廣東農(nóng)業(yè)PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)及對(duì)策
——以陽(yáng)春市農(nóng)業(yè)資源循環(huán)利用工程中心建設(shè)為例①

盧勁松 朱明非

(1 廣州南沙產(chǎn)業(yè)投資有限公司 廣東廣州 511457 2 廣東省體制改革研究會(huì) 廣東廣州 510100)

2010年，國(guó)務(wù)院發(fā)布了 《國(guó)務(wù)院關(guān)于鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間投資健康發(fā)展的若干意見》，進(jìn)一步拓寬民間投資的領(lǐng)域和范圍。此后，國(guó)家發(fā)改委、財(cái)政部、住建部、工信部、國(guó)資委等近 30個(gè)部、局、委、會(huì)、署先后發(fā)布了鼓勵(lì)民間投資的實(shí)施細(xì)則，力推各地政府引入社會(huì)資本，發(fā)揮市場(chǎng)配置資源作用，采用政企合作模式(PPP)授予授權(quán)法人和組織以特許經(jīng)營(yíng)權(quán)，開展基礎(chǔ)設(shè)施和公共事業(yè)的建設(shè)和經(jīng)營(yíng)。對(duì)于有一定收益的公益性事業(yè)項(xiàng)目，國(guó)務(wù)院鼓勵(lì)地方政府積極采用 PPP模式，授予社會(huì)資本特許經(jīng)營(yíng)權(quán)，參與項(xiàng)目投資及運(yùn)營(yíng)[1-3]。截至2019年3月31日，全國(guó)PPP綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目管理庫(kù)共入庫(kù)項(xiàng)目8 839個(gè)，入庫(kù)項(xiàng)目金額134 087.78億元，但是這些項(xiàng)目以市政工程項(xiàng)目為主，農(nóng)業(yè)項(xiàng)目?jī)H72項(xiàng)，占比0.81%。究其原因，是由于農(nóng)業(yè)PPP項(xiàng)目中面臨著眾多的風(fēng)險(xiǎn)，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過市政工程項(xiàng)目、交通運(yùn)輸、教育、生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)等方面，導(dǎo)致其PPP模式推進(jìn)較慢。本文以廣東陽(yáng)春市農(nóng)業(yè)資源循環(huán)利用工程中心(禽畜無害化處理廠)PPP建設(shè)為例，對(duì)其面臨的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行評(píng)價(jià)，并提出相關(guān)解決方案，以期為農(nóng)業(yè)PPP項(xiàng)目建設(shè)的推進(jìn)提供參考。

1 陽(yáng)春市農(nóng)業(yè)資源循環(huán)利用工程中心PPP模式

陽(yáng)春市歷來是廣東生豬調(diào)出大縣，2017年全市生豬出欄量113.3萬頭，多年來，被列入國(guó)家級(jí)生豬調(diào)出大縣名錄中。但是，在生豬產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展的同時(shí)，畜禽無害化處理的重要性也逐步顯現(xiàn)出來。當(dāng)前，中國(guó)生豬產(chǎn)業(yè)保育至育肥期的死亡率高達(dá)8%～12%，遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于發(fā)達(dá)國(guó)家5%的水平。動(dòng)物發(fā)生死亡時(shí)，如不及時(shí)將病害動(dòng)物尸體、制品及其污染物、排泄物等進(jìn)行徹底無害化處理，各類病毒和細(xì)菌易進(jìn)入外環(huán)境，進(jìn)而導(dǎo)致禽流感、口蹄疫等重大人畜共患病發(fā)生流行。因此，對(duì)病死畜禽的無害化處理刻不容緩。

