數(shù)字鄉(xiāng)村建設(shè)中的基層治理共同體重構(gòu)
——以成都市S鎮(zhèn)“慧眼”工程為例

文／吳 瑩 秦美平

數(shù)字技術(shù)依托網(wǎng)絡(luò)信息基礎(chǔ)設(shè)施、互聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)、人工智能等手段，不僅成為經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的一種新興業(yè)態(tài)，也在社會(huì)治理領(lǐng)域廣泛運(yùn)用于多種場景。從2018年中央一號文件第一次提出“實(shí)施數(shù)字鄉(xiāng)村戰(zhàn)略”，到2022年1月中央網(wǎng)信辦等十部門聯(lián)合發(fā)布《數(shù)字鄉(xiāng)村發(fā)展行動(dòng)計(jì)劃（2022-2025年）》，數(shù)字技術(shù)除了促進(jìn)農(nóng)業(yè)全面升級、農(nóng)村全面進(jìn)步、農(nóng)民全面發(fā)展外，也成為鄉(xiāng)村社會(huì)治理的關(guān)鍵要素。

根據(jù)《第49次中國互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)發(fā)展?fàn)顩r統(tǒng)計(jì)報(bào)告》，2021年我國網(wǎng)民總體規(guī)模持續(xù)增長，城鄉(xiāng)上網(wǎng)差距繼續(xù)縮小。我國現(xiàn)有行政村已全面實(shí)現(xiàn)“村村通寬帶”，農(nóng)村網(wǎng)民規(guī)模達(dá)2.84億，農(nóng)村地區(qū)互聯(lián)網(wǎng)普及率為57.6%，這意味著互聯(lián)網(wǎng)已經(jīng)成為鄉(xiāng)村生活的基本設(shè)施，鄉(xiāng)村治理的數(shù)字化轉(zhuǎn)型成為普遍趨勢。數(shù)字技術(shù)的應(yīng)用通過在地化、系統(tǒng)化和邏輯化的方式提高國家的信息能力，優(yōu)化了社會(huì)治理過程。但是在數(shù)字生產(chǎn)的體制中，也可能增加基層的工作負(fù)擔(dān)，出現(xiàn)數(shù)字技術(shù)懸浮于鄉(xiāng)村社會(huì)生活和基層治理過程的問題。因此，在推進(jìn)數(shù)字鄉(xiāng)村的建設(shè)時(shí)需要格外關(guān)注：新技術(shù)手段的引入如何嵌入鄉(xiāng)村現(xiàn)有的治理結(jié)構(gòu)，對于鄉(xiāng)村治理共同體又會(huì)造成何種影響？本文以四川省成都市S鎮(zhèn)在推進(jìn)公共安全治理數(shù)字化工作的“慧眼”工程為例，分析數(shù)字技術(shù)如何進(jìn)入鄉(xiāng)村基層治理場域，以及在此過程中對鄉(xiāng)村治理共同體帶來的重構(gòu)效果。

一 數(shù)字賦能鄉(xiāng)村治理的邏輯與挑戰(zhàn)

21世紀(jì)以來，由于城市化的加速發(fā)展和人口流動(dòng)擴(kuò)大化，大量鄉(xiāng)村人口進(jìn)入城市，導(dǎo)致鄉(xiāng)村治理的空心化，鄉(xiāng)村長期面臨治理主體缺失、治理空間萎縮、治理失效等問題的困擾。同時(shí)，隨著國家從管理者到服務(wù)者的角色轉(zhuǎn)型，大量資源注入鄉(xiāng)村，又要求基層能夠通過精確的量化指標(biāo)、明晰的考核辦法來實(shí)現(xiàn)全流程管理。這就需要鄉(xiāng)村改變傳統(tǒng)的簡約治理模式，以更加精準(zhǔn)有效的治理手段來實(shí)現(xiàn)治理目標(biāo)，從而為數(shù)字技術(shù)進(jìn)入鄉(xiāng)村治理提供了空間。

（一）數(shù)字賦能鄉(xiāng)村治理的邏輯

根據(jù)數(shù)字賦能理論，數(shù)字技術(shù)能夠?qū)€(gè)人、組織和社區(qū)賦能，提高個(gè)人的自身發(fā)展能力、組織的技術(shù)運(yùn)用能力，并改善社區(qū)管理體制。[1]而數(shù)字技術(shù)對鄉(xiāng)村治理的賦能則主要表現(xiàn)在治理地圖清晰化、治理主體在場化和治理過程系統(tǒng)化三個(gè)方面。

首先，通過信息化基礎(chǔ)設(shè)施、系統(tǒng)平臺(tái)和應(yīng)用終端的建設(shè)，增強(qiáng)國家的信息能力，使鄉(xiāng)村治理地圖更加清晰。社會(huì)事實(shí)的清晰化是治理的中心問題，尤其是在復(fù)雜性與日俱增的現(xiàn)代基層社會(huì)，必須收集和整理人財(cái)物事行等社會(huì)事實(shí)的信息，才能夠靈活而高效地提供精準(zhǔn)的管理與服務(wù)。[2]傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會(huì)的同質(zhì)度高、穩(wěn)定性強(qiáng)，復(fù)雜程度略遜于城市。但隨著現(xiàn)代社會(huì)中人口和資源的高速流動(dòng)，各種社會(huì)要素的深度交互影響，鄉(xiāng)村治理地圖也變得日益模糊不清和瞬息萬變。如果沒有對信息充分而精確的掌握，就難以明確治理需求、提供解決辦法，從而導(dǎo)致治理深度、力度和效度的損失。而通過信息化建設(shè)，可以對模糊的社會(huì)事實(shí)進(jìn)行全面梳理、綜合分析、動(dòng)態(tài)追蹤，形成清晰的鄉(xiāng)村治理地圖，為進(jìn)一步管理和服務(wù)提供基礎(chǔ)。因此，數(shù)字鄉(xiāng)村建設(shè)形成的信息平臺(tái)可以為鄉(xiāng)村有效治理提供基礎(chǔ)支撐。

