行政與民主：走向基層善治的機(jī)制選擇與發(fā)展路徑

余孝東 趙文杰

20世紀(jì)80年代，面對(duì)風(fēng)云迭變的世界政治形勢(shì)，尤其是發(fā)展中國(guó)家復(fù)雜的政治狀況，傳統(tǒng)政治理論的解釋力愈發(fā)受到挑戰(zhàn)。1989年，世界銀行率先提出“治理”（Governance）概念后，迅速引起西方學(xué)界關(guān)注，并在社會(huì)科學(xué)研究中賦予其新的內(nèi)涵，被大量運(yùn)用于社區(qū)治理、生態(tài)治理等領(lǐng)域，衍生出一系列治理模式，如民主治理、多中心治理、合作治理、整體性治理等。①Franck T M,The Emerging Right to Democratic Governance,American Journal of International Law,vol.86,no.1(1992),pp.46-91; Elinor Ostrom,Governing the Commons: The Evolution of Institutions for Collective Action,Natural Resources Journal,vol.32,no.2(1992) ,pp.415-417; Papadopoulos Y,Cooperative forms of governance: Problems of democratic accountability in complex environments,European Journal of Political Research,vol.42,no.4(2003) ,pp.473-501; Andrew Dunsire,Holistic Governance,Public Policy and Administration,Vol.5,no.1(1990) ,pp.4-19.90年代后期，國(guó)內(nèi)學(xué)者積極引介治理概念來(lái)解釋中國(guó)的政治現(xiàn)象，并迅速成為國(guó)內(nèi)重要學(xué)術(shù)話(huà)語(yǔ)，被廣泛運(yùn)用到多個(gè)學(xué)科、多個(gè)領(lǐng)域的研究語(yǔ)境中。

“治理”更多是突出民眾參與。②佟德志：《當(dāng)代西方治理理論的源流與趨勢(shì)》，《人民論壇》2014年第14期。作為單一制國(guó)家，中國(guó)采取的是多層級(jí)政府的治理模式，民眾參與公共事務(wù)，直接接觸的主要是縣鄉(xiāng)兩級(jí)政府，由此形成基層這一廣泛但邊界并不清晰的領(lǐng)域。在國(guó)內(nèi)治理理論的研究中，討論和闡釋基層治理方面的成果占到了相當(dāng)比重，整體來(lái)看，可分為四個(gè)層面：一是以基層治理制度切入，從村民自治制度建構(gòu)的條件形式、發(fā)展演進(jìn)等進(jìn)行分析，探討村民自治的價(jià)值意義，以及如何有效實(shí)現(xiàn)；③徐勇：《中國(guó)農(nóng)村村民自治（增訂本）》，北京：生活·讀書(shū)·新知三聯(lián)書(shū)店，2018年；鄧大才：《村民自治有效實(shí)現(xiàn)的條件研究——從村民自治的社會(huì)基礎(chǔ)視角來(lái)考察》，《政治學(xué)研究》2014年第6期。此外，聚焦鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)政府，剖析基層政權(quán)的職能定位、運(yùn)作模式，提出政府制度化的革新方向。①趙樹(shù)凱：《鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理與政府制度化（修訂版）》，北京：商務(wù)印書(shū)館，2018年；張靜：《基層政權(quán)——鄉(xiāng)村制度諸問(wèn)題（修訂版）》，北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2019年。二是對(duì)治理主體的考察，其中又出現(xiàn)以能人為導(dǎo)向的精英治理和農(nóng)民、社會(huì)組織等廣泛參與的多元治理兩種分野。②盧福營(yíng)：《鄉(xiāng)村精英治理的傳承與創(chuàng)新》，《浙江社會(huì)科學(xué)》2009年第2期；王妍蕾：《村莊權(quán)威與秩序——多元權(quán)威的鄉(xiāng)村治理》，《山東社會(huì)科學(xué)》2013年第11期。三是在撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)、合村并組背景下對(duì)治理單元的討論，嘗試從部分地區(qū)的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)出發(fā)，提出在自然村、小組等單元實(shí)現(xiàn)有效自治。③郝亞光、徐勇：《讓自治落地：厘清農(nóng)村基層組織單元的劃分標(biāo)準(zhǔn)》，《探索與爭(zhēng)鳴》2015年第9期。四是分析基層治理模式，考察基層政府與村莊、農(nóng)民的關(guān)系，以及如何將國(guó)家意志灌輸?shù)交鶎?，在較多觀(guān)點(diǎn)中以項(xiàng)目制最具代表性，其通過(guò)對(duì)項(xiàng)目過(guò)程中各個(gè)主體不同的制度邏輯和行動(dòng)策略的分析，強(qiáng)調(diào)通過(guò)供給公共產(chǎn)品、拓展村民參與，實(shí)現(xiàn)公共利益，進(jìn)而達(dá)到整合基層的目標(biāo)。④折曉葉、陳嬰嬰：《項(xiàng)目制的分級(jí)運(yùn)作機(jī)制和治理邏輯——對(duì)“項(xiàng)目進(jìn)村”案例的社會(huì)學(xué)分析》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2011年第4期。

現(xiàn)有成果為基層治理研究提供了諸多參考和借鑒，但限于當(dāng)時(shí)的歷史條件或研究視角的單向性，在近年來(lái)愈發(fā)復(fù)雜、豐富的實(shí)踐面前，解釋力仍顯不足。以近年來(lái)頗為盛行的多中心治理理論為例，其強(qiáng)調(diào)治理中的多主體參與，但在現(xiàn)實(shí)政治生活中，由于各個(gè)主體的參與能力存在不均衡性，治理效果很難達(dá)到奧斯特羅姆的預(yù)想狀態(tài)。

