新時(shí)代警察公共關(guān)系的“楓橋經(jīng)驗(yàn)”略探
——基于交往行為理論視閾下的思考研究

方若霖 潘齊周

一、警察公共關(guān)系與“楓橋經(jīng)驗(yàn)”緊密聯(lián)系

（一）新時(shí)代“楓橋經(jīng)驗(yàn)”的內(nèi)生動(dòng)力

“楓橋經(jīng)驗(yàn)”形成于1963年，本是中國農(nóng)村開展社會(huì)主義教育運(yùn)動(dòng)以改造社會(huì)對(duì)立面人群的地方經(jīng)驗(yàn)①汪世榮：《楓橋經(jīng)驗(yàn)：基層社會(huì)治理的實(shí)踐（第二版）》，北京：法律出版社，2018年，第1-2頁。。20世紀(jì)80年代，“楓橋經(jīng)驗(yàn)”在完成對(duì)“四類分子”基本改造任務(wù)后，轉(zhuǎn)向探索融打、防、教、管于一體的社會(huì)治安綜合管理建設(shè)②盧芳霞：《楓橋經(jīng)驗(yàn)”50年輝煌成就》，《觀察與思考》2013年第10期。。在這之后，“楓橋經(jīng)驗(yàn)”不斷深入發(fā)展，盡管不同時(shí)期特征有所不同，但發(fā)動(dòng)和依靠群眾、立足預(yù)防化解矛盾、穩(wěn)定實(shí)現(xiàn)社會(huì)治理的要求始終是激蕩在“楓橋經(jīng)驗(yàn)”中的主旋律③汪世榮、朱繼萍：《人民調(diào)解的楓橋經(jīng)驗(yàn)》，北京：法律出版社，2018年，第20頁。。

新時(shí)代“楓橋經(jīng)驗(yàn)”的本質(zhì)在于其人民性，習(xí)近平同志“以人民為中心”的思想賦予其本質(zhì)屬性?！耙匀嗣駷橹行摹彼枷胪瑯咏?jīng)歷了一個(gè)發(fā)展的過程：2003年最初提出“以人為本”理念④2004年5月，習(xí)近平在浙江省委十一屆六次全體（擴(kuò)大）會(huì)議上指出：“堅(jiān)持以人為本。著眼于人的全面發(fā)展，不斷滿足人民群眾日益增長的物質(zhì)文化需要?！?，要求以最廣大人民的根本利益作為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)保障人權(quán)⑤2006年4月，中共浙江省第十一屆委員會(huì)第十次全體會(huì)議通過的《中共浙江省委關(guān)于建設(shè)“法治浙江”的決定》指出：“堅(jiān)持以人為本。堅(jiān)持一切權(quán)力屬于人民,以最廣大人民的根本利益為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn),尊重和保障人權(quán),做到執(zhí)法為民?！保涣?xí)近平擔(dān)任黨的總書記以后，這一理念進(jìn)一步發(fā)展為“人民主體”思想，要求充分尊重人民主體地位和首創(chuàng)精神⑥中國法學(xué)會(huì)“楓橋經(jīng)驗(yàn)”理論總結(jié)和經(jīng)驗(yàn)提升課題組：《“楓橋經(jīng)驗(yàn)”的理論構(gòu)建》，北京：法律出版社，2018年，第11頁。；十九大前后，繼而發(fā)展為“以人民為中心”，涵蓋“發(fā)展為了人民、發(fā)展依靠人民、發(fā)展成果由人民共享”等內(nèi)容；2019年全國公安工作會(huì)議上強(qiáng)調(diào)“堅(jiān)持以人民為中心”的發(fā)展思想，要求公安機(jī)關(guān)充分發(fā)動(dòng)群眾、組織群眾、依靠群眾，推進(jìn)基層社會(huì)治理創(chuàng)新；十九屆四中全會(huì)再提“堅(jiān)持人民主體地位”，要求“確保人民依法通過各種途徑和形式管理國家事務(wù)，管理經(jīng)濟(jì)文化事業(yè)，管理社會(huì)事務(wù)”“健全充滿活力的基層群眾自治制度”。