鑒于此，廣東陽(yáng)春市農(nóng)業(yè)資源循環(huán)利用工程中心(禽畜無害化處理廠)PPP建設(shè)項(xiàng)目獲得了批準(zhǔn)。其建設(shè)內(nèi)容包括陽(yáng)春市農(nóng)業(yè)資源循環(huán)利用工程中心和鄉(xiāng)鎮(zhèn)收集暫存點(diǎn)。處理中心按功能分為3個(gè)區(qū)域：辦公生活區(qū)、生產(chǎn)設(shè)施區(qū)和公用及輔助配套設(shè)施區(qū)，包括生產(chǎn)車間、成品倉(cāng)庫(kù)、原料倉(cāng)庫(kù)等。每個(gè)收集暫存點(diǎn)包括30～50 m3冷庫(kù)1間，管理用房1間，裝車輸送帶1條，10kw三相配電，圍閉式圍墻等。處理中心總用地約20000m2，主要建筑面積約5000m3，包括1個(gè)80 m2暫存冷庫(kù)。全市按照死亡畜禽分布情況布設(shè)收集暫存網(wǎng)點(diǎn)，原則上有條件的鎮(zhèn)按一鎮(zhèn)一站建設(shè)收集暫存點(diǎn)，每個(gè)暫存點(diǎn)占地面積不少于50m2，建筑面積不少于30m2。設(shè)計(jì)項(xiàng)目處理能力為20t/d。通過增加生產(chǎn)批次，日處理能力可達(dá)40 t/d。社會(huì)資本方還承擔(dān)場(chǎng)地七通一平、進(jìn)場(chǎng)道路的投資建設(shè)。項(xiàng)目特許經(jīng)營(yíng)期為28年，社會(huì)資本方承擔(dān)項(xiàng)目的建設(shè)和運(yùn)營(yíng)期設(shè)施的使用、維護(hù)和保養(yǎng)，由政府購(gòu)買社會(huì)資本方提供的動(dòng)物無害化處理服務(wù)，政府方主要負(fù)責(zé)監(jiān)督項(xiàng)目公司運(yùn)作，不參與到項(xiàng)目建設(shè)與運(yùn)營(yíng)。

通過PPP模式實(shí)施該項(xiàng)目建設(shè)，讓社會(huì)資本充分參與項(xiàng)目的建設(shè)與運(yùn)營(yíng)。社會(huì)資本除可利用自有資金外，還可廣泛利用資本市場(chǎng)為項(xiàng)目建設(shè)融資，擴(kuò)大了項(xiàng)目的建設(shè)融資渠道。此外，該模式可極大地提高資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)效率。項(xiàng)目建設(shè)完畢后，由社會(huì)資本方進(jìn)行運(yùn)營(yíng)，這可提高經(jīng)營(yíng)管理效率。因?yàn)樯鐣?huì)資本方采用市場(chǎng)化的經(jīng)營(yíng)管理方式，具有專業(yè)技術(shù)、人才和管理經(jīng)驗(yàn)，這也有利于讓政府公共部門從一些具體、煩瑣的事務(wù)中擺脫出來。最后，該模式可減輕政府履行公共職能的資金壓力。該項(xiàng)目屬于約定期限內(nèi)特許經(jīng)營(yíng)，社會(huì)資本方只在一定期限內(nèi)實(shí)施項(xiàng)目的建設(shè)和運(yùn)營(yíng)，通過產(chǎn)品銷售和財(cái)政補(bǔ)貼收回投資及取得合理收益。也就是說，陽(yáng)春市可通過特許權(quán)的階段性操作，在少投入資金的情況下，完成了原來需要財(cái)政投入很大一筆資金才能解決的工程建設(shè)、運(yùn)行等問題。對(duì)于社會(huì)資本而言，在PPP模式下，通過與政府的合作能夠在提供公共服務(wù)的同時(shí)，也獲得合理的投資回報(bào)。該項(xiàng)目采用政府專項(xiàng)補(bǔ)貼模式，費(fèi)用覆蓋項(xiàng)目的建設(shè)成本、運(yùn)營(yíng)維護(hù)費(fèi)用、合理利潤(rùn)，社會(huì)資本在合作期能夠取得比較穩(wěn)定的收益，有利于吸引社會(huì)資本參與本項(xiàng)目。

2 廣東農(nóng)業(yè)PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)及防范

農(nóng)業(yè)PPP項(xiàng)目與普通項(xiàng)目相比，涉及農(nóng)業(yè)和PPP兩大特征，因此其項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于普通項(xiàng)目，風(fēng)險(xiǎn)貫穿整個(gè)項(xiàng)目生命周期。因此，必須對(duì)整個(gè)項(xiàng)目進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別、分配及評(píng)價(jià)。

2.1 風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別與分配

在農(nóng)業(yè)PPP整個(gè)項(xiàng)目生命周期中，勘察、投融資、設(shè)計(jì)、建設(shè)、財(cái)務(wù)、運(yùn)營(yíng)、維護(hù)、移交、環(huán)境責(zé)任、政策、法律、不可抗力等風(fēng)險(xiǎn)是項(xiàng)目中最容易出現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)，因此需要在前期立項(xiàng)過程中進(jìn)行識(shí)別與分配。以陽(yáng)春市農(nóng)業(yè)資源循環(huán)利用工程中心PPP項(xiàng)目為例，項(xiàng)目合作方在合同中明確要求合理分配風(fēng)險(xiǎn)，明確本合同主體之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，以確保項(xiàng)目順利實(shí)施并實(shí)現(xiàn)物有所值。

2.2 融資風(fēng)險(xiǎn)