十九屆四中全會(huì)提出，堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，是全黨的一項(xiàng)重大戰(zhàn)略任務(wù)。作為黨的執(zhí)政之基、力量之源，基層在國(guó)家治理中具有基礎(chǔ)性地位，但是，基層治理體系和治理能力離“現(xiàn)代化”的目標(biāo)還有很大距離。從縱向上看，長(zhǎng)期以來(lái)的全能主義政治遺留下強(qiáng)大的慣性，單向度的行政手段在基層治理中仍然很有市場(chǎng)，與急速的社會(huì)變革對(duì)治理轉(zhuǎn)型的要求愈發(fā)不相融洽，甚至背離；在橫向上，各個(gè)地方也并非是齊步走。以農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革為例，試點(diǎn)地區(qū)基本都按時(shí)完成了改革任務(wù)，然而效果懸殊，導(dǎo)致結(jié)果近似而效度不同，已有的治理研究對(duì)此并不能作出很好的理論解釋。本文擬在現(xiàn)有研究基礎(chǔ)上，引入行政和民主這一對(duì)經(jīng)典概念作為分析視角，圍繞基層治理中的機(jī)制選擇進(jìn)行分析和闡述，并進(jìn)一步討論治理效度，以及在未來(lái)如何優(yōu)化治理路徑，走向基層善治。

2017年以來(lái)，筆者參與了三輪農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的評(píng)估驗(yàn)收，在此過(guò)程中，通過(guò)聽(tīng)取匯報(bào)和走村入戶(hù)，借助集體座談與個(gè)別訪(fǎng)談，結(jié)合問(wèn)卷調(diào)查的方式收集了大量的一手資料。本文將以其中3個(gè)評(píng)估試點(diǎn)，即湖北省京山市、吉林省朝陽(yáng)區(qū)、北京市大興區(qū)的農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革案例作為研究的立足點(diǎn)。

一、行政與民主：治理路徑的一種分析視角

作為現(xiàn)代治理的兩種基本工具，行政機(jī)制和民主機(jī)制雖然互為校正和補(bǔ)充，但兩者在實(shí)踐中的運(yùn)用并不總是相向而行，制度慣性、現(xiàn)實(shí)環(huán)境等多種因素決定其匹配出不同的治理路徑。直觀(guān)地從結(jié)果上來(lái)看，不同路徑下治理任務(wù)的完成情況或許差異不大，但是效度卻可能是迥異的。

（一）作為治理機(jī)制的行政和民主

在韋伯看來(lái)，精確、迅速、清晰、通曉公文、連貫嚴(yán)謹(jǐn)、整齊劃一、嚴(yán)格服從，且相互扯皮減少，物力、人力成本降低是官僚制行政管理的典型特點(diǎn)。⑤[德]韋伯：《經(jīng)濟(jì)與社會(huì)（下卷）》，北京：商務(wù)印書(shū)館，1997年，第296頁(yè)。同一時(shí)期，行政學(xué)奠基人古德諾提出政治與行政二分法，他認(rèn)為，政治的功能在于國(guó)家意志的表達(dá)，行政則是對(duì)國(guó)家意志的執(zhí)行。⑥[美]古德諾：《政治與行政》，北京：華夏出版社，1987年，第41頁(yè)。傳統(tǒng)國(guó)家向現(xiàn)代國(guó)家轉(zhuǎn)型的過(guò)程即是國(guó)家權(quán)力主動(dòng)介入到社會(huì)的過(guò)程，這一過(guò)程與現(xiàn)代化是同步的。國(guó)家權(quán)力延伸和下沉的重要支點(diǎn)就是行政力量的支配，這一機(jī)制主要體現(xiàn)為組織邏輯、集中邏輯和化約邏輯。⑦彭勃：《民主也是一種有效的國(guó)家治理工具》，《探索與爭(zhēng)鳴》2015年第6期。進(jìn)一步闡述，行政力量為了實(shí)現(xiàn)對(duì)國(guó)家意志的執(zhí)行，必須依靠完善的組織體系。而與政治對(duì)民主的追求不同，效率被視為行政的頭號(hào)公理，①李志勇：《從官僚制到民主制——試論當(dāng)代公共行政的模式轉(zhuǎn)換》，《長(zhǎng)白學(xué)刊》2001年第5期。強(qiáng)調(diào)以較小的投入獲得最大的效果，這決定了行政具有化繁就簡(jiǎn)、復(fù)雜事情簡(jiǎn)單辦的化約邏輯。在強(qiáng)調(diào)整體性的行政支配下，其更具有“集中力量辦大事”的天然優(yōu)勢(shì)，中央權(quán)威越強(qiáng)的國(guó)家，集中邏輯就越是顯著。

在另一端，作為價(jià)值的民主一直拘囿于政治層面，而其手段性卻備受忽視。從方法、形式和程序來(lái)看，民主其實(shí)更多是一種工具性安排，②公維友：《我國(guó)民主行政的社會(huì)建構(gòu)研究——一個(gè)“治理共同體”的分析視角》，山東大學(xué)博士學(xué)位論文，2014年，第16頁(yè)。內(nèi)在地體現(xiàn)為聚合邏輯、制約邏輯合一的工具理性。不同于行政機(jī)制強(qiáng)調(diào)一致性帶來(lái)治理的供需不對(duì)稱(chēng)，民主機(jī)制為民眾參與、議事、協(xié)商、監(jiān)督等提供了多樣化的路徑，走出凝閉狀態(tài)的開(kāi)放決策顯然更有利于在廣泛的群體中找到最大公約數(shù)，實(shí)現(xiàn)利益聚合。治理過(guò)程中的民主參與也決定了以往單純的對(duì)上負(fù)責(zé)必須做出改變，回應(yīng)民眾訴求，根據(jù)執(zhí)行情況適時(shí)調(diào)整政策，從而提高民眾滿(mǎn)意度，體現(xiàn)為對(duì)公權(quán)力的制約邏輯。