其次，利用數(shù)字技術(shù)對時(shí)空的突破，實(shí)現(xiàn)治理主體的在場和溝通，解決鄉(xiāng)村治理中的主體缺失問題。鄉(xiāng)村治理共同體包括村民、社會(huì)組織、市場、國家等多種類型的行動(dòng)主體，這使得物理空間上的共同在場困難重重，帶來了協(xié)商共治流程的復(fù)雜化，還可能因?yàn)椤熬⒎@”等問題，[3]導(dǎo)致弱勢群體被排除在治理過程之外。而由數(shù)字媒介搭建的虛擬空間可以極大地?cái)U(kuò)展以祠堂、院壩為代表的傳統(tǒng)公共空間的界限，即時(shí)通訊工具的采用可以突破溝通的時(shí)間障礙，“時(shí)空脫域”的溝通成為可能。通過開發(fā)APP，建立微信群等多種方式，數(shù)字技術(shù)在鄉(xiāng)村治理中的運(yùn)用可以更加“智慧”地進(jìn)行公共事務(wù)的溝通、協(xié)商、決策、監(jiān)督。

最后，基于數(shù)字化技術(shù)工具在多種治理場景中的開發(fā)應(yīng)用，推動(dòng)治理的資源整合、要素參與和過程融合，提高應(yīng)對鄉(xiāng)村復(fù)雜治理的系統(tǒng)性。當(dāng)代社會(huì)治理呈現(xiàn)出網(wǎng)絡(luò)化、多樣化、自組織的特征，這要求治理方式突破傳統(tǒng)的線性模式，轉(zhuǎn)向復(fù)雜科學(xué)管理范式。[4]原有的治理組織結(jié)構(gòu)由于部分分割、職能交叉、多頭管理，容易導(dǎo)致各自為政、互相推諉，而以數(shù)字技術(shù)向基層治理賦能實(shí)質(zhì)上是優(yōu)化政府組織體系的內(nèi)部關(guān)系，通過技術(shù)整合減少部門主義。[5]在現(xiàn)代技術(shù)的助力下，社會(huì)各個(gè)部分被視為一個(gè)整體，從而能夠更加準(zhǔn)確地發(fā)現(xiàn)問題的癥結(jié)、及時(shí)回應(yīng)社會(huì)需求。電子政務(wù)系統(tǒng)、“一網(wǎng)通辦”智慧治理平臺(tái)的開發(fā)和使用，有助于各個(gè)相關(guān)職能部門在溝通信息、數(shù)據(jù)共享、協(xié)同辦公方面的過程優(yōu)化，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)“讓數(shù)據(jù)多跑路，讓群眾少跑腿”的治理效能優(yōu)化。

（二）數(shù)字技術(shù)嵌入鄉(xiāng)村治理的挑戰(zhàn)

然而，數(shù)字技術(shù)對鄉(xiāng)村治理的賦能也并非一蹴而就，已經(jīng)有一些研究注意到了數(shù)字鄉(xiāng)村建設(shè)中出現(xiàn)的頂層設(shè)計(jì)不完善、信息化人才不健全、新技術(shù)門檻對部分弱勢群體的排斥、數(shù)字平臺(tái)建設(shè)重投入輕產(chǎn)出的形式主義、技術(shù)使用不平衡等問題。[6]而數(shù)字技術(shù)作為一種新的治理手段在進(jìn)入鄉(xiāng)村場域時(shí)，要有效發(fā)揮治理地圖清晰化、治理主體在場化和治理過程系統(tǒng)化的賦能作用，還面臨著在基層治理中的“嵌入”與“運(yùn)用”挑戰(zhàn)。

第一，在治理內(nèi)容方面，新治理技術(shù)是否能夠適應(yīng)模糊性和綜合性的鄉(xiāng)村基層治理事務(wù)。一方面，基層面臨眾多瑣碎的、職能交疊的和敏感性事務(wù)，需要進(jìn)行長效治理和兜底管理。[7]另一方面，基層在任務(wù)多、壓力大的情況下必須調(diào)動(dòng)所有資源完成任務(wù)，因此治理的策略、手段和程序都要根據(jù)需要靈活調(diào)整。[8]數(shù)字技術(shù)以對社會(huì)事實(shí)更加全面、細(xì)致、動(dòng)態(tài)的掌握為精細(xì)化治理提供支撐，但精確化、規(guī)則化的數(shù)字技術(shù)也在一定程度上壓縮了共謀、談判、避責(zé)、借道等傳統(tǒng)工作機(jī)制的彈性空間。鄉(xiāng)村治理在“低治理權(quán)”的狀態(tài)下，本來就在資源調(diào)配、工作內(nèi)容、工作時(shí)間安排和檢查考核等方面缺乏自主性，如果數(shù)字建設(shè)的引入僅僅是為了實(shí)現(xiàn)“形式創(chuàng)新”，就容易導(dǎo)向機(jī)械的工具主義，難以適應(yīng)模糊綜合的實(shí)際治理問題。

第二，在治理主體方面，新治理技術(shù)是否能夠與原鄉(xiāng)村治理秩序相結(jié)合，進(jìn)而被治理主體所接受。新的治理技術(shù)需要能夠嫁接到原有的秩序之上才能運(yùn)行，否則就會(huì)因?yàn)椤安唤拥貧狻倍翱辙D(zhuǎn)”。[9]新技術(shù)的采用受限于現(xiàn)有治理體系的結(jié)構(gòu)特征，只有技術(shù)方案內(nèi)含的制度邏輯與現(xiàn)有治理體系相吻合，才能有效嵌入。[10]例如，農(nóng)村的扶貧開發(fā)全面采用數(shù)字化管理對農(nóng)戶的貧困狀態(tài)進(jìn)行判定、監(jiān)測和評估，多重發(fā)包數(shù)字生產(chǎn)體制最終造成了數(shù)字懸浮化的困境。[11]因此，我們需要關(guān)注新技術(shù)手段是如何在鄉(xiāng)村基層的治理結(jié)構(gòu)中被采用的、如何被村民的日常生活邏輯所接受的，進(jìn)而才能確定其是推進(jìn)了治理的理性化，還是損害了治理的實(shí)際績效。

