地方政務(wù)服務(wù)管理機(jī)構(gòu)改革：從剛性嵌入到結(jié)構(gòu)耦合

文／宋林霖 李廣文

一 問(wèn)題的提出：地方政務(wù)服務(wù)管理機(jī)構(gòu)的涌現(xiàn)

“放管服”改革是黨中央和國(guó)務(wù)院為適應(yīng)新時(shí)代經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展形勢(shì)所進(jìn)行的集成化行政體制改革方案，在有效降低行政相對(duì)人制度性交易成本的基礎(chǔ)上，推動(dòng)服務(wù)型政府建設(shè)展現(xiàn)新形態(tài)。政務(wù)服務(wù)是在“管理行政”向“服務(wù)行政”轉(zhuǎn)變過(guò)程中以“服務(wù)供給”姿態(tài)為社會(huì)所熟知的政府治理行為，關(guān)系政府與社會(huì)公眾界面的功能重塑和提升。在深化“放管服”改革進(jìn)程中，政務(wù)服務(wù)更加強(qiáng)調(diào)部門(mén)間通過(guò)協(xié)同合作構(gòu)建“橫向到邊、縱向到底”的完整政務(wù)服務(wù)體系，追求服務(wù)事項(xiàng)在邏輯關(guān)系、業(yè)務(wù)關(guān)系、法律關(guān)系間的一體化耦合形態(tài)，實(shí)現(xiàn)行政相對(duì)人同政務(wù)服務(wù)部門(mén)之間從“一對(duì)多”的主體—客體關(guān)系向“一對(duì)一”主體—主體間平等互動(dòng)關(guān)系轉(zhuǎn)變。但在推動(dòng)政務(wù)服務(wù)外部行為向部門(mén)間內(nèi)部行為轉(zhuǎn)化的過(guò)程中，卻存在較為明顯的困局。其緣由是，政務(wù)服務(wù)作為行政審批類權(quán)力的集合體，涉及多部門(mén)職責(zé)，其改革自然成為觸動(dòng)深層次利益的系統(tǒng)工程。在缺乏一體化管理體制的統(tǒng)合情形下，理想形態(tài)下的政務(wù)服務(wù)辦理訴求同政務(wù)服務(wù)部門(mén)碎片化服務(wù)供給之間存在難以彌合的鴻溝。因此，健全完善政務(wù)服務(wù)事項(xiàng)整合、協(xié)調(diào)和評(píng)價(jià)制度，推動(dòng)政務(wù)服務(wù)管理模式從部門(mén)管理范式下的專業(yè)化服務(wù)到綜合管理體制下的整體性服務(wù)成為改革的核心議題。

在新一輪地方黨政機(jī)構(gòu)改革自主空間范圍內(nèi)，相當(dāng)數(shù)量的地區(qū)設(shè)置了多種形式的政務(wù)服務(wù)管理機(jī)構(gòu)，統(tǒng)一行使本行政區(qū)內(nèi)政務(wù)服務(wù)總體規(guī)劃、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、監(jiān)督考核等職責(zé)。作為一個(gè)以推進(jìn)綜合改革和政策協(xié)調(diào)為核心的部門(mén)，政務(wù)服務(wù)管理機(jī)構(gòu)具有鮮明的獨(dú)立性和自主性優(yōu)勢(shì)，其全新出場(chǎng)預(yù)示著地方政府機(jī)構(gòu)改革開(kāi)啟了以現(xiàn)代“功能管理”理念取代傳統(tǒng)“行業(yè)管理”思維，[1]在推動(dòng)科學(xué)把握政務(wù)服務(wù)改革進(jìn)程、統(tǒng)籌服務(wù)資源配置、強(qiáng)化社會(huì)回應(yīng)能力等方面彰顯了對(duì)良好治理效能的期冀，體現(xiàn)出面向政務(wù)服務(wù)制度治理的重要突破。目前，這一新機(jī)構(gòu)尚未引起學(xué)界足夠重視。本文嘗試在對(duì)政務(wù)服務(wù)改革路線梳理的基礎(chǔ)上，全面把握地方政務(wù)服務(wù)管理機(jī)構(gòu)的設(shè)置模式、邏輯動(dòng)因和職責(zé)建構(gòu)形態(tài)，辨析政務(wù)服務(wù)管理機(jī)構(gòu)運(yùn)行中的現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)，探索政務(wù)服務(wù)管理機(jī)構(gòu)效能提升的可行方式。