（二）行政和民主分析視角下的基層治理路徑

20世紀(jì)50年代，與土地改革同步，中國(guó)史無(wú)前例地實(shí)現(xiàn)了國(guó)家權(quán)力向基層末梢的延伸，行政力量賴(lài)以發(fā)揮作用的組織體系建立起來(lái)。在改造鄉(xiāng)土社會(huì)的過(guò)程中，國(guó)家也注意到了地區(qū)差異性和發(fā)展的層次性，但統(tǒng)一的行政機(jī)制內(nèi)在地推動(dòng)著整齊劃一的一致性。③徐勇：《“行政下鄉(xiāng)”：動(dòng)員、任務(wù)與命令——現(xiàn)代國(guó)家向鄉(xiāng)土社會(huì)滲透的行政機(jī)制》，《華中師范大學(xué)學(xué)報(bào)（人文社會(huì)科學(xué)版）》2007年第5期。改革開(kāi)放后，統(tǒng)合體制的社會(huì)基礎(chǔ)不復(fù)存在，但行政力量的慣性依賴(lài)仍然強(qiáng)大，其等級(jí)性、封閉性的弱點(diǎn)不斷受到挑戰(zhàn)。更因?yàn)樾姓菍?duì)國(guó)家意志的執(zhí)行，表現(xiàn)為下級(jí)對(duì)上級(jí)負(fù)責(zé)，對(duì)民眾的回應(yīng)能力卻十分脆弱，在職能履行上出現(xiàn)錯(cuò)位、越位、虛位。此外，行政具有吸納性，從而壟斷社會(huì)資源的分配權(quán)，④彭勃：《從行政邏輯到治理邏輯：城市社會(huì)治理的“逆行政化”改革》，《社會(huì)科學(xué)》2015年第5期。容易讓公共決策進(jìn)入凝閉狀態(tài)。

進(jìn)入80年代后，村民自治從發(fā)軔到形成以民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督為要義的較為完善的制度安排，與后續(xù)在實(shí)踐演進(jìn)中因需出現(xiàn)的村民監(jiān)督委員會(huì)、村民理事會(huì)、集體經(jīng)濟(jì)組織等，共同推動(dòng)基層民主不斷向前發(fā)展。然而，民主不是萬(wàn)能的，在基層民主發(fā)展過(guò)程中同樣暴露出弊端和問(wèn)題。首先，效率作為公共治理的重要價(jià)值訴求，與民主機(jī)制存在著張力，⑤黨秀云：《論民主治理的社會(huì)基礎(chǔ)》，《中國(guó)行政管理》2015年第5期。過(guò)度追求民主，勢(shì)必帶來(lái)決策過(guò)程的低效，在消耗民眾參與熱情的同時(shí)，也對(duì)公共建設(shè)和公共產(chǎn)品的提供帶來(lái)了阻礙。其次，民主機(jī)制的關(guān)鍵在于參與，在急速的社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，村莊空心化、“三六九”（婦女、兒童、老人）留守問(wèn)題導(dǎo)致民眾參與質(zhì)量大打折扣，公共治理往往淪為少數(shù)人，甚至是在村莊宗族勢(shì)力、黑惡勢(shì)力的把控之中。

可見(jiàn)，無(wú)論是行政機(jī)制，抑或是民主機(jī)制，都是優(yōu)勢(shì)與弊端共生共存。在不同的環(huán)境限制和價(jià)值導(dǎo)向下，行政機(jī)制和民主機(jī)制的組合相應(yīng)的產(chǎn)生四種不同的基層治理路徑（見(jiàn)圖1）。一是行政與民主均衡型，由于行政和民主機(jī)制的內(nèi)在張力，這一路徑下，行政并非表現(xiàn)為強(qiáng)支配性，而是體現(xiàn)在效率、專(zhuān)業(yè)的公共服務(wù)提供上，從而為民主機(jī)制發(fā)揮作用創(chuàng)造條件，在互為校正和補(bǔ)充中克服弊端，實(shí)現(xiàn)治理效度最大化。二是行政支配型，是最為傳統(tǒng)和基層依賴(lài)度最高的治理路徑，表現(xiàn)為行政統(tǒng)攝社會(huì)。三是民主導(dǎo)向型，強(qiáng)調(diào)減少行政干預(yù)，以自治實(shí)現(xiàn)自主運(yùn)行、自主調(diào)節(jié)。四是行政和民主雙雙缺位，公共事務(wù)的治理既無(wú)法依靠政府主導(dǎo)，也無(wú)法實(shí)現(xiàn)社會(huì)自主調(diào)節(jié)，走向治理失敗，不過(guò)，在現(xiàn)行體制下，這顯然是一種假設(shè)狀態(tài)。下面將結(jié)合案例對(duì)前三種路徑做進(jìn)一步的考察。

圖1 行政和民主分析視角下的基層治理路徑分類(lèi)

二、基層治理路徑的個(gè)案考察

本文選取的3個(gè)案例來(lái)源地作為試點(diǎn)先行地區(qū)有一些共性特征：一是農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)較好，均具備豐富的涉農(nóng)改革經(jīng)驗(yàn)；二是城鄉(xiāng)融合發(fā)展過(guò)程中人口流動(dòng)加速，社會(huì)關(guān)系日漸復(fù)雜，在基層治理方面都面臨著較大的挑戰(zhàn)。此外，作為關(guān)涉農(nóng)民切身利益、影響農(nóng)村未來(lái)發(fā)展的集體產(chǎn)權(quán)制度改革本身也是一項(xiàng)無(wú)現(xiàn)行經(jīng)驗(yàn)可循的重大治理事項(xiàng)。因此，以此考察行政和民主分析視角下的基層治理路徑有一定的代表性。

（一）湖北京山：民主導(dǎo)向型治理

1.指導(dǎo)為主，踐行審慎行政

以效率為導(dǎo)向的行政機(jī)制在實(shí)踐中往往容易表現(xiàn)出一刀切的專(zhuān)斷性，但京山市卻體現(xiàn)出審慎行政的理念。作為湖北省唯一一個(gè)進(jìn)入首批農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革試點(diǎn)的地區(qū)，京山市面臨著多重壓力，不僅要如期完成改革任務(wù)，而且在橫向的政治錦標(biāo)賽模式下，還要做出成績(jī)、做出亮點(diǎn)。①劉劍雄：《中國(guó)的政治錦標(biāo)賽競(jìng)爭(zhēng)研究》，《公共管理學(xué)報(bào)》2008年第3期。此外，農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度是社會(huì)主義公有制經(jīng)濟(jì)在農(nóng)村的重要體現(xiàn)，是社會(huì)關(guān)系和階級(jí)關(guān)系在農(nóng)村經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的體現(xiàn)。改革既是破冰，又是在新形勢(shì)下與時(shí)俱進(jìn)完善這一制度的探索，農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革不僅涉及農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)發(fā)展問(wèn)題，也涉及基層治理問(wèn)題，如何在農(nóng)民利益保障和制度績(jī)效之間尋求平衡也是對(duì)改革成效的重要考量。