第三，在治理過程方面，新治理技術(shù)本身是否會(huì)帶來鄉(xiāng)村治理復(fù)雜化的問題?；鶎又卫憩F(xiàn)代化在農(nóng)村的推進(jìn)，通過程序化、規(guī)范化的村務(wù)管理和脫產(chǎn)化、職業(yè)化的村干部來為農(nóng)民提供日?；姆?wù)，這本身就是對一直以來農(nóng)村簡約治理的取代。[12]而數(shù)字化技術(shù)在鄉(xiāng)村治理的運(yùn)用，又進(jìn)一步加劇了這種治理的程序化、規(guī)則化。其后果是：一方面，數(shù)字治理過程本身要求翔實(shí)的數(shù)據(jù)基礎(chǔ)、細(xì)致的過程材料、精確的評價(jià)指標(biāo)等，使得數(shù)字的生產(chǎn)和使用對于基層工作者來說成為一種負(fù)擔(dān)，形成“智能官僚主義”；[13]另一方面，數(shù)字技術(shù)的采納會(huì)導(dǎo)致科層組織中增設(shè)相關(guān)的新職能部門，而新的組織部門也會(huì)產(chǎn)生自己的治理意圖和利益，修正原有的框架與邏輯，[14]增加治理體系本身的復(fù)雜性。

現(xiàn)有研究大多肯定了數(shù)字鄉(xiāng)村建設(shè)對基層治理的賦能邏輯，但忽略了數(shù)字技術(shù)要在三個(gè)邏輯對應(yīng)的治理內(nèi)容、治理主體和治理過程層面發(fā)揮作用，必須解決適應(yīng)度、接受度和復(fù)雜度問題的挑戰(zhàn)。因此，我們還需要進(jìn)一步分析這些技術(shù)手段在進(jìn)入鄉(xiāng)村場域后會(huì)遇到什么挑戰(zhàn)，是通過什么機(jī)制融入現(xiàn)有的治理架構(gòu)，促進(jìn)治理效能，進(jìn)而重構(gòu)基層治理共同體的。

二 案例分析：成都市S鎮(zhèn)“慧眼”工程

在創(chuàng)新鄉(xiāng)村基層治安治理數(shù)字化方面，四川省的“雪亮”工程是有代表性的特色模式之一?！把┝痢惫こ淌窃诠膊繝款^組織的“天網(wǎng)工程”的基礎(chǔ)上，以鄉(xiāng)村為主體，由縣—鄉(xiāng)—村三級綜治部門主導(dǎo)的群眾性治安防控項(xiàng)目。2015年5月，由國家發(fā)改委、綜治辦等九部委聯(lián)合下發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)公共安全視頻監(jiān)控建設(shè)聯(lián)網(wǎng)應(yīng)用工作的若干意見》（發(fā)改高技[2015]996號）推動(dòng)實(shí)施。四川省作為農(nóng)村勞動(dòng)力輸出大省，農(nóng)村留守老人和兒童較多，并且農(nóng)村警力長期不足制約著鄉(xiāng)村治安防控的工作。因此在推廣“雪亮”工程的過程中，四川省按照“綜治中心+信息化+N”模式，充分運(yùn)用信息化手段建立實(shí)體化工作平臺(tái)，將“雪亮”工程的數(shù)字化技術(shù)手段推廣至智能交通、城市管理、防災(zāi)減災(zāi)、生態(tài)建設(shè)等多個(gè)領(lǐng)域。成都市的“雪亮”工程包括市級平臺(tái)和區(qū)級平臺(tái)，前者主要是宏觀決策分析平臺(tái)，按照市委政法委的規(guī)劃進(jìn)行統(tǒng)一建設(shè)，而后者主要是基層綜治工作開展的工作平臺(tái)，除了實(shí)施數(shù)據(jù)資源整合的基本建設(shè)外，也鼓勵(lì)各區(qū)縣根據(jù)實(shí)際情況和特點(diǎn)，開發(fā)個(gè)性化功能應(yīng)用。下面所討論的“慧眼”工程是J縣的特色做法，由于S鎮(zhèn)是該縣重點(diǎn)打造的“智慧小鎮(zhèn)”，在此方面經(jīng)驗(yàn)突出，因此本文以S鎮(zhèn)為典型案例。

S鎮(zhèn)位于成都市J縣中部，幅員55.94平方千米，下轄4個(gè)行政村和4個(gè)涉農(nóng)社區(qū)，是以柑橘種植為主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的典型農(nóng)業(yè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)。2019年全鎮(zhèn)戶籍總?cè)丝?.15萬，實(shí)有人口2.84萬。大部分年輕勞動(dòng)力在附近HZ工業(yè)區(qū)或成都市區(qū)工作，常住人口大多是在家務(wù)農(nóng)的老年人，有些村莊人口老齡化比率達(dá)到50%。因地處J縣中部核心區(qū)、在外務(wù)工人員多、人口流動(dòng)量大，當(dāng)?shù)刂伟残蝿輫?yán)峻。2016年，J縣按照省委、市委統(tǒng)一部署，制定了推進(jìn)“雪亮”工程的詳細(xì)工作方案，明確了建設(shè)目標(biāo)、經(jīng)費(fèi)保障和組織領(lǐng)導(dǎo)等，但該工程在鄉(xiāng)村的落地遇到了諸多挑戰(zhàn)。筆者于2021年11月至2022年1月在S鎮(zhèn)進(jìn)行參與式觀察和深度訪談。訪談對象包括S鎮(zhèn)黨委書記、鎮(zhèn)長、“慧眼工程”主要負(fù)責(zé)人、中國電信J縣分公司業(yè)務(wù)員、村（社區(qū)）干部、普通村民等，收集資料包括項(xiàng)目文件、會(huì)議記錄、訪談錄音、項(xiàng)目圖片等，從多個(gè)維度全面了解有關(guān)“慧眼”工程籌備、建設(shè)和運(yùn)行的實(shí)際情況。

（一）S鎮(zhèn)“雪亮”工程的落地困境

雖然當(dāng)?shù)刂伟驳膰?yán)峻形勢迫切需要新的技術(shù)手段助力農(nóng)村安防，“雪亮”工程也從省、市、縣一路帶著任務(wù)推進(jìn)下來，但該工程在S鎮(zhèn)的落地并不順利。