可見，從“以人民為中心”思想和“楓橋經(jīng)驗(yàn)”的發(fā)展歷程來看，兩者最為明顯又統(tǒng)一的變化和完善就是在“為了人民”基礎(chǔ)上，“依靠人民”思想不斷得到重視和強(qiáng)化。“發(fā)動(dòng)和依靠群眾”顯然是“楓橋經(jīng)驗(yàn)”歷久彌新的關(guān)鍵。

（二）警察公共關(guān)系的界定

公共關(guān)系（Public Relations）最早出現(xiàn)在1807年美國總統(tǒng)托馬斯·杰斐遜的國會(huì)演說中，目前學(xué)界對(duì)其具體定義主要存在管理職能論、傳播溝通論、社會(huì)關(guān)系論等不同流派。綜合比較，在眾多定義中其基本內(nèi)涵還是保持相對(duì)一致，即是指組織在運(yùn)行中，為促進(jìn)與公眾之間的了解、信任與合作，通過塑造形象、協(xié)調(diào)利益、雙向溝通等方法，進(jìn)行的有目的、有計(jì)劃的傳播活動(dòng)。

警察公共關(guān)系是公共關(guān)系在具體應(yīng)用中的一個(gè)分支，結(jié)合楓橋經(jīng)驗(yàn)和習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會(huì)主義思想賦予的新內(nèi)涵，筆者認(rèn)為，警察公共關(guān)系是指公安機(jī)關(guān)以塑造良好形象、優(yōu)化法治環(huán)境和服務(wù)模式，從意識(shí)形態(tài)入手密切警民正向交往，提升警察公信力、影響力、動(dòng)員力和親和力，提高公眾在社會(huì)治理中的參與度，最終形成警民共建共治共享治理格局為目的的管理服務(wù)活動(dòng)。

（三）基于交往行為理論對(duì)兩者關(guān)系的解讀

交往行為理論著力于化解交往過程中的矛盾，優(yōu)化形成和諧共生的人際關(guān)系。公安機(jī)關(guān)在開展各類社會(huì)治理時(shí)，都會(huì)產(chǎn)生以警民為主體的交往行為，可以代入該理論探討如何協(xié)調(diào)警民交往矛盾、暢通對(duì)話途徑。其對(duì)于發(fā)展警察公共關(guān)系的重大啟示在于，社會(huì)治理應(yīng)當(dāng)通過對(duì)話、協(xié)作解決，尋求和增加社會(huì)治理的正當(dāng)性、合理性，弱化對(duì)抗性和強(qiáng)制性，“楓橋經(jīng)驗(yàn)”恰恰契合這一啟示。

無論是交往行為理論中強(qiáng)調(diào)的對(duì)話合作，還是“楓橋經(jīng)驗(yàn)”中提倡的交流協(xié)商，本質(zhì)上都是一種警民之間的交往關(guān)系，或者說是一種警察之于民眾的公共關(guān)系。而能否處理好這一關(guān)系，決定警民是否能有效溝通交流，更影響社會(huì)治理能否實(shí)現(xiàn)向“發(fā)動(dòng)和依靠人民”有效延伸。因此，加強(qiáng)警察公共關(guān)系是深化新時(shí)代“楓橋經(jīng)驗(yàn)”持續(xù)發(fā)熱的基礎(chǔ)，而“楓橋經(jīng)驗(yàn)”又始終貫穿于新時(shí)代發(fā)展警察公共關(guān)系之中。