在改革推進(jìn)過(guò)程中，除清產(chǎn)核資、清人分類(lèi)兩項(xiàng)基礎(chǔ)性工作整市同步外，對(duì)股權(quán)配置這一關(guān)鍵環(huán)節(jié)排除了一次性全面推開(kāi)的選項(xiàng)，采取“試點(diǎn)中做試點(diǎn)”的方案，將縣域內(nèi)村集體經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)體量較大的21個(gè)城郊村、園中村等納入第一批試點(diǎn)村莊范圍，為其他同類(lèi)村莊開(kāi)展改革工作提供經(jīng)驗(yàn)借鑒。同時(shí)，按“尊重歷史、照顧現(xiàn)實(shí)、程序規(guī)范、群眾認(rèn)可”的原則，依據(jù)程序讓各村民主選擇配股方式、計(jì)算節(jié)點(diǎn)和制定具體的實(shí)施細(xì)則，做到“一村一策”“一組一法”。

2.尊重民意，突出過(guò)程民主

政府對(duì)社會(huì)力量的尊重能夠釋放社會(huì)活力，在行政過(guò)程中引導(dǎo)公眾參與，既能激發(fā)公眾建言獻(xiàn)策、參與改革實(shí)踐的積極性，也能突出改革過(guò)程的民主性，保障改革舉措的順利實(shí)施。但在政治生活中，對(duì)上負(fù)責(zé)的行政替農(nóng)民做決策、閉門(mén)決策并不鮮見(jiàn)。在利益一致性較高的時(shí)候，引發(fā)的反彈并不會(huì)太大，但進(jìn)入個(gè)體差異逐漸放大的異質(zhì)性社會(huì)后，充分尊重民眾意愿，以程序正義保障結(jié)果公平是現(xiàn)代治理的內(nèi)在要求。在京山市的改革中，主要體現(xiàn)為三點(diǎn)：一是保障參與主體的“代表性”，在原住民之外，各試點(diǎn)村積極吸納新遷入戶(hù)等不同群體代表加入專(zhuān)班，保障不同群體的參與權(quán)利，謹(jǐn)防少數(shù)群體出現(xiàn)“被代表”的情況。二是確保決策過(guò)程的民主性，按照“追求公平、體現(xiàn)貢獻(xiàn)、縮小差異”的民眾共識(shí)，通過(guò)群眾提議、大會(huì)討論、表決通過(guò)等一系列議事流程確定股權(quán)類(lèi)型，探索出以個(gè)體為單位的“基本股”，按從事勞動(dòng)年限核算的“農(nóng)齡股”，以繳納農(nóng)業(yè)賦稅、三提五統(tǒng)年限衡量的“貢獻(xiàn)股”等，在此基礎(chǔ)上以民主協(xié)商的方式?jīng)Q定股權(quán)組合形式，各村形成了“基本股+農(nóng)齡股”“基本股+貢獻(xiàn)股”“戶(hù)股+人股”等差異化的股權(quán)搭配模式。三是保障農(nóng)民自我管理的主動(dòng)性與創(chuàng)新性，在民主議定中，個(gè)別村莊還制定了更為精細(xì)的方案，如對(duì)農(nóng)業(yè)合作化入社時(shí)無(wú)償上交“五大農(nóng)具”的農(nóng)戶(hù)，通過(guò)現(xiàn)金形式予以補(bǔ)償，該市白谷洞村1954年入社時(shí)上交農(nóng)具的90戶(hù)老農(nóng)戶(hù)，每戶(hù)均獲得了1萬(wàn)元現(xiàn)金補(bǔ)償。

（二）北京大興：行政支配型治理

1.全能施策，強(qiáng)調(diào)行政邏輯

大興作為北京市下轄區(qū)，政府層級(jí)較一般的省、自治區(qū)少了地市一級(jí)，因而在貫徹上級(jí)政府意見(jiàn)時(shí)更具有直接性，在壓力型體制下層層傳遞的行政力量在到達(dá)基層時(shí)損耗更小，這在農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革中體現(xiàn)得較為明顯。大興區(qū)將成立的改革督導(dǎo)組直接下沉到村，對(duì)每一環(huán)節(jié)實(shí)行“一步一培訓(xùn)”，要求“改革不完、人員不撤”。同時(shí)，各鎮(zhèn)經(jīng)管站一般至少配備11名工作人員，分工“一對(duì)一”下村對(duì)改革進(jìn)行指導(dǎo)。不僅村級(jí)改革方案要提交鎮(zhèn)級(jí)政府審核，以咨商制度對(duì)經(jīng)濟(jì)事務(wù)進(jìn)行討論也需形成書(shū)面決議，并報(bào)鎮(zhèn)經(jīng)管站以及包村干部進(jìn)行審核。在公共治理過(guò)程中，規(guī)則是民主精神的重要體現(xiàn)。②鄧大才：《規(guī)則型自治：邁向2.0版本的中國(guó)農(nóng)村村民自治》，《社會(huì)科學(xué)研究》2019年第3期。但包村全覆蓋，以及督導(dǎo)組下沉到村實(shí)現(xiàn)了對(duì)改革過(guò)程的全方位、系統(tǒng)性指導(dǎo)，既定規(guī)則直接傳遞給村莊執(zhí)行，缺少民眾討論與反饋。以清產(chǎn)核資環(huán)節(jié)為例，制定了15個(gè)表格，達(dá)到模板統(tǒng)一、步驟一致的目的。