首先是原有工程設(shè)計(jì)與當(dāng)?shù)氐乩憝h(huán)境的脫節(jié)問題。在城市中推廣“雪亮”工程時(shí)，根據(jù)城市人口密度大、居住集中、規(guī)劃統(tǒng)一的空間特征，工程計(jì)劃在城市主干道、居民區(qū)、重要市政設(shè)施等點(diǎn)位布局公共安全視頻監(jiān)控點(diǎn)。但是S鎮(zhèn)以山區(qū)、丘陵為主，地形復(fù)雜，居民點(diǎn)相對分散、人口密度小。如果按照城市中“雪亮”工程的方式，僅在村內(nèi)交通要道和治安事件易發(fā)場所設(shè)立監(jiān)控點(diǎn)，那么大量的村間小路和居民院落前后都是監(jiān)控盲點(diǎn)，無法有效滿足當(dāng)?shù)刂伟驳男枨蟆?/p>

其次是高昂的基礎(chǔ)設(shè)施費(fèi)用超出當(dāng)?shù)卣呢?cái)政支付能力。開發(fā)建設(shè)“雪亮”工程需要大量資金用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，包括每個(gè)監(jiān)控點(diǎn)位的前端設(shè)施及后期維護(hù)。僅每個(gè)監(jiān)控點(diǎn)位的前期安裝費(fèi)用即需要1500～2000元，S鎮(zhèn)有30個(gè)中心村和聚居點(diǎn)，278個(gè)村民小組，按照省里“至少確保每個(gè)村（社區(qū)）5個(gè)以上監(jiān)控點(diǎn)”的要求，安裝費(fèi)用和后續(xù)運(yùn)營維護(hù)費(fèi)用都是以農(nóng)業(yè)種植為主的S鎮(zhèn)財(cái)政所難以負(fù)擔(dān)的。

最后是工程建設(shè)與使用的“條塊分割”造成鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府推進(jìn)動(dòng)力不足。S鎮(zhèn)現(xiàn)有的“天網(wǎng)工程”和交警監(jiān)控網(wǎng)絡(luò)雖然相對完善，但其權(quán)限分別在J縣綜治委和公安局，鎮(zhèn)政府只能協(xié)助建設(shè)而沒有使用權(quán)限。如果“雪亮”工程也按照此模式建設(shè)，那就意味著S鎮(zhèn)在投入大量資金之后，對于當(dāng)?shù)鼐C合治安的信息并不具有使用權(quán)，新技術(shù)手段的引入與地方治理工作的開展呈現(xiàn)出分屬縣級職能部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府部門的分裂狀態(tài)，因此S鎮(zhèn)對于推進(jìn)此種建設(shè)模式也缺乏內(nèi)在動(dòng)力。

（二）“慧眼”工程：數(shù)字下鄉(xiāng)的三重突破

為了解決鄉(xiāng)村空間特征、基層支付能力和治理結(jié)構(gòu)“條塊分割”對建設(shè)“雪亮”工程的阻滯問題，S鎮(zhèn)在探索更加密集到位的群防群治安全網(wǎng)絡(luò)體系時(shí)，改造和利用現(xiàn)有治理資源，推出了“慧眼”工程。該工程通過豐富重構(gòu)“雪亮”工程的建設(shè)目標(biāo)，調(diào)動(dòng)了村莊和廣大村民的參與積極性，同時(shí)引入市場力量和靈活運(yùn)用基層傳統(tǒng)動(dòng)員策略，完成了基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)和數(shù)字技術(shù)的下鄉(xiāng)，實(shí)現(xiàn)了信息技術(shù)在基層社會(huì)治理中的深度參與。

1.政策話語重構(gòu)

要想動(dòng)員廣泛的群眾基礎(chǔ)參與到數(shù)字鄉(xiāng)村的建設(shè)中來，單純依靠自上而下的政策和工作部署是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。因此，S鎮(zhèn)在落實(shí)數(shù)字化治安體系建設(shè)時(shí)，首先通過重新梳理和解讀政策目標(biāo)，將其建構(gòu)為與老百姓生活密切相關(guān)的需求，從而獲得群眾的認(rèn)可與支持。

四川省從2015年底開始逐步推廣“雪亮”工程，2016年成都市開始全面部署該工作，提出要完成434個(gè)幸福美麗新村的“雪亮”工程建設(shè)。在成都市政法委的落實(shí)意見中，“雪亮”工程作為公共安全視頻監(jiān)控系統(tǒng)，是網(wǎng)格化管理系統(tǒng)中的一部分。在上級的工作定位中，“雪亮”工程在數(shù)字鄉(xiāng)村建設(shè)中的作用主要是使用其實(shí)時(shí)、全面的視頻資源，完成政府對突發(fā)事件的應(yīng)急管理、對潛在風(fēng)險(xiǎn)的警告和對重點(diǎn)人群的管理等目標(biāo)。但是這些表述在進(jìn)入S鎮(zhèn)之后，被進(jìn)行了轉(zhuǎn)譯，全域?qū)崟r(shí)視頻監(jiān)控網(wǎng)絡(luò)的安全，不是為了實(shí)現(xiàn)政府的公共安全監(jiān)控和網(wǎng)格化管理，而是為了滿足村民的治安需求。

S鎮(zhèn)政府首先將安裝監(jiān)控與當(dāng)?shù)匾延械摹罢Y助+民間互助”的照明行動(dòng)聯(lián)系在一起，將其解釋為公共安全的需求。由于S鎮(zhèn)有大量勞動(dòng)力在臨近的HZ工業(yè)區(qū)工作，夜晚回家時(shí)存在安全隱患。從2014年起，當(dāng)?shù)卮迕褡园l(fā)在房前屋后安裝電燈，為外出務(wù)工人員夜歸照明，當(dāng)?shù)厝罕娪H切地稱之為“星星點(diǎn)燈”。為解決電費(fèi)支付和自拉電線存在的安全隱患，S鎮(zhèn)政府推出“銀河工程”，在村民自發(fā)搭設(shè)的電燈點(diǎn)位上統(tǒng)一布局、承擔(dān)電費(fèi)?；诖?，S鎮(zhèn)把即將建設(shè)視頻監(jiān)控網(wǎng)絡(luò)的工作也解釋為“政府牽頭為村民提供安全監(jiān)控服務(wù)”。