二、基于“楓橋經(jīng)驗(yàn)”的警察公共關(guān)系與社會(huì)治理理念

筆者依據(jù)警察公共關(guān)系與社會(huì)治理目的偏向和建設(shè)主體成分不同，將警察公共關(guān)系實(shí)踐分為三類（如圖1）。

所謂“任務(wù)驅(qū)動(dòng)”，就是在學(xué)習(xí)專業(yè)技術(shù)的過程中，學(xué)生在教師的幫助下，緊緊圍繞一個(gè)共同的任務(wù)活動(dòng)中心，在強(qiáng)烈的問題動(dòng)機(jī)的驅(qū)動(dòng)下，通過對(duì)學(xué)習(xí)資源的積極主動(dòng)應(yīng)用，進(jìn)行自主探索和互動(dòng)協(xié)作的學(xué)習(xí)，并在完成既定任務(wù)的同時(shí)，引導(dǎo)學(xué)生產(chǎn)生一種學(xué)習(xí)實(shí)踐活動(dòng)。這種教學(xué)方法特別適用于學(xué)生學(xué)習(xí)操作類的知識(shí)和技能，尤其適于學(xué)習(xí)工程機(jī)械駕駛與維修方面的知識(shí)和技能。因此，“任務(wù)驅(qū)動(dòng)”教學(xué)法在鐵道工程機(jī)械系統(tǒng)故障排除課程教學(xué)中已得到運(yùn)用，就筆者的教學(xué)實(shí)踐來看，要有效地實(shí)施任務(wù)驅(qū)動(dòng)教學(xué)，應(yīng)注重以下幾個(gè)方面。

圖1 警察公共關(guān)系實(shí)踐分類

第一層次“警察主導(dǎo)”：強(qiáng)調(diào)便民惠民，以優(yōu)化辦事流程、創(chuàng)新服務(wù)模式等措施為主，建設(shè)主體主要是公安機(jī)關(guān)。第二層次“中間態(tài)”：強(qiáng)調(diào)增進(jìn)警民交流、樹立警察形象，以信息公開、文化宣傳等措施為主，建設(shè)主體以公安為主，民眾被動(dòng)參與。第三層次“警民共治”：強(qiáng)調(diào)發(fā)動(dòng)和依靠群眾參與社會(huì)治理，以警民、警企合作治理，社會(huì)自治等措施為主，警民合作，共同參與。

從層次關(guān)系上看，“中間態(tài)”舉措的發(fā)展是第一層次向第三層次延伸的充分不必要條件。只有當(dāng)公眾了解警務(wù)信息、社會(huì)治理模式，才能有效參與社會(huì)共治。從直接效益上看，第一層次＞第二層次＞第三層次，第一層次的工作能最快起效，提高滿意度。第三層次發(fā)動(dòng)和依靠群眾的機(jī)制需要時(shí)間摸索，難以迅速看到成績。但從長遠(yuǎn)發(fā)展上看，第三層次＞第二層次＞第一層次，正如“警力有限、民力無窮”，一味加大警力投入，加重警務(wù)負(fù)擔(dān)，并不是社會(huì)治理的最佳選擇，只有充分發(fā)動(dòng)和依靠群眾，發(fā)展警察公共關(guān)系的“楓橋經(jīng)驗(yàn)”，才是國家長治久安的良方。

從下頁圖1層次分布上看，當(dāng)前舉措主要集中在第一、二層次，而第三層次較少。公安機(jī)關(guān)服務(wù)效能不斷深化，浙江“最多跑一次”改革、上?；ヂ?lián)網(wǎng)辦事平臺(tái)等都是成功探索，但在“警民合作”和“依靠人民”上稍顯落后，且這種落后難以察覺。這里引用汪世榮、朱繼萍教授的一個(gè)觀點(diǎn)：諸暨市創(chuàng)新和發(fā)展人民調(diào)解的“官助”色彩較為濃厚，其利在于能迅猛發(fā)展起來并形成人民調(diào)解的“楓橋經(jīng)驗(yàn)”，但弊端也已呈現(xiàn)出來，最為明顯的就是諸暨目前在推進(jìn)新時(shí)代人民調(diào)解“楓橋經(jīng)驗(yàn)”的社會(huì)化創(chuàng)新方面總顯得有些放不開手腳，且一直以來存在經(jīng)費(fèi)不足、人民調(diào)解員后繼乏人等問題。①汪世榮、朱繼萍：《人民調(diào)解的楓橋經(jīng)驗(yàn)》，北京：法律出版社，2018年，第29頁。雖然近些年國內(nèi)第三層次的警民交往方式不斷出現(xiàn)，但都帶有強(qiáng)烈的“官助”色彩，這跟公安機(jī)關(guān)第二層次的措施尚未做實(shí)做深有關(guān)，在一定程度上導(dǎo)致后續(xù)活力不足，創(chuàng)新性和延續(xù)性不夠。