二 改革追蹤與定位考辨：地方政務(wù)服務(wù)管理機(jī)構(gòu)基本形態(tài)

黨的十九屆三中全會(huì)審議通過(guò)的《關(guān)于深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革的決定》提出：“在確保中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的前提下賦予省級(jí)及以下機(jī)構(gòu)更多自主權(quán)，允許地方因地制宜設(shè)置機(jī)構(gòu)和配置職能?！盵2]部分省份在《關(guān)于市縣機(jī)構(gòu)改革的總體意見(jiàn)》中也著重強(qiáng)調(diào)“允許市縣根據(jù)本地經(jīng)濟(jì)社會(huì)特點(diǎn)，圍繞推進(jìn)重點(diǎn)任務(wù)因地制宜設(shè)置機(jī)構(gòu)和配置職能”。以此為指引，在深化“放管服”改革推進(jìn)服務(wù)型政府建設(shè)過(guò)程中，地方省、市、縣三級(jí)政府普遍成立了包括行政審批（服務(wù)）局、政務(wù)服務(wù)（數(shù)據(jù)）管理局、政務(wù)服務(wù)管理辦公室在內(nèi)的政務(wù)服務(wù)管理機(jī)構(gòu)，預(yù)示著政務(wù)服務(wù)管理職責(zé)在政府職能序列中得到正式確立，實(shí)現(xiàn)了政務(wù)服務(wù)職能化管理階段機(jī)構(gòu)常態(tài)化運(yùn)行，有助于更好聚焦新發(fā)展階段政務(wù)服務(wù)改革領(lǐng)域中的“元問(wèn)題”。

（一）類型審視：地方政務(wù)服務(wù)管理機(jī)構(gòu)設(shè)置模式

目前，地方各級(jí)政務(wù)服務(wù)管理機(jī)構(gòu)設(shè)置類型呈現(xiàn)多樣化趨向。在省級(jí)層面，機(jī)構(gòu)設(shè)置模式多有不同，至少有以下幾種情形：一是省政府直屬機(jī)構(gòu)，主要包括河北、江蘇、天津、安徽成立的政務(wù)服務(wù)管理辦公室，北京市政務(wù)服務(wù)管理局、山西省行政審批服務(wù)管理局（加掛省政務(wù)信息管理局牌子）和遼寧省營(yíng)商環(huán)境建設(shè)局（加掛省政務(wù)服務(wù)管理辦公室牌子）；二是省級(jí)政府部門(mén)（省政府辦公廳）管理機(jī)構(gòu)，機(jī)構(gòu)名稱為“××省政務(wù)服務(wù)（數(shù)據(jù)）管理局”，主要包括廣東、湖南、湖北、云南、青海、內(nèi)蒙古；三是省級(jí)政府辦公廳內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)牽頭政務(wù)服務(wù)管理工作，如上海、山東、甘肅、寧夏、新疆；四是其他機(jī)構(gòu)，如浙江省委改革辦（省最多跑一次改革辦公室）、福建省發(fā)展和改革委員會(huì)、黑龍江省營(yíng)商環(huán)境建設(shè)監(jiān)督局牽頭協(xié)調(diào)省域范圍內(nèi)政務(wù)服務(wù)改革事項(xiàng)。