同時(shí)，S鎮(zhèn)綜治辦牽頭對當(dāng)?shù)氐赇仭⒓彝マr(nóng)場和養(yǎng)殖場等場所的監(jiān)控安裝和網(wǎng)絡(luò)情況進(jìn)行摸底，了解當(dāng)?shù)卮迕駥τ谝曨l監(jiān)控的實(shí)際需求。摸底后發(fā)現(xiàn)，雖然S鎮(zhèn)各個(gè)村的重點(diǎn)場所還沒有安裝監(jiān)控，但不少經(jīng)營戶和種植養(yǎng)殖戶已經(jīng)在生產(chǎn)經(jīng)營場所自主安裝了監(jiān)控，并且使用了網(wǎng)絡(luò)。該調(diào)研工作不僅使S鎮(zhèn)政府掌握了當(dāng)?shù)匾曨l監(jiān)控網(wǎng)絡(luò)的基礎(chǔ)條件，明確了后續(xù)監(jiān)控點(diǎn)位的布局需求，而且塑造了一種認(rèn)知，使當(dāng)?shù)厝罕妼⒑罄m(xù)的攝像頭安裝和視頻聯(lián)網(wǎng)視為政府回應(yīng)公眾公共安全的措施。

至此，S鎮(zhèn)正式提出“慧眼”工程時(shí)，已經(jīng)將其由上級布置的“任務(wù)工程”轉(zhuǎn)譯為基于本地需求的“惠民措施”。

2.市場力量支撐

在獲得民意支持后，下一步工作是如何克服財(cái)政能力的不足，完成基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。為此，S鎮(zhèn)選擇與中國電信J縣分公司（下文簡稱J電信公司）合作，由該公司負(fù)責(zé)研發(fā)監(jiān)控系統(tǒng)和應(yīng)用平臺(tái)，并為村民提供攝像頭安裝和維修服務(wù)，政府予以協(xié)助。

J電信公司是當(dāng)?shù)刂匾幕A(chǔ)網(wǎng)絡(luò)運(yùn)營商和綜合信息服務(wù)提供商，擁有龐大的手機(jī)和網(wǎng)絡(luò)用戶基礎(chǔ)。為了配合“慧眼”工程的開展，該公司把辦理手機(jī)套餐業(yè)務(wù)和安裝監(jiān)控綁定在一起，把為手機(jī)用戶提供更優(yōu)惠套餐作為附加“福利”。如果村民同意安裝攝像頭，僅需在原來每月手機(jī)資費(fèi)的基礎(chǔ)上增加10元，J電信公司就可以免費(fèi)贈(zèng)送攝像頭，并提供兩年上門維修服務(wù)、贈(zèng)送流量和通話分鐘數(shù)、路由器等優(yōu)惠。同時(shí)，電信公司還推出149元/月的家庭手機(jī)套餐，一個(gè)套餐全家入網(wǎng)，并贈(zèng)送兩個(gè)攝像頭，一個(gè)建議安裝在門口、院壩等公共區(qū)域并向政府開放查看權(quán)限，另一個(gè)可自由安裝使用并保留私用權(quán)限。

正如前文所介紹的，由于S鎮(zhèn)有大量外出務(wù)工人員，家中留守的老人和兒童較多，外出的年輕人也不放心他們的安全問題。通過安裝攝像頭，他們可以實(shí)時(shí)查看家中的情況，而且該工程還開發(fā)了電視機(jī)頂盒與“雪亮”工程視頻監(jiān)控管理平臺(tái)的對接，在家的居民可以及時(shí)掌握住所周邊的社會(huì)治安情況，并能通過電視機(jī)遙控器一鍵報(bào)警。這為外出務(wù)工人員解決了后顧之憂。在手機(jī)使用資費(fèi)降低、免費(fèi)安裝攝像頭、手機(jī)小程序?qū)崟r(shí)查看家中情況、一鍵報(bào)警等多重優(yōu)惠條件和便利服務(wù)下，S鎮(zhèn)村民的攝像頭的安裝率大大提升。

在政府支持和電信公司的營銷推動(dòng)下，截至2019年12月，S鎮(zhèn)“慧眼工程”監(jiān)控系統(tǒng)基本落成。全鎮(zhèn)共安裝2376個(gè)點(diǎn)位，其中政府裝配80個(gè)攝像頭，主要位于交通路口、大型開放式院壩等點(diǎn)位，村民自己安裝2296個(gè)攝像頭。

3.彈性策略介入

“慧眼”工程的下一步工作是，如何動(dòng)員村民將家庭攝像頭并入政府的系統(tǒng)網(wǎng)絡(luò)中，發(fā)揮監(jiān)控點(diǎn)位的作用。經(jīng)過S鎮(zhèn)的努力，村民安裝在房前屋后、小區(qū)門口、快遞店鋪等公共性區(qū)域的1646個(gè)攝像頭的權(quán)限全部分享給政府，其余650個(gè)安裝在村民家中的攝像頭則保留自用性質(zhì)，政府沒有查看權(quán)限。能夠?qū)崿F(xiàn)這種村民的龐大動(dòng)員和深度參與，主要依靠基層政府采用的彈性策略。

“軟硬兼施”是基層政府在開展群眾工作時(shí)常用的策略之一，[15]在S鎮(zhèn)動(dòng)員村民安裝攝像頭并聯(lián)結(jié)入網(wǎng)的工作中，這種策略就體現(xiàn)在對基層干部“下指標(biāo)”的硬約束和對村民“做示范”的軟手段兩個(gè)方面。

一方面，給鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村干部下達(dá)任務(wù)指標(biāo)，要求每人動(dòng)員10～20名村民安裝攝像頭并入網(wǎng)。S鎮(zhèn)成立了專門推動(dòng)實(shí)施“慧眼”工程的領(lǐng)導(dǎo)小組，在村一級實(shí)行“責(zé)任包干制”，把工作目標(biāo)分解到各個(gè)村，并落實(shí)相關(guān)責(zé)任人。不過，鎮(zhèn)書記H也表示，給村干部的任務(wù)指標(biāo)是通過口頭形式而非正式文件下達(dá)的，這樣既給他們施加了壓力，又具備一定的彈性空間，不會(huì)過度增加基層工作負(fù)擔(dān)。