因此，公安機(jī)關(guān)需要按照“做好第一層次，做足第二層次，向第三層次延伸”的步驟，有的放矢、循序漸進(jìn)，在社會(huì)治理中發(fā)動(dòng)和依靠人民群眾，建設(shè)發(fā)展好警察公共關(guān)系的“楓橋經(jīng)驗(yàn)”。

三、完善多元社會(huì)治理格局的新型警察公共關(guān)系

正如現(xiàn)代警察鼻祖羅伯特·皮爾提出的“警察即公眾，公眾即警察”理念②Keith L.Williams，Peel’s Principles and their Acceptance by American police: Ending 175 years of Reinvention，The Police Journal，Vol.76(2003).，警察應(yīng)當(dāng)作為社會(huì)治理的一部分，“讓權(quán)于民”“還權(quán)于民”,發(fā)揚(yáng)警察公共關(guān)系的“楓橋經(jīng)驗(yàn)”，完善多元社會(huì)治理格局。黨的十九屆四中全會(huì)提出“建設(shè)人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有的社會(huì)治理共同體”，由此，要健全為人民執(zhí)政、靠人民執(zhí)政的各項(xiàng)警務(wù)制度，打通警民關(guān)系，實(shí)現(xiàn)警力無增長、警務(wù)效能大幅提升。

（一）維護(hù)警民關(guān)系：建立新型警察公共關(guān)系，提升社會(huì)治理強(qiáng)度

在社會(huì)治理過程中，警民關(guān)系仍處于緊張狀態(tài)，嚴(yán)重制約著社會(huì)治理工作的開展。但通過楓橋的警務(wù)實(shí)踐證明，將“楓橋經(jīng)驗(yàn)”融入到社會(huì)治理中是一種有效的解決途徑。通過構(gòu)建以社區(qū)為導(dǎo)向的警務(wù)體制，高效整合警民關(guān)系，合理定位警察工作職責(zé)，在民眾中教育并宣揚(yáng)正確的法治理念。通過規(guī)范化的警察公共關(guān)系，充分發(fā)揮基層組織作用，加強(qiáng)警察與基層聯(lián)系，為維護(hù)社會(huì)治理提供穩(wěn)固保障。

（二）樹立公關(guān)意識(shí)：提升公安形象，加強(qiáng)警務(wù)公關(guān)產(chǎn)品的有效傳播

公安的形象和公信力就是維琴尼亞·薩提亞“冰山理論”中露出水面的那小部分冰山，全靠水下部分來支撐③[美]維吉尼亞·薩提亞、簡·格伯、瑪利亞·葛莫利：《薩提亞家庭治療模式》，聶晶譯，北京：世界圖書出版公司北京公司，2007年，第2頁。。這支撐從上到下依次包括隊(duì)伍建設(shè)和文化塑造、服務(wù)水平和質(zhì)量、警民交流途徑、警務(wù)宣傳輿論引導(dǎo)、警察公共關(guān)系建設(shè)。既要涵蓋優(yōu)化便民服務(wù)、信息公開、社區(qū)警務(wù)等增進(jìn)警民交流的舉措，更需要通過宣傳、輿論引導(dǎo)提高公安號(hào)召力和凝聚力。

提升群眾對(duì)社會(huì)治理的了解程度。兼顧不同地區(qū)、行業(yè)、年齡的受眾，涵蓋經(jīng)濟(jì)、文化、衛(wèi)生等不同領(lǐng)域，挖掘警務(wù)工作中的人性面。通過時(shí)下受熱捧的微視頻、直播、“兩微一端”等群眾喜聞樂見的、“接地氣”的方式宣傳警務(wù)產(chǎn)品、講好警察故事，以群眾的參與和認(rèn)同感“植入”警察的形象和親和力。