融資風(fēng)險(xiǎn)一般包括籌資不足以支撐項(xiàng)目建設(shè)，融資不當(dāng)及社會(huì)資本方財(cái)務(wù)結(jié)構(gòu)失衡，財(cái)政預(yù)算不足，利率變化。其中，財(cái)政預(yù)算不足由政府方負(fù)責(zé)承擔(dān)，其他3項(xiàng)由社會(huì)資本方進(jìn)行承擔(dān)。其中，社會(huì)資本方籌資不足風(fēng)險(xiǎn)需要在社會(huì)投資方按照建設(shè)期的具體融資需求做好融資規(guī)劃，并明確要求社會(huì)資本股東提供相關(guān)擔(dān)保；融資不當(dāng)和財(cái)務(wù)結(jié)構(gòu)失衡風(fēng)險(xiǎn)需要在項(xiàng)目建設(shè)支出對(duì)融資結(jié)構(gòu)進(jìn)行設(shè)計(jì)，使其與項(xiàng)目現(xiàn)金所需相匹配；財(cái)政預(yù)算不足風(fēng)險(xiǎn)一般較小，但社會(huì)資本方可要求政府將該項(xiàng)目列入財(cái)政中長(zhǎng)期規(guī)劃，并及時(shí)進(jìn)行撥付；利率變化風(fēng)險(xiǎn)要求社會(huì)資本方持續(xù)增強(qiáng)其自身融資能力。

2.3 建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)

建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)一般包括土地不可獲取或延遲、項(xiàng)目審批延誤、財(cái)政資金配套安排延遲、成本超過預(yù)算、工期超出計(jì)劃、安全事故或環(huán)境保護(hù)、考古發(fā)現(xiàn)保護(hù)、質(zhì)量不達(dá)標(biāo)等。其中，土地不可獲取或延遲是本項(xiàng)目中可能面臨最大的風(fēng)險(xiǎn)，因?yàn)樵擁?xiàng)目為禽畜無害化處理廠建設(shè)，極有可能因公眾反對(duì)導(dǎo)致土地不可獲取或延遲，因此該風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)由政府部門進(jìn)行承擔(dān)；項(xiàng)目審批延誤風(fēng)險(xiǎn)需要由政府部門與企業(yè)共同承擔(dān)，一方面企業(yè)需要提前了解各審批流程，做好相關(guān)資料準(zhǔn)備工作，另一方面相關(guān)部門需要對(duì)企業(yè)進(jìn)行持續(xù)的指導(dǎo)與溝通，與政府部門通過會(huì)議協(xié)商機(jī)制進(jìn)行協(xié)調(diào)；財(cái)政資金配套安排延遲需要由政府部門進(jìn)行承擔(dān)；成本超出預(yù)算風(fēng)險(xiǎn)需要在前期做好成本預(yù)算及確定嚴(yán)控措施，確定造成超出預(yù)算的原因及責(zé)任方，由責(zé)任方承擔(dān)，同時(shí)增加定價(jià)調(diào)價(jià)機(jī)制；工期超過計(jì)劃風(fēng)險(xiǎn)需要提前做好工期計(jì)劃，確定造成超出預(yù)算的原因及責(zé)任方，由責(zé)任方承擔(dān)；安全事故/環(huán)境保護(hù)風(fēng)險(xiǎn)需要提前做好安全生產(chǎn)預(yù)案，確定造成超出預(yù)算的原因及責(zé)任方，由責(zé)任方承擔(dān)；考古文物發(fā)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)需要在制定實(shí)施方案前就進(jìn)行地質(zhì)勘探，發(fā)現(xiàn)文物嚴(yán)格按照國(guó)家相關(guān)文件執(zhí)行；質(zhì)量不達(dá)標(biāo)需要嚴(yán)格按照相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行規(guī)范施工，加大監(jiān)管力度，由項(xiàng)目公司進(jìn)行承擔(dān)[4-6]。

2.4 運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)