另一方面，采取軟手段動(dòng)員村民，利用鄉(xiāng)村人際網(wǎng)絡(luò)、示范效應(yīng)和模仿學(xué)習(xí)等非正式手段進(jìn)行“策略性動(dòng)員”。在指標(biāo)壓力下，村干部首先依靠自己的人際網(wǎng)絡(luò)，在親朋好友中進(jìn)行動(dòng)員，說服他們安裝攝像頭并聯(lián)入政府系統(tǒng)。然后通過示范效應(yīng)來說服村民。由于當(dāng)?shù)赜泻芏嗉彝マr(nóng)場、大型果園，每年10月以后柑橘集中上市，偷盜情況比較嚴(yán)重，村組干部在大型果園展開安裝攝像頭的試點(diǎn)，讓村民看到果園安裝監(jiān)控確有防盜效果后，果農(nóng)會(huì)“模仿”安裝攝像頭。同時(shí)，安裝攝像頭后，場鎮(zhèn)上的電動(dòng)車偷盜等治安事件也大為減少，村民們覺得“是好事，至少是安全”，他們自己有了強(qiáng)烈的安裝需求，主動(dòng)聯(lián)入監(jiān)控網(wǎng)絡(luò)。

經(jīng)由上述努力，S鎮(zhèn)由1726個(gè)監(jiān)控點(diǎn)（包括政府安裝的80個(gè)和居民開放權(quán)限的1646個(gè)）現(xiàn)象構(gòu)成的“慧眼”工程活了起來。在完成市級“雪亮”工程建設(shè)要求的基礎(chǔ)上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村也能夠及時(shí)了解轄區(qū)內(nèi)的治安狀況和重點(diǎn)信息的收集。同時(shí)，電信公司借助政府項(xiàng)目擴(kuò)展了用戶規(guī)模和市場占有率，村民進(jìn)一步普及了網(wǎng)絡(luò)使用率，公共安全需求得到有效滿足。

三 數(shù)字鄉(xiāng)村建設(shè)中的嵌入與重構(gòu)

從S鎮(zhèn)“慧眼”工程的案例可以看出，數(shù)字鄉(xiāng)村建設(shè)在公共治安領(lǐng)域的推進(jìn)，的確有助于治理區(qū)域內(nèi)的信息全面動(dòng)態(tài)化獲取、多元治理主體的參與和治安事件的綜合系統(tǒng)性應(yīng)對，賦能鄉(xiāng)村基層治理。但數(shù)字技術(shù)進(jìn)入鄉(xiāng)村基層治理的場域，也是一個(gè)適應(yīng)基層治理需要、調(diào)動(dòng)群眾參與積極性、融入既有治理結(jié)構(gòu)的契合過程，在此過程中，數(shù)字鄉(xiāng)村的建設(shè)實(shí)現(xiàn)了對基層治理共同體的重構(gòu)。

（一）新技術(shù)手段與基層治理結(jié)構(gòu)的契合

正如技術(shù)“空轉(zhuǎn)”研究所提示的，數(shù)字技術(shù)只有有效嵌入鄉(xiāng)村現(xiàn)有的治理體系，才能充分發(fā)揮賦能作用。在S鎮(zhèn)的案例中，新技術(shù)手段與基層治理結(jié)構(gòu)的契合主要在于解決了兩個(gè)關(guān)系問題。

其一，解決技術(shù)形式與治理需求的關(guān)系問題，回應(yīng)了治理內(nèi)容適應(yīng)度的挑戰(zhàn)。數(shù)字鄉(xiāng)村建設(shè)是國家政策認(rèn)可和積極推動(dòng)的發(fā)展方向，具有極強(qiáng)的政治合法性。并且，在政治錦標(biāo)賽的行動(dòng)邏輯下，地方政府很容易基于考核壓力將大量資金人力投入該工作，由此出現(xiàn)智能官僚主義、建設(shè)目標(biāo)偏離、數(shù)字技術(shù)規(guī)訓(xùn)等反治理現(xiàn)象。[16]S鎮(zhèn)在落實(shí)“雪亮”工程時(shí)，沒有完全按照J(rèn)縣的設(shè)計(jì)來執(zhí)行，而是著重于其對當(dāng)?shù)厝罕姽仓伟残枨蟮挠行Щ貞?yīng)，因地制宜地發(fā)展出“慧眼”工程，將上級布置的任務(wù)與當(dāng)?shù)鼐用駥τ诠仓伟驳男枨舐?lián)系在一起，提升了新技術(shù)手段對當(dāng)?shù)刂卫硎聞?wù)的適應(yīng)度。因此，視頻監(jiān)控網(wǎng)絡(luò)這一新技術(shù)的引入得以在村民、村干部、自治組織和基層政府中獲得廣泛認(rèn)可，并沒有出現(xiàn)徒具形式合理性的“數(shù)字懸浮”現(xiàn)象，而是成為回應(yīng)真實(shí)鄉(xiāng)村治安需求的技術(shù)支撐。

其二，解決技術(shù)手段與原有治理精英的關(guān)系問題，回應(yīng)了治理主體接受度和治理過程復(fù)雜度挑戰(zhàn)?；鶎咏M織松散軟弱、村干部教育程度低是長期制約鄉(xiāng)村基層治理效能的瓶頸問題，隨著新技術(shù)手段的引入，部分村干部因?yàn)槟芰Σ蛔銦o法勝任數(shù)字鄉(xiāng)村建設(shè)工作的挑戰(zhàn)更加突出。為了應(yīng)對新技術(shù)而引入的“技術(shù)官僚”可能導(dǎo)致對原有治理精英的排斥，使那些熟悉村莊內(nèi)部情況但缺乏技術(shù)治理能力的村莊內(nèi)生性村干部退出基層治理的舞臺(tái)。[17]而S鎮(zhèn)的實(shí)踐是將原有的治理精英和治理策略都整合到推進(jìn)數(shù)字鄉(xiāng)村的建設(shè)中，并巧妙地避免了基層治理結(jié)構(gòu)的復(fù)雜化和“數(shù)字增負(fù)”。