加強(qiáng)警媒合作?！皥?jiān)持和完善正確導(dǎo)向的輿論引導(dǎo)工作機(jī)制”，探索建立媒體仲裁制度，營造把社會(huì)正義放在重要位置的媒體輿論環(huán)境，給警察一個(gè)“陳事實(shí)、討公道、還清白”的平臺(tái)，改善當(dāng)前基層涉警輿情處置時(shí)的被動(dòng)局面。

(三)強(qiáng)化組織保障：創(chuàng)造有利條件，弱化社會(huì)自治的“官助”色彩

開展警務(wù)公關(guān)實(shí)體化運(yùn)作。在警察公共關(guān)系機(jī)構(gòu)設(shè)置方面，以浙江為例，據(jù)筆者統(tǒng)計(jì)，截至2019年9月，浙江共有12個(gè)警察公共關(guān)系機(jī)構(gòu)，其中3個(gè)為地級(jí)市公安設(shè)立，人員配備20人左右；9個(gè)為縣區(qū)級(jí)公安設(shè)立，人員配備1-5人。總的來看，浙江警察公共關(guān)系機(jī)構(gòu)數(shù)量較少，人員配備偏弱，尚未形成系統(tǒng)的運(yùn)行機(jī)制，職能大多分散在辦公室、政治處等部門。對(duì)此，公安機(jī)關(guān)可結(jié)合各地實(shí)際優(yōu)化組織架構(gòu)，省、市、縣逐級(jí)建立獨(dú)立的公共關(guān)系處（科），特別是縣級(jí)亟需設(shè)立專門負(fù)責(zé)人。省市要加強(qiáng)定期對(duì)縣級(jí)公安機(jī)關(guān)日常接處警中警民關(guān)系處理、公關(guān)危機(jī)應(yīng)對(duì)的培訓(xùn)，緩解基層“專業(yè)性不強(qiáng)”與“頻繁遭遇公關(guān)危機(jī)”的矛盾。同時(shí)，推進(jìn)基層減負(fù)工作，為一線民警干部加強(qiáng)公共關(guān)系建設(shè)提供條件，減少會(huì)議數(shù)量、下發(fā)文件數(shù)，平衡指標(biāo)任務(wù)，推動(dòng)機(jī)關(guān)警力下沉，提高派出所的人員占比，確?；鶎铀?duì)有足夠精力和時(shí)間應(yīng)對(duì)警察公共關(guān)系。

建立健全基層警民共治組織。發(fā)展、發(fā)動(dòng)村民居委會(huì)成員、護(hù)村隊(duì)，學(xué)校、企業(yè)、小區(qū)的安保人員，治安積極分子以及退休人員等志愿者同鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、派出所等基層融合，參與到日常巡邏、矛盾調(diào)解、治安治理中去，形成如“紅楓義警”“朝陽群眾”等相對(duì)固定的自治隊(duì)伍，有效填補(bǔ)警務(wù)工作時(shí)間、空間上的空檔。如此警民合作共治舉措，可以密切警民交往、拉近警民關(guān)系、促進(jìn)警民相互理解。同時(shí)，為平安志愿者提供充分的政策支持和財(cái)政投入，爭取將群防群治人員的基本經(jīng)費(fèi)列入政府財(cái)政預(yù)算，運(yùn)用一定的獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制激發(fā)群眾參與熱情，如開發(fā)可以記錄巡邏里程數(shù)并用里程數(shù)兌換禮品的APP。

值得注意的是，在發(fā)展社會(huì)共治的同時(shí)，要探索弱化自治組織“官助”色彩。通過政策傾斜和資金投入初步建成自治隊(duì)伍后，通過組織公安基層所隊(duì)負(fù)責(zé)人及相關(guān)警務(wù)專家教學(xué)授課、安排志愿者到公安部門跟班學(xué)習(xí)等形式，做好民間組織者的迭代延續(xù)工作，階梯式弱化官方支撐，引導(dǎo)積極分子形成具有自我維系能力的隊(duì)伍管理模式，激發(fā)群眾自發(fā)性和創(chuàng)造性，形成一些不會(huì)因?yàn)檎a(bǔ)助減少、組織人員撤離就發(fā)生帶頭人斷層、工作不延續(xù)等問題并會(huì)自我完善的群眾自治隊(duì)伍，為社會(huì)治理注入源源不斷的活力。