運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)一般包括最低需求風(fēng)險(xiǎn)、運(yùn)營(yíng)能力缺陷、無法滿足運(yùn)營(yíng)需求、設(shè)備/設(shè)施故障、運(yùn)營(yíng)維護(hù)成本增加、違約/提前終止、安全事故/環(huán)境保護(hù)、項(xiàng)目殘值風(fēng)險(xiǎn)等。其中，最低需求風(fēng)險(xiǎn)為本項(xiàng)目中最大的風(fēng)險(xiǎn)，由于本項(xiàng)目主要為畜禽養(yǎng)殖引發(fā)的問題，極易因禁養(yǎng)、限養(yǎng)問題導(dǎo)致需求量下降，因此該風(fēng)險(xiǎn)主要由政府承擔(dān)；運(yùn)營(yíng)能力缺陷風(fēng)險(xiǎn)主要由企業(yè)進(jìn)行承擔(dān)，需要增加專業(yè)運(yùn)營(yíng)能力和相關(guān)運(yùn)營(yíng)經(jīng)驗(yàn)；無法滿足運(yùn)營(yíng)需求主要由企業(yè)進(jìn)行承擔(dān)，需要加大市場(chǎng)化運(yùn)作，提高運(yùn)營(yíng)能力，滿足需求；設(shè)備/設(shè)施故障風(fēng)險(xiǎn)主要由企業(yè)進(jìn)行承擔(dān)，需要在實(shí)際中完善設(shè)施/設(shè)備管理流程，做好故障預(yù)案并嚴(yán)格執(zhí)行，與績(jī)效考核機(jī)制掛鉤，項(xiàng)目公司及時(shí)維修；運(yùn)營(yíng)維護(hù)成本增加風(fēng)險(xiǎn)主要由企業(yè)進(jìn)行承擔(dān)，需要企業(yè)做好成本預(yù)算，嚴(yán)控成本支出；違約/提前終止風(fēng)險(xiǎn)需要提前做好補(bǔ)償方案，確定原因及責(zé)任方，由責(zé)任方承擔(dān)；安全事故/環(huán)境保護(hù)風(fēng)險(xiǎn)需要做好安全生產(chǎn)預(yù)案，確定造成原因及責(zé)任方，由責(zé)任方承擔(dān)。

2.5 其他風(fēng)險(xiǎn)

其他風(fēng)險(xiǎn)包括政策、法規(guī)風(fēng)險(xiǎn)，通貨膨脹和利率變化等系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)，其他不可抗力風(fēng)險(xiǎn)。其中政策/法律變更風(fēng)險(xiǎn)需要明確相應(yīng)的直接/間接補(bǔ)償機(jī)制；系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)需要提前做好通貨膨脹預(yù)測(cè)，并通過投資、簽訂長(zhǎng)期購(gòu)貨合同、取得長(zhǎng)期負(fù)債等措施；利率風(fēng)險(xiǎn)需要相應(yīng)的直接/間接補(bǔ)償機(jī)制；不可抗力風(fēng)險(xiǎn)需要購(gòu)買相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)的保險(xiǎn)進(jìn)行預(yù)防。

3 結(jié)論

截至2019年3月31日，廣東省PPP項(xiàng)目共計(jì)465項(xiàng)，其中市政工程205項(xiàng)、生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)100項(xiàng)、交通運(yùn)輸68項(xiàng)、水利建設(shè)17項(xiàng)，農(nóng)業(yè)僅3項(xiàng)，分別為陽(yáng)江市陽(yáng)春市農(nóng)業(yè)資源循環(huán)利用工程中心(畜禽無害化處理廠)PPP項(xiàng)目、陽(yáng)江市陽(yáng)西縣河北漁港疏浚工程與漁港服務(wù)區(qū)建設(shè)項(xiàng)目、饒平縣畜禽無害化處理中心示范項(xiàng)目。數(shù)量如此之少的原因是由于農(nóng)業(yè)本身風(fēng)險(xiǎn)極大，同時(shí)盈利能力較為有限，導(dǎo)致推進(jìn)極為困難，因此更需要對(duì)其風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行識(shí)別。

因此，農(nóng)業(yè)PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)分配以政府和社會(huì)資本 “風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、利益共享”為目的，按照風(fēng)險(xiǎn)分配優(yōu)化、風(fēng)險(xiǎn)收益對(duì)等和風(fēng)險(xiǎn)可控等原則，綜合考慮政府風(fēng)險(xiǎn)管理能力、項(xiàng)目回報(bào)機(jī)制和市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)管理能力等要素，在政府和項(xiàng)目公司間合理分配項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)[7]。原則上，項(xiàng)目建設(shè)、融資風(fēng)險(xiǎn)和運(yùn)營(yíng)等商業(yè)風(fēng)險(xiǎn)主要由項(xiàng)目公司承擔(dān)，政治、法律、政策等風(fēng)險(xiǎn)主要由政府承擔(dān)，系統(tǒng)、其他風(fēng)險(xiǎn)等風(fēng)險(xiǎn)由政府和項(xiàng)目公司合理共擔(dān)。經(jīng)過社會(huì)資本的嚴(yán)格篩選、風(fēng)險(xiǎn)的合理分配以及采取積極有效的風(fēng)險(xiǎn)防范措施，預(yù)計(jì)本項(xiàng)目各類風(fēng)險(xiǎn)能夠得到較好的管理和控制。