具體來說，“慧眼”工程導(dǎo)入村落時(shí)，是依靠村干部“雙重代理人”的身份與關(guān)系網(wǎng)絡(luò)打開了村民的大門。村干部是向上承接政府工作安排和向下動(dòng)員村民的樞紐，村民小組長更是召集夜話民主會(huì)、擺宣傳攤位、入戶講解的主要角色。“慧眼”工程建設(shè)完成后，日常的監(jiān)控和管理工作都放在了鄉(xiāng)鎮(zhèn)，村級并沒有增加新的技術(shù)干部和工作負(fù)擔(dān)。按照系統(tǒng)的設(shè)計(jì)，村級自治組織也可以分享村民開放的攝像頭查看權(quán)限，但在調(diào)研中村干部反映他們并不愿意使用該權(quán)限。作為村民自治性組織，村干部沒有坐班的機(jī)制，因此24小時(shí)的監(jiān)控值班是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)安排專門人員負(fù)責(zé)；村干部仍然是在傳統(tǒng)道德發(fā)揮作用的熟人社會(huì)中工作，他們擔(dān)心“萬一被人知道看了監(jiān)控，即使不是私人區(qū)域，人家也會(huì)懷疑你是不是偷看”，因此主動(dòng)回避查看權(quán)限。

因此，S鎮(zhèn)的“慧眼”工程能夠順利在鄉(xiāng)村基層治理結(jié)構(gòu)中被采用、在村民的日常生活中被接受?；鶎诱谟邢薜闹卫頇?quán)下，充分發(fā)揮主體能動(dòng)性，不僅完成了上級交辦的公共治安技術(shù)創(chuàng)新任務(wù)，促進(jìn)了治理的信息化和數(shù)字化，而且整合動(dòng)員了鄉(xiāng)村現(xiàn)有的治理精英和治理資源，避免了技術(shù)對人的排斥。

（二）基層治理共同體的重構(gòu)

“慧眼”工程的建設(shè)不僅是數(shù)字化信息技術(shù)賦能鄉(xiāng)村治理的一個(gè)事件，也是新技術(shù)手段嵌入鄉(xiāng)村基層治理共同體的一個(gè)實(shí)踐過程。在此過程中，鄉(xiāng)村治理共同體引入了新的行動(dòng)主體，主體間關(guān)系也得以重建（見圖1）。

首先，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為基層政權(quán)的角色得以增強(qiáng)，成為鄉(xiāng)村落實(shí)數(shù)字化建設(shè)的核心行動(dòng)者。雖然成都市鼓勵(lì)區(qū)縣平臺(tái)進(jìn)行特色創(chuàng)新，但是具體如何開展還取決于基層政府的工作能力。S鎮(zhèn)通過轉(zhuǎn)譯政策目標(biāo)，使自上而下的任務(wù)成為自下而上的需求，擴(kuò)大數(shù)字化建設(shè)的群眾基礎(chǔ)，完成了上級政府的工作任務(wù)；引導(dǎo)公司，通過市場力量完成基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)；指導(dǎo)基層自治組織，動(dòng)員“關(guān)系—網(wǎng)絡(luò)”等傳統(tǒng)治理資源完成攝像頭的安裝和聯(lián)網(wǎng)。在與村民的關(guān)系方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不僅可以直接觀察和掌握個(gè)體與村莊的實(shí)時(shí)情況，實(shí)現(xiàn)了治理場景中的“在場”，也能夠直接獲得村民反饋的信息，進(jìn)一步強(qiáng)化了基層政府在治理中的核心地位。

其次，增加聯(lián)結(jié)紐帶，“縣政府—基層政府（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）—基層自治組織（村委會(huì)）—村民”之間原有的管理指導(dǎo)與反饋合作的關(guān)系得到強(qiáng)化?！盎垩邸惫こ淌沟肧鎮(zhèn)1700多個(gè)并網(wǎng)攝像頭收集到信息可以對接區(qū)市級視頻監(jiān)控管理平臺(tái)。由此，對于自上而下的管理指導(dǎo)關(guān)系紐帶，縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府可以實(shí)現(xiàn)對各類社會(huì)面的視頻監(jiān)控，更好地開展遠(yuǎn)程監(jiān)控巡查、現(xiàn)場情況確認(rèn)等工作；對于自下而上的反饋合作關(guān)系紐帶，當(dāng)?shù)鼐W(wǎng)格員的日常工作難度大為降低，村民、村委會(huì)向上一級組織反饋信息的渠道更加暢通和及時(shí)。同時(shí)，電視機(jī)頂盒報(bào)警等措施提升了群眾上報(bào)事件的便捷性，在社會(huì)治安綜合治理方面，基層政府與村民之間建立起更加直接的合作方式。

其次，公司作為市場主體進(jìn)入基層治理場域，豐富了原有基層治理共同體中的主體類型和主體間關(guān)系?，F(xiàn)代企業(yè)是推進(jìn)智慧治理的重要力量，其作用主要體現(xiàn)在智慧產(chǎn)業(yè)和智慧基礎(chǔ)設(shè)施兩個(gè)方面。在S鎮(zhèn)的“慧眼”工程建設(shè)中，以J電信公司為代表的市場力量的介入，不僅在政府部門的規(guī)劃和指導(dǎo)下，為智慧治理提供硬件保障，而且增加了基層治理共同體內(nèi)部網(wǎng)絡(luò)的關(guān)系密度，強(qiáng)化了主體間的合作與協(xié)同。如圖1所示，公司在推進(jìn)鄉(xiāng)村智慧治理中為基層政府和基層群眾自治組織開展治理活動(dòng)提供了技術(shù)支持，通過全面、實(shí)時(shí)的視頻數(shù)據(jù)增強(qiáng)了對模糊性、綜合性治安事務(wù)的掌握度和應(yīng)對力。同時(shí)，公司在政府資助下為村民，尤其是老年人和外出務(wù)工家庭提供優(yōu)惠的網(wǎng)絡(luò)服務(wù)，使其不僅能夠享受到信息技術(shù)帶來的便捷生活，不會(huì)因?yàn)榧夹g(shù)門檻而被排斥在數(shù)字鄉(xiāng)村的建設(shè)體系之外，而且成為構(gòu)建全域視頻監(jiān)控體系的堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

