí)分離”是指法院與行政機(jī)關(guān)之間的裁執(zhí)分離。

然而，在實(shí)行裁判和執(zhí)行分離的模式下，對(duì)于具體的執(zhí)行責(zé)任歸屬仍存在爭(zhēng)議。一種觀(guān)點(diǎn)是由行政機(jī)關(guān)做出行政強(qiáng)制執(zhí)行。另一種觀(guān)點(diǎn)認(rèn)為，可以探索建立一種相對(duì)集中的行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)模式，以實(shí)現(xiàn)更高效的執(zhí)行。在實(shí)踐中，對(duì)于分離裁判和執(zhí)行的模式，人們強(qiáng)烈呼吁特別是在人民法院和法官的大力支持下，這種模式已經(jīng)在某些領(lǐng)域得到了實(shí)踐。但是，在《行政強(qiáng)制法》未經(jīng)修改的情況下，在實(shí)踐中對(duì)于將裁決與執(zhí)行分離的模式，其合法性正面臨著嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。其次，從我國(guó)現(xiàn)行的實(shí)施裁執(zhí)分開(kāi)的司法體制來(lái)看，裁執(zhí)分開(kāi)的司法體制并沒(méi)有取得應(yīng)有的成效。

（二）行政權(quán)擴(kuò)權(quán)模式

所謂“行政權(quán)的擴(kuò)權(quán)模式”，就是在確保司法機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)“雙軌制”行政強(qiáng)制執(zhí)行基本格局得到充分尊重的前提下，運(yùn)用立法手段，擴(kuò)大了行政機(jī)關(guān)的自主強(qiáng)制執(zhí)行比例分配，并對(duì)行政機(jī)關(guān)向人民法院申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行進(jìn)行適當(dāng)?shù)南拗?。該模式也被稱(chēng)之為“新雙軌制”?！靶姓?quán)擴(kuò)權(quán)模式”目前也不乏支持者，并認(rèn)為該模式是我國(guó)在長(zhǎng)期探索中總結(jié)出來(lái)的是符合我國(guó)國(guó)情的，應(yīng)在尊重“雙軌制”的前提下對(duì)行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的配置予以調(diào)整。

但這一改革方案未能觸及并解決“雙軌制”模式存在的癥結(jié)。在現(xiàn)實(shí)中，無(wú)論行政機(jī)關(guān)自行強(qiáng)制執(zhí)行的比重怎樣擴(kuò)大，只要仍受“雙軌制”模式的制約，人民法院在處理非訴行政執(zhí)行案件的同時(shí)，也面臨著成為執(zhí)行主體的困境，行政權(quán)與司法權(quán)相混淆的局面依舊存在，這是一個(gè)難以逾越的難題。

（三）相對(duì)集中行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)模式

相對(duì)集中行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)模式也稱(chēng)“單軌制”模式，指行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)是行政機(jī)關(guān)法定職權(quán)范圍內(nèi)的權(quán)力，對(duì)行政強(qiáng)制執(zhí)行的權(quán)力由行政機(jī)關(guān)統(tǒng)一施用[8]?！皢诬壷啤敝詡涫芡瞥?，這是由于其對(duì)提升政府的行政效能起到了積極的推動(dòng)作用，從而使政府能夠更加及時(shí)、高效地進(jìn)行各項(xiàng)工作。同時(shí)，人民法院還可以從非訴行政執(zhí)行中根本解脫出來(lái)，專(zhuān)注于對(duì)行政訴訟類(lèi)案件進(jìn)行處理，從而最終實(shí)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)與司法機(jī)關(guān)互惠共贏的目標(biāo)。但在討論執(zhí)行主體，制定主體和執(zhí)行主體間相互關(guān)系時(shí)，還需要進(jìn)行更深入的研究。

四、改進(jìn)方案：現(xiàn)行行政強(qiáng)制執(zhí)行模式的具體改進(jìn)

經(jīng)過(guò)上文對(duì)現(xiàn)在三種改進(jìn)主流模式的分析，筆者比較支持第三種模式，即“相對(duì)集中行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)模式”。具體分析如下：

（一）行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)是行政機(jī)關(guān)的專(zhuān)屬權(quán)力

為確保行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)模式的完備性，必須對(duì)其所具備的屬性進(jìn)行明確界定。在第一部分的闡述中，筆者得出結(jié)論，行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)應(yīng)被視為行政機(jī)關(guān)的專(zhuān)屬行使權(quán)力。要實(shí)現(xiàn)這一模式上的變革，第一步就是要通過(guò)修改現(xiàn)有的法規(guī)，將行政執(zhí)法權(quán)力依法賦予相關(guān)的行政機(jī)構(gòu)，而不是訴諸人民法院強(qiáng)制執(zhí)行。

一項(xiàng)制度的確立不僅需要考慮其必要性，更需要評(píng)估其在當(dāng)前實(shí)際情況下的可行性。相對(duì)集中行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)與立法制度中的原則與精神并不矛盾，且能較好地解決以往模式中的不足，可行性更大。首先，行政執(zhí)行模式是國(guó)際上的主流。在比較法視野下，大多數(shù)國(guó)家和地區(qū)實(shí)行的是行政執(zhí)行模式。以德國(guó)為例，社會(huì)秩序局作為一種高度集中的行政強(qiáng)制執(zhí)行機(jī)構(gòu)，在德國(guó)的行政執(zhí)行領(lǐng)域展現(xiàn)出了卓越的成效。其次，《行政強(qiáng)制法》對(duì)于行政機(jī)關(guān)自行執(zhí)行在實(shí)施主體、程序、目的等方面都進(jìn)行了規(guī)定。再次，相關(guān)法律提供了法理依據(jù)和留下了適用空間。