行政機(jī)制的化約邏輯將復(fù)雜問(wèn)題簡(jiǎn)單化，但其優(yōu)劣取決于具體環(huán)境。大興區(qū)在清產(chǎn)核資過(guò)程中，未明確區(qū)分村集體資產(chǎn)所屬范圍，在資產(chǎn)量化時(shí)將公益性資產(chǎn)全部折股量化，造成對(duì)集體資產(chǎn)的估值整體偏高，但是實(shí)際可經(jīng)營(yíng)資產(chǎn)收益小。

2.民主參與空間有限，但行政機(jī)制有一定彈性

在政府全面統(tǒng)籌下，村莊和民眾自主性發(fā)揮空間十分有限，但行政機(jī)制的運(yùn)用也并非完全慣性機(jī)械。面臨城鄉(xiāng)結(jié)合部的復(fù)雜形勢(shì)，政府不得不對(duì)簡(jiǎn)單化、一致性的行政支配進(jìn)行優(yōu)化，更多地去考慮如何照顧到不同群體的實(shí)際情況和利益訴求。如計(jì)生股的設(shè)置，就是為彌合獨(dú)生子女與非獨(dú)生子女家庭因拆遷補(bǔ)償形成的經(jīng)濟(jì)差距，緩解社會(huì)矛盾。此外，本著對(duì)集體經(jīng)濟(jì)時(shí)期村民對(duì)集體積累所做貢獻(xiàn)做好“歷史結(jié)賬”工作，大興區(qū)將村集體經(jīng)濟(jì)組織資產(chǎn)的一部分分配給該時(shí)期曾入社或參與集體生產(chǎn)的農(nóng)民，充分尊重入社貢獻(xiàn)與勞齡貢獻(xiàn)，前者在產(chǎn)權(quán)改革時(shí)計(jì)算支付原始入社股金的本金及利息；后者可自由選擇“勞齡設(shè)股”和“一次兌現(xiàn)”兩種方式進(jìn)行補(bǔ)償。

（三）吉林朝陽(yáng)：行政與民主均衡型治理

1.規(guī)范基本程序，減少過(guò)程干預(yù)

市場(chǎng)成為決定資源配置的決定性因素，其內(nèi)在地要求建設(shè)服務(wù)型政府，行政機(jī)制到位不越位、補(bǔ)位不缺位。朝陽(yáng)區(qū)在改革中主要對(duì)原則性問(wèn)題進(jìn)行方向把握，強(qiáng)調(diào)基本程序，減少了對(duì)具體過(guò)程的干預(yù)。一方面，引入第三方，會(huì)同法律、財(cái)務(wù)等領(lǐng)域的專(zhuān)家，就主要環(huán)節(jié)形成相應(yīng)的配套文件，制定村級(jí)改革流程圖和時(shí)間計(jì)劃表，確保改革進(jìn)程進(jìn)度可控又預(yù)留有彈性空間。另一方面，針對(duì)集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份確認(rèn)中遇到的復(fù)雜情況，聘請(qǐng)法律顧問(wèn)，在制定成員身份確認(rèn)指導(dǎo)意見(jiàn)中給予有關(guān)法律方面的意見(jiàn)和建議，同時(shí)在文件制定后對(duì)其進(jìn)行合法性審查，確保政策不違法。這一舉措的另一個(gè)重要作用是對(duì)村民民主議定形成的相關(guān)身份認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行合法性審查，保證其既合乎民意又合法合規(guī)。該區(qū)永樂(lè)鎮(zhèn)辛屯村在商議討論集體經(jīng)濟(jì)組織成員認(rèn)定資格時(shí)，決定對(duì)婚出婦女一律不予確認(rèn)，鎮(zhèn)政府通過(guò)法律顧問(wèn)對(duì)這一標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行合法性審查后，認(rèn)定其不合法，予以否決，從而保障了婚出婦女的合法權(quán)益。

2.建立平臺(tái)與規(guī)則，保障民主參與

為全面理清資產(chǎn)、資源和資金狀況，各村都采取兩級(jí)清查的方式，分別對(duì)村級(jí)資產(chǎn)和組級(jí)資產(chǎn)進(jìn)行清查。村級(jí)資產(chǎn)清查由資產(chǎn)清查小組全員參與，組級(jí)資產(chǎn)清查則以該組組長(zhǎng)、村民代表和“五老”人員以及相鄰組的組長(zhǎng)為主體，村兩委班子起指導(dǎo)和監(jiān)督作用。兩級(jí)資產(chǎn)清查方式既確保村級(jí)和組級(jí)資產(chǎn)邊界清晰，又能避免村民因“一刀切”的清查方法引起矛盾和糾紛。

針對(duì)改革過(guò)程中較為棘手的成員資格認(rèn)定問(wèn)題，首先，確定以在冊(cè)戶(hù)籍和土地承包權(quán)為基準(zhǔn)線(xiàn)。其次，建立雙證模式。針對(duì)1997年以后的婚出婚入婦女及衍生人口，原戶(hù)籍地和現(xiàn)居地村委會(huì)開(kāi)具土地所有情況說(shuō)明。在兩邊證明都沒(méi)有土地的情況下，在保證集體經(jīng)濟(jì)組織成員唯一性的前提下，充分尊重本人意愿，選擇一方，按照程序確認(rèn)集體經(jīng)濟(jì)組織成員，防止“兩頭空”和“兩頭占”。

3.預(yù)留彈性空間，行政與民主雙向互動(dòng)