最后，以信息技術(shù)實(shí)現(xiàn)了村民在基層治理中的全過程“在場”，解決了農(nóng)村人口外流導(dǎo)致的“治理結(jié)構(gòu)尾部斷裂”[18]問題。因?yàn)槿丝诖罅客饬鞫鴮?dǎo)致“人地分離”是當(dāng)前鄉(xiāng)村治理面臨的主要困境之一，如果不能把村民“鏈接”到治理結(jié)構(gòu)中，那么基層組織渙散、政策懸浮、村情民意表達(dá)不暢的問題就無法解決?！盎垩邸惫こ讨袛?shù)字化手段的使用，使得外出務(wù)工人員對家里、村里的實(shí)時(shí)狀況了如指掌，還能夠通過一鍵報(bào)警等技術(shù)手段進(jìn)行有效信息反饋。這不僅使得廣大分散的村民能夠借助數(shù)字手段跨越時(shí)空的阻隔，參與鄉(xiāng)村治安的數(shù)字治理，增強(qiáng)村民與村莊共同體的利益關(guān)聯(lián)和情感聯(lián)系，克服快速社會(huì)變遷和人口流動(dòng)背景下的村民“陌生化”問題，而且將外出務(wù)工人員、老年人等傳統(tǒng)治理中缺位的村民“鏈接”到治理體系中，擴(kuò)大村民參與治理共同體的范圍，增強(qiáng)村民作為行動(dòng)主體在治理過程中的參與效能。

需要注意的是，數(shù)字技術(shù)對于鄉(xiāng)村治理共同體的重構(gòu)可能根據(jù)基層治理事務(wù)的具體性質(zhì)不同，在核心行動(dòng)者、聯(lián)結(jié)紐帶的類型、引入的新型行動(dòng)者，以及鏈接村民參與治理的方式等方面靈活變化。因此，數(shù)字鄉(xiāng)村建設(shè)中的基層治理重構(gòu)是一個(gè)動(dòng)態(tài)調(diào)整的過程。

四 總結(jié)與反思

已有一些研究注意到數(shù)字鄉(xiāng)村建設(shè)中村莊治理結(jié)構(gòu)和治理共同體的變化。從治理結(jié)構(gòu)上說，數(shù)字鄉(xiāng)村的建設(shè)，是從如何維系“我與他”的穩(wěn)定狀態(tài)的熟人社會(huì)治理，轉(zhuǎn)向局域的、特殊的、嵌入式的“他治”；是從皇權(quán)與紳權(quán)并行的雙軌制，轉(zhuǎn)向“政社合一”下的治理制度之后，再一次轉(zhuǎn)向通過標(biāo)準(zhǔn)化度量和集中化管理來提升效率的“數(shù)治”。[19]從治理共同體來說，數(shù)字鄉(xiāng)村通過治理主體增能、治理方式創(chuàng)新和治理共同體再造的方式，推進(jìn)鄉(xiāng)村治理轉(zhuǎn)型，[20]從而破除了治理主體缺場、公共場域萎縮、公共精神消解的“共同體困境”，重構(gòu)了一個(gè)網(wǎng)絡(luò)化鄉(xiāng)村治理共同體。[21]而本文的研究則是進(jìn)一步拆解了這一過程發(fā)生的機(jī)制和后果：一方面，數(shù)字技術(shù)能夠發(fā)揮賦能鄉(xiāng)村基層治理的效用，需要適應(yīng)地方治理需求，嵌入原有治理結(jié)構(gòu)，整合原有的治理精英和策略手段，解決治理內(nèi)容適應(yīng)度、治理主體接受度和治理過程復(fù)雜度的挑戰(zhàn)；另一方面，數(shù)字鄉(xiāng)村建設(shè)也重構(gòu)了地方治理共同體，引入新主體，強(qiáng)化基層政府的核心角色，增加基層治理共同體內(nèi)部主體間的聯(lián)結(jié)密度，避免治理結(jié)構(gòu)的尾部斷裂，促進(jìn)了協(xié)同治理。

這里需要注意的是，由于S鎮(zhèn)案例的數(shù)字鄉(xiāng)村建設(shè)主要是針對公共治安事務(wù)，這是由政府提供的公共物品，所以鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的核心角色作用得到突出，但這與數(shù)字鄉(xiāng)村建設(shè)一貫強(qiáng)調(diào)的農(nóng)民主體性并不相悖?？梢钥吹皆谡麄€(gè)項(xiàng)目建設(shè)過程中，村民的需求始終是關(guān)注的焦點(diǎn)，多重行動(dòng)策略的采用也是圍繞如何將村民的力量整合到數(shù)字鄉(xiāng)村治理的網(wǎng)絡(luò)中。雖然基層政府是多項(xiàng)工作的具體推動(dòng)者，但村民不再是鄉(xiāng)村治理的對象和被動(dòng)接受者，他們的偏好被尊重、意見被采納，成為當(dāng)?shù)毓仓伟仓卫硎聞?wù)的重要節(jié)點(diǎn)。

此外，數(shù)字鄉(xiāng)村建設(shè)可能帶來的治理復(fù)雜化和數(shù)據(jù)安全風(fēng)險(xiǎn)仍值得關(guān)注。雖然在本文案例中，“慧眼”工作的建設(shè)沒有給基層村干部帶來新的工作負(fù)擔(dān)和技術(shù)官僚問題，但在鄉(xiāng)鎮(zhèn)和縣兩級政府確實(shí)面臨組織結(jié)構(gòu)和治理任務(wù)的增加，技術(shù)邏輯對于組織變革和工作流程的再造值得關(guān)注。同時(shí)，數(shù)據(jù)作為數(shù)字治理的基礎(chǔ)，數(shù)據(jù)的生產(chǎn)意味著對個(gè)體經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)、社會(huì)交往、行為習(xí)慣等全方位信息的收集，進(jìn)而存在隱私泄露的風(fēng)險(xiǎn)。尤其是視頻監(jiān)控系統(tǒng)的建設(shè)，將村民房前屋后的攝像頭全部聯(lián)網(wǎng)，就更需要加強(qiáng)數(shù)據(jù)的合規(guī)使用和安全監(jiān)管。