(四)共享發(fā)展成果：把握創(chuàng)建“楓橋式公安派出所”契機(jī)，發(fā)揮社會(huì)治理樣板示范效應(yīng)

目前，全國正在掀起“楓橋式公安派出所”創(chuàng)建熱潮，基層公安機(jī)關(guān)可以把握這一契機(jī)，發(fā)揚(yáng)“楓橋經(jīng)驗(yàn)”。建立公眾評(píng)判體系獲取真實(shí)反饋，借助社區(qū)警務(wù)、行政執(zhí)法、辦事窗口、防詐宣傳等警民交往途徑，全面收集群眾意見，包括對(duì)具體措施的知曉率、實(shí)效性、滿意度等要素，并依據(jù)反饋對(duì)警務(wù)工作進(jìn)行完善。同時(shí)，結(jié)合民生熱點(diǎn)，在日常警務(wù)工作中融入警察公共關(guān)系，把成功的社會(huì)治理成果轉(zhuǎn)變?yōu)橛锌诒?、有影響力的地方品牌?yōu)勢，達(dá)到“推廣治理樣板+嚴(yán)密警民交往”的雙重效果。

以“楓橋式公安派出所”創(chuàng)建過程中涌現(xiàn)的浙江溫州巖頭派出所“一村一警務(wù)助理”模式為例，從模式發(fā)展到完善再到全市推廣，頗有“從村民中來，到村民中去”的意味，從發(fā)現(xiàn)個(gè)別村民的主動(dòng)響應(yīng)，到廣泛的意見建議收集，再到形成創(chuàng)新治理模式，最后準(zhǔn)確策劃廣泛宣傳，這一過程就是一個(gè)社會(huì)治理樣板借助有效的警務(wù)公關(guān)策劃，激勵(lì)和引導(dǎo)公眾參與，并讓廣大群眾切身感受共治成果、共享平安紅利的成功案例。由點(diǎn)及面，各地公安可以結(jié)合基層社會(huì)治理創(chuàng)新工作，通過開展多元化的公共關(guān)系策劃活動(dòng)，發(fā)揮創(chuàng)新成果的引領(lǐng)示范作用。最終，凝聚各地品牌共性，總結(jié)系統(tǒng)理論體系，形成全省乃至全國范圍內(nèi)公安機(jī)關(guān)加強(qiáng)社會(huì)治理的指導(dǎo)意見，運(yùn)用警察公共關(guān)系的“楓橋經(jīng)驗(yàn)”，開創(chuàng)“聚是一團(tuán)火，散作滿天星”的社會(huì)治理善治局面。

發(fā)動(dòng)和依靠群眾的“楓橋經(jīng)驗(yàn)”是堅(jiān)持和完善中國特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要途徑之一。警察公共關(guān)系發(fā)展要求與“楓橋經(jīng)驗(yàn)”內(nèi)生動(dòng)力的契合、國家法治與社會(huì)自治的融合、法治社會(huì)建設(shè)與公民法治觀念的和合業(yè)已形成共識(shí)，并為社會(huì)治理所應(yīng)用和推廣。新時(shí)代背景下，尤其是全面深化公安改革的攻堅(jiān)階段，作為“楓橋經(jīng)驗(yàn)”持續(xù)發(fā)熱的基礎(chǔ)和協(xié)同機(jī)理，警察公共關(guān)系建設(shè)更要結(jié)合社情的新情況新問題，加強(qiáng)警民合作，與時(shí)俱進(jìn)，因地制宜，精準(zhǔn)治理，共享成果，提升社會(huì)治理的現(xiàn)代化水平，構(gòu)建新時(shí)代共建共治共享的社會(huì)治理警民共同體。