公眾參與的核心環(huán)節(jié)是政府與公眾的互動(dòng)，也就是公眾參與治理的決策過(guò)程，①路陽(yáng)、莊虔友：《參與式治理視角下的地方政府制度創(chuàng)新》，《云南社會(huì)科學(xué)》2011年第3期。這是現(xiàn)代治理超越行政官僚制的重要標(biāo)志。朝陽(yáng)區(qū)建立了懸置問(wèn)題仲裁模式，就基準(zhǔn)線(xiàn)和雙證模式之外的少數(shù)個(gè)案，如果通過(guò)民主議定無(wú)法解決成員資格確認(rèn)問(wèn)題，現(xiàn)有法律法規(guī)、政策文件空白，若村民有現(xiàn)實(shí)訴求的情況，成立區(qū)級(jí)農(nóng)村土地承包糾紛調(diào)解仲裁委員會(huì)，組建仲裁庭，通過(guò)土地仲裁和產(chǎn)權(quán)制度改革進(jìn)行解決。在區(qū)鎮(zhèn)（街道）政府制定成員身份確認(rèn)的指導(dǎo)意見(jiàn)時(shí)，也留置了一定的彈性空間，支持各村在依法依規(guī)、于法有據(jù)的原則下就相關(guān)資格條件進(jìn)行民主議定，以集體共識(shí)劃定成員邊界。此外，在改革過(guò)程中，形成了較為成熟的“問(wèn)題清單”模式，即各鎮(zhèn)各村在改革中遇到的問(wèn)題統(tǒng)一收集起來(lái)，由各村匯總到鎮(zhèn)一級(jí)，鎮(zhèn)一級(jí)合并同類(lèi)項(xiàng)，匯總至區(qū)一級(jí)，區(qū)級(jí)牽頭部門(mén)組織律師事務(wù)所、會(huì)計(jì)師事務(wù)所等進(jìn)行系統(tǒng)性的討論，統(tǒng)一回復(fù)。

（四）小結(jié)

民眾的需求是多元的，這在農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革中表現(xiàn)的尤為顯著。以關(guān)注度最高、矛盾最為集中的集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份確定為例，戶(hù)籍、土地承包權(quán)等基礎(chǔ)條件如何劃定，婚出婚入的女性、公職人員是否納入，無(wú)不是棘手難題。倘若按行政機(jī)制的一貫思維，一紙方案便可迅速推開(kāi)。在行政的強(qiáng)力壓制下，或許能一時(shí)風(fēng)平浪靜，但留下的長(zhǎng)遠(yuǎn)隱患將置后續(xù)的治理于更加被動(dòng)的境地。但是，如果缺少了必要的行政介入，在利益面前，“少數(shù)服從多數(shù)”原則的濫用又容易出現(xiàn)侵犯、損害少數(shù)群體利益的現(xiàn)象。

當(dāng)前，單向度的行政機(jī)制發(fā)揮支配性作用的社會(huì)基礎(chǔ)已經(jīng)發(fā)生了很大變化，行政機(jī)制的組織邏輯、集中邏輯、化約邏輯能夠?qū)崿F(xiàn)的治理效度越來(lái)越有限。但是，同樣是因?yàn)檗D(zhuǎn)型社會(huì)的復(fù)雜性，行政機(jī)制的運(yùn)用又必不可少，這就需要一種新的適應(yīng)變革的治理路徑。長(zhǎng)春市朝陽(yáng)區(qū)的案例無(wú)疑提供了一種參考，也就是將民主機(jī)制與行政機(jī)制相匹配，實(shí)現(xiàn)兩種機(jī)制的優(yōu)勢(shì)融合和弊端最小化，走向均衡型治理，或許是政治社會(huì)發(fā)展的趨勢(shì)所在。

三、善治導(dǎo)向下基層治理路徑比較和效度分析

不同治理路徑可能會(huì)出現(xiàn)近似的治理結(jié)果，表現(xiàn)在農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革中就是試點(diǎn)任務(wù)的基本完成。但是，如果進(jìn)一步分析三種路徑下的治理效度，顯然是有差異的。走向基層善治，需要超越簡(jiǎn)單的顯性結(jié)果導(dǎo)向，從內(nèi)在的治理有效性上探索可行路徑。

（一）三種路徑完成治理任務(wù)的過(guò)程比較和效度分析

庫(kù)伊曼和范·弗利埃特提出，治理的概念就是“它所要?jiǎng)?chuàng)造的結(jié)構(gòu)或秩序不能由外部強(qiáng)加；它之發(fā)揮作用，是要依靠多種進(jìn)行統(tǒng)治的以及互相發(fā)生影響的行為者的互動(dòng)”①俞可平主編：《治理與善治》，北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2000年，第3頁(yè)。。俞可平認(rèn)為善治就是使公共利益最大化的社會(huì)管理過(guò)程，在政府對(duì)公共生活的管理中，政治國(guó)家與民眾關(guān)系達(dá)到最佳狀態(tài)。②俞可平主編：《治理與善治》，第8-9頁(yè)?？梢?jiàn)，區(qū)別于行政官僚制注重結(jié)果導(dǎo)向和民主擁躉者強(qiáng)調(diào)價(jià)值導(dǎo)向，良善的治理不僅表現(xiàn)為結(jié)果的顯性，更體現(xiàn)在過(guò)程的參與和互動(dòng)。但參與和互動(dòng)作為兩個(gè)動(dòng)態(tài)指標(biāo)，本身是難以衡量的，必須進(jìn)一步細(xì)化考察。

在前述3個(gè)案例的基礎(chǔ)上，抽取治理過(guò)程中的關(guān)鍵共性節(jié)點(diǎn)分析治理效度。一是參與主體，也就是農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革過(guò)程中的村級(jí)專(zhuān)班，他們是村級(jí)改革的直接操盤(pán)手。在村兩委班子之外，京山市加入了村民代表，并將吸收熟悉村情、公道正派、威信較高的村民代表參加作為硬性要求，大興區(qū)由鎮(zhèn)經(jīng)管站直接介入，實(shí)行“一竿子插到底”，外部性較強(qiáng)。二是決策范圍、決策程序、決策規(guī)則，這是行政放權(quán)的重要體現(xiàn)，從表1來(lái)看，京山市最為寬松，大興區(qū)有些“統(tǒng)得過(guò)多”，朝陽(yáng)區(qū)相對(duì)均衡。三是決策自主性和決策結(jié)果，是綜合衡量治理參與的顯性指標(biāo)。如果決策自主性太弱，決策結(jié)果是否有效不能由參與主體來(lái)決定的話(huà)，民眾參與熱情勢(shì)必會(huì)下降，步入“用腳投票”的困境。綜合來(lái)看，朝陽(yáng)區(qū)實(shí)現(xiàn)了決策效率與效度的契合，治理效度是最高的。