《行政處罰法》十六條、《行政許可法》二十五條和《行政強(qiáng)制法》十七條二款對(duì)“集中行政處罰”“集中的行政許可”和“相對(duì)集中的行政強(qiáng)制措施”做了規(guī)定，以上行政職權(quán)的相對(duì)集中對(duì)各自領(lǐng)域行政執(zhí)法體制改革的推進(jìn)發(fā)揮了積極作用，為行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)配置模式的重建提供了一個(gè)新的思維視角。其次，根據(jù)《行政強(qiáng)制法》第十三條和五十三條規(guī)定，人民法院做出準(zhǔn)予執(zhí)行后，對(duì)由誰(shuí)來(lái)組織執(zhí)行沒(méi)有明確的規(guī)定，此乃為相對(duì)集中行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的適用留下了可行的空間。

最后，應(yīng)當(dāng)指出，行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)只屬于行政機(jī)關(guān)，這并不代表人民法院與行政強(qiáng)制執(zhí)行活動(dòng)徹底分離。在行政強(qiáng)制執(zhí)行的過(guò)程中，審判機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮自身的職能作用。審判機(jī)關(guān)要發(fā)揮對(duì)行政執(zhí)法行為的監(jiān)督作用，以實(shí)現(xiàn)行政和司法的分工負(fù)責(zé)，從而促進(jìn)良性互動(dòng)。

（二）成立統(tǒng)一強(qiáng)制執(zhí)行機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)具體執(zhí)行

在域外，已有一些國(guó)家和地區(qū)設(shè)立了一個(gè)集中的強(qiáng)制執(zhí)行機(jī)構(gòu)，以負(fù)責(zé)具體的實(shí)施工作。根據(jù)這一觀(guān)點(diǎn)，本文認(rèn)為，縣級(jí)以上地方人民政府應(yīng)建立行政強(qiáng)制執(zhí)行機(jī)構(gòu)這一政府職能部門(mén)，如成立行政執(zhí)行局集中行使行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)，承辦行政強(qiáng)制執(zhí)行案件的具體執(zhí)行任務(wù)。從構(gòu)成人員上來(lái)說(shuō)，行政執(zhí)行人員可以從法院和各行政機(jī)關(guān)現(xiàn)有的執(zhí)行隊(duì)伍中擇優(yōu)組成。從性質(zhì)上來(lái)說(shuō)，行政強(qiáng)制執(zhí)行決定的做出主體和執(zhí)行主體同屬于行政機(jī)關(guān)，它們之間沒(méi)有從屬關(guān)系，只有監(jiān)督和制約關(guān)系。以權(quán)責(zé)一致原則為前提，行政強(qiáng)制執(zhí)行決定主體對(duì)自己做出的行政強(qiáng)制執(zhí)行決定負(fù)法律責(zé)任，倘若行政相對(duì)人對(duì)該決定持不同意見(jiàn)或不認(rèn)同，則以其為被告向人民法院提起行政訴訟。

（三）行政強(qiáng)制執(zhí)行的程序完善

根據(jù)上文可知，要成立統(tǒng)一強(qiáng)制執(zhí)行機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)具體執(zhí)行。該機(jī)構(gòu)具有統(tǒng)一的行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)，但行政權(quán)力最容易被濫用，因此，必須從程序?qū)υ摍?quán)力進(jìn)行規(guī)制，必須設(shè)計(jì)科學(xué)合理的程序。

首先，移送案件。行政機(jī)關(guān)在做出行政強(qiáng)制執(zhí)行決定時(shí)，必須先將行政強(qiáng)制執(zhí)行決定送達(dá)行政相對(duì)人，行政相對(duì)人若在期限內(nèi)沒(méi)有任何合理的原因而不履行，就應(yīng)當(dāng)將其移交給一個(gè)統(tǒng)一的強(qiáng)制執(zhí)行機(jī)構(gòu)來(lái)進(jìn)行審理。其次，內(nèi)部監(jiān)督審查。一旦案件移送至統(tǒng)一強(qiáng)制執(zhí)行機(jī)構(gòu)，該機(jī)構(gòu)將負(fù)責(zé)對(duì)行政強(qiáng)制執(zhí)行決定進(jìn)行合法性審查，并對(duì)相關(guān)手續(xù)進(jìn)行全面檢查以確保其完備無(wú)缺。最后，也是最為重要的是，應(yīng)遵循正當(dāng)程序原則，必須保障行政相對(duì)人在法定范圍內(nèi)的知情權(quán)、陳述申辯權(quán)、申請(qǐng)回避權(quán)等程序權(quán)利的實(shí)現(xiàn)，從而確保行政強(qiáng)制執(zhí)行決定的合法性。

結(jié)束語(yǔ)

近幾年來(lái)，改革已成為社會(huì)發(fā)展的一股潮流。在我國(guó)積極推進(jìn)行政體制改革的大背景下，對(duì)行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)在行政強(qiáng)制執(zhí)行中的角色進(jìn)行合理規(guī)范，使得行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)得以歸屬于行政機(jī)關(guān)，有了更為廣闊的制度保障與現(xiàn)實(shí)可能。探索建立相對(duì)集中行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)，這對(duì)行政機(jī)關(guān)保持行政權(quán)完整、提升行政效能、強(qiáng)化內(nèi)部監(jiān)督、減輕對(duì)人民法院的執(zhí)行壓力、集中精力抓審判并維護(hù)司法權(quán)威具有十分重要的作用。

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作者簡(jiǎn)介：謝恬（1999— ），女，漢族，湖南長(zhǎng)沙人，湖南師范大學(xué)法學(xué)院，在讀碩士。

研究方向：行政法、信用法。