表1 個(gè)案選擇地區(qū)治理效度比較

（二）三種路徑的效度差異源自治理機(jī)制的選擇取向

從橫向上看，雖然各級(jí)政府都在中央的領(lǐng)導(dǎo)下開(kāi)展工作，屬于“政出一門(mén)”，但由于資源稟賦、經(jīng)濟(jì)發(fā)展基礎(chǔ)、社會(huì)關(guān)系復(fù)雜程度的不同，基層治理的模式存在較大差異。從縱向上看，由于區(qū)域特性、體制慣性的影響，同樣表現(xiàn)為發(fā)展上的層次性。京山市作為首批試點(diǎn)，彼時(shí)頂層設(shè)計(jì)多為框架性意見(jiàn)，“摸著石頭過(guò)河”任重道遠(yuǎn)。另一端，產(chǎn)權(quán)改革牽一發(fā)動(dòng)全身，與集體經(jīng)濟(jì)組織成員利益關(guān)聯(lián)性大，農(nóng)民有參與的動(dòng)力和熱情。在這樣的環(huán)境下，為了減少政府行為帶來(lái)的社會(huì)矛盾，京山市行政更多立足在服務(wù)職能上，民眾充分參與改革過(guò)程，自主性強(qiáng)，但決策效率較低，反映出民主與效率的二元悖論。正因如此，作為首批試點(diǎn)，京山市經(jīng)驗(yàn)未能推廣到其他地區(qū)。大興區(qū)位于首都地區(qū)，且政府層級(jí)更少，對(duì)中央政策的執(zhí)行力度要高于其他兩個(gè)試點(diǎn)地區(qū)，行政支配在改革中占主導(dǎo)地位，有民主參與，但決策自主性較低，雖然改革任務(wù)整體完成較好，但對(duì)于不同利益訴求的聚合顯然不夠。朝陽(yáng)區(qū)地處城鄉(xiāng)結(jié)合地帶，部分村作為規(guī)劃征占區(qū)早已坐等分利。在這樣的背景下，雖然集體經(jīng)濟(jì)本身一時(shí)難以實(shí)現(xiàn)分紅，但面對(duì)預(yù)期利益，村民對(duì)集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格表現(xiàn)出極大關(guān)注。政府因勢(shì)利導(dǎo)，民眾不僅有參與，還體現(xiàn)為更高層次的過(guò)程互動(dòng)，實(shí)現(xiàn)了均衡治理。

（三）善治的目標(biāo)導(dǎo)向下基層治理路徑的可能走向

3個(gè)改革試驗(yàn)區(qū)在區(qū)域和發(fā)展基礎(chǔ)上都有一定的代表性。將理論預(yù)設(shè)和案例考察結(jié)合來(lái)看，治理效度的提升取決于行政機(jī)制和民主機(jī)制各自的使用程度。圖2中C點(diǎn)、A點(diǎn)、B點(diǎn)分別代表行政與民主均衡型、民主導(dǎo)向型、行政支配型。治理作為公共權(quán)力與社會(huì)的互動(dòng)過(guò)程，①徐勇：《GOVERNANCE：治理的闡釋》，《政治學(xué)研究》1997年第1期。公共權(quán)力的重要作用不可或缺，因此C點(diǎn)是一種符合現(xiàn)實(shí)情況的相對(duì)理想狀態(tài)。AC、BC路徑各自意味著行政多一些服務(wù)和民主多一些參與，其結(jié)果都可以向C點(diǎn)靠近。CD作為一種可能，表示行政支配能力下降、民主參與縮小，其向O點(diǎn)靠近的過(guò)程，也是治理失敗的過(guò)程。

單一權(quán)威中心以等級(jí)化組織實(shí)現(xiàn)對(duì)社會(huì)秩序的控制，即霍布斯式的公共秩序是人類(lèi)幾千年的政治生活中熟知的公共治理模式。然而，近代以來(lái)，尤其是進(jìn)入21世紀(jì)后，“多一些治理，少一些統(tǒng)治”（less government and more governance）已經(jīng)成為各國(guó)政治發(fā)展的重要特征。在社會(huì)政治生活中，治理是一種偏重于工具性的政治行為，②俞可平：《中國(guó)的治理改革（1978-2018）》，《武漢大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）》2018年第3期。其本身所強(qiáng)調(diào)的民主、參與和協(xié)商，就是民主的一種重要形式和途徑。③黨秀云：《論民主治理的社會(huì)基礎(chǔ)》。也就是說(shuō)，民主不再只是一種特定的制度安排，內(nèi)涵的工具理性表現(xiàn)為民眾有機(jī)會(huì)通過(guò)多樣化的途徑參與公共治理，而不僅僅是被動(dòng)接受者。在治理理念下，參與將逐步由一種特定的政治行為演變?yōu)橐环N社會(huì)組織形式。④[美]卡羅爾·佩特曼：《參與和民主理論》，陳堯譯，上海：上海人民出版社，2006年，第39頁(yè)。而善治的本質(zhì)特征就是政府和民眾對(duì)公共生活的合作管理，是國(guó)家和社會(huì)的最佳狀態(tài)。⑤俞可平主編：《治理與善治》，第3頁(yè)。因此，行政支配或民主導(dǎo)向型治理路徑只有相互補(bǔ)位，才能實(shí)現(xiàn)基層善治，也就是A、B直接向E點(diǎn)靠近。當(dāng)然，治理效度的提升是動(dòng)態(tài)的、漸進(jìn)的，C點(diǎn)也并非是不動(dòng)的，CE也是一種理想路徑。

圖2 基層治理路徑的可能走向

四、以治理路徑優(yōu)化實(shí)現(xiàn)基層善治的對(duì)策建議

走向基層善治的過(guò)程就是實(shí)現(xiàn)基層公共利益最大化的社會(huì)管理過(guò)程。通過(guò)分析湖北省京山市、北京市大興區(qū)與吉林省長(zhǎng)春市朝陽(yáng)區(qū)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革實(shí)踐中不同治理機(jī)制的選擇所形成的效度差異，可以為優(yōu)化治理路徑，實(shí)現(xiàn)基層善治提供啟示和方向。

（一）厘清基層治理主體的權(quán)責(zé)邊界

厘清基層治理主體的權(quán)責(zé)邊界是實(shí)現(xiàn)行政與民主均衡型治理的前提?！胺e極行政”并非與“消極自治”相對(duì)應(yīng)，相反，“積極行政”的政府應(yīng)該主動(dòng)調(diào)適，給基層社會(huì)預(yù)留充分、合理的自主性空間。結(jié)構(gòu)完整的縣級(jí)政府應(yīng)突出行政邏輯，以方向引導(dǎo)、原則把握統(tǒng)領(lǐng)基層治理的結(jié)構(gòu)及其調(diào)適，充分發(fā)揮對(duì)基層社會(huì)治理的統(tǒng)合性作用；作為社會(huì)一方的基層組織應(yīng)突出自治邏輯，充分發(fā)揮組織成員的創(chuàng)造性、能動(dòng)性，動(dòng)員各方參與；作為最低一級(jí)政府的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)兼顧行政與民主的特性，既“承上”——承接上級(jí)政府的部分權(quán)責(zé)，采用彈性的行政方式實(shí)現(xiàn)自己的治理目標(biāo)；又“啟下”——充分考慮民眾的意見(jiàn)表達(dá)，既要避免消極參與、不參與的“集體行動(dòng)的困境”，更不能出現(xiàn)參與無(wú)門(mén)導(dǎo)致的非理性伸張。

（二）建設(shè)“積極行政”的服務(wù)型政府

在中國(guó)，“積極行政”有其深厚的歷史傳統(tǒng)。在基層治理過(guò)程中突出“積極行政”，形成引導(dǎo)性主體力量，給基層社會(huì)建立制度性空間。但這并不意味著全能主義的全方位干預(yù)，而是讓行政扮演好三重身份：制度建構(gòu)者、意識(shí)形態(tài)維系者、資源調(diào)配者。基層政府需要在基層社會(huì)中建構(gòu)一套政策輸入的良性治理系統(tǒng)，表達(dá)上級(jí)政府傳達(dá)的國(guó)家意志，并有節(jié)制地發(fā)揮資源調(diào)集和再分配的作用。但實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理的現(xiàn)代化，要求政府不僅能夠自我積極有為，更重要的是將廣大人民群眾的積極性調(diào)動(dòng)和激發(fā)起來(lái)，讓人民群眾積極有為。①徐勇：《基于中國(guó)場(chǎng)景的“積極政府”》，《黨政研究》2019年第1期。要實(shí)現(xiàn)基層群眾的參與和有為，必須創(chuàng)新行政方式，提高行政效能，建設(shè)人民滿(mǎn)意的服務(wù)型政府，為多元主體的治理參與提供平臺(tái)，確保以有序提高參與的有效性。服務(wù)導(dǎo)向型基層政府還體現(xiàn)在回應(yīng)性上，這要求行政機(jī)制克服向上負(fù)責(zé)的慣性，和民眾增進(jìn)溝通互動(dòng)，不斷在反饋和調(diào)試中優(yōu)化公共政策，踐行為人民服務(wù)、對(duì)人民負(fù)責(zé)、受人民監(jiān)督，為完善中國(guó)特色社會(huì)主義行政體制奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

（三）強(qiáng)化民主機(jī)制的議事協(xié)商功能

基層民主推進(jìn)以來(lái)，重視形式而忽視了有效治理。在基層治理中，處于支配地位的行政機(jī)制習(xí)慣于先拿出既定方案，再走民主過(guò)場(chǎng)，導(dǎo)致民眾參與熱情降低，政府單方唱獨(dú)角戲的尷尬境地。十九屆四中全會(huì)提出，堅(jiān)持人民當(dāng)家做主，發(fā)展人民民主，密切聯(lián)系群眾，緊緊依靠人民推動(dòng)國(guó)家發(fā)展是我國(guó)國(guó)家制度和國(guó)家治理體系的顯著優(yōu)勢(shì)。習(xí)近平總書(shū)記也強(qiáng)調(diào)：“我們要堅(jiān)持和完善基層群眾自治制度，發(fā)展基層民主，保障人民依法直接行使民主權(quán)利，切實(shí)防止出現(xiàn)人民形式上有權(quán)、實(shí)際無(wú)權(quán)的現(xiàn)象?！雹诹?xí)近平：《習(xí)近平談治國(guó)理政》第2卷，北京：外文出版社，2017年，第290頁(yè)。擴(kuò)大民主機(jī)制的使用，就是要克服參與形式化，強(qiáng)化民主機(jī)制的議事協(xié)商功能。以農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革中的議事協(xié)商為例，從治理過(guò)程的角度來(lái)看，基層政府一方面給村民提供議事程序、議事平臺(tái)，充分發(fā)揮政府的引導(dǎo)作用、服務(wù)功能，另一方面尊重民意，聚合不同的利益訴求，吸收政策反饋并做出回應(yīng)，形成一種良好的政社互動(dòng)模式，以行政與民主的均衡找到公共治理的最大公約數(shù)，實(shí)現(xiàn)公共利益最大化。

總的來(lái)說(shuō)，行政偏向于引導(dǎo)規(guī)則、程序的制定，面對(duì)各種競(jìng)爭(zhēng)性的價(jià)值和利益，要依賴(lài)于民主機(jī)制的協(xié)調(diào)做出選擇；而民主偏向于群眾參與、決策過(guò)程的討論等，但要克服效率悖論，必須在行政維系的有序環(huán)境中運(yùn)行。當(dāng)然，區(qū)域特征、治理慣性、發(fā)展基礎(chǔ)決定了各地面臨著不一樣的治理形勢(shì)，這必然導(dǎo)致治理路徑轉(zhuǎn)換、治理效度提高、善治目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的不均衡性。前沿探索的地區(qū)經(jīng)驗(yàn)需要進(jìn)一步上升為頂層設(shè)計(jì)，借助擴(kuò)散效應(yīng)實(shí)現(xiàn)橫向帶動(dòng)。