在市、縣層面，除了行政審批局改革模式①在河北、山西、山東、內(nèi)蒙古、遼寧等地獲得廣泛推廣外，其他政務(wù)服務(wù)管理機(jī)構(gòu)類型主要包括：作為政府工作部門(mén)的政務(wù)服務(wù)管理局，如四川省南充市政務(wù)服務(wù)管理局；政務(wù)服務(wù)管理辦公室，如江蘇省連云港市政務(wù)服務(wù)管理辦公室。同時(shí)，一些直轄市下屬的區(qū)縣也相繼成立政務(wù)服務(wù)辦公室，如重慶市潼南區(qū)掛牌成立潼南區(qū)政務(wù)服務(wù)管理辦公室。受制于機(jī)構(gòu)限額層級(jí)遞減的剛性要求，部分地區(qū)市縣政務(wù)服務(wù)管理機(jī)構(gòu)屬于掛牌機(jī)構(gòu)序列。

政務(wù)服務(wù)管理機(jī)構(gòu)設(shè)置類型緣于對(duì)改革形勢(shì)、改革重心和改革目標(biāo)的不同認(rèn)識(shí)，同時(shí)也受制于地方機(jī)構(gòu)編制管理的剛性約束。在各類政務(wù)服務(wù)管理機(jī)構(gòu)類型中，掛牌機(jī)構(gòu)通常不單獨(dú)核定機(jī)構(gòu)編制，也不是一級(jí)財(cái)政預(yù)算單位；內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)不具有獨(dú)立法人性質(zhì)，無(wú)法有效開(kāi)展工作；部門(mén)管理機(jī)構(gòu)模式的優(yōu)勢(shì)在于實(shí)現(xiàn)專業(yè)化治理與統(tǒng)籌協(xié)同治理的有機(jī)統(tǒng)一，特別是政府辦公廳作為強(qiáng)勢(shì)部門(mén)無(wú)疑是政務(wù)服務(wù)改革領(lǐng)域最佳協(xié)調(diào)者，但政務(wù)服務(wù)管理機(jī)構(gòu)同其主管部門(mén)之間在實(shí)際運(yùn)行過(guò)程中也容易出現(xiàn)各類矛盾問(wèn)題，此種模式是否能夠充分履行職能仍需要進(jìn)一步觀察。[3]其他機(jī)構(gòu)代行政務(wù)服務(wù)管理職責(zé)也需要結(jié)合實(shí)際情況進(jìn)行細(xì)分，但通常情況下，政務(wù)服務(wù)管理職能會(huì)面臨淪為附屬地位的尷尬局面。

（二）創(chuàng)新機(jī)理：地方政務(wù)服務(wù)管理機(jī)構(gòu)改革邏輯

在政務(wù)服務(wù)改革中，國(guó)家層面并未組建統(tǒng)一的政務(wù)服務(wù)管理機(jī)構(gòu)。國(guó)務(wù)院審改辦、國(guó)務(wù)院辦公廳政府職能轉(zhuǎn)變辦公室、國(guó)務(wù)院辦公廳電子政務(wù)辦公室、國(guó)家發(fā)改委（國(guó)家電子政務(wù)外網(wǎng)管理中心）均在各自職責(zé)范圍內(nèi)承擔(dān)部分政務(wù)服務(wù)管理職責(zé)。地方大多根據(jù)本地實(shí)際情況自主設(shè)置，出現(xiàn)了形態(tài)各異的個(gè)性化特征。具體而言，機(jī)構(gòu)改革是在開(kāi)放環(huán)境中進(jìn)行的管理體制革新，其影響因素一般具有多面向特征。

一是政務(wù)服務(wù)改革動(dòng)因的差異性。政務(wù)服務(wù)存量治理資源狀況決定了政務(wù)服務(wù)管理模式選擇。浙江省和貴州省采取立足本地特色產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢(shì)，以數(shù)字政府建設(shè)推動(dòng)線上政務(wù)服務(wù)平臺(tái)建設(shè)，形成了同依托政務(wù)服務(wù)管理體制變革提升服務(wù)效能明顯不同的改革模式。政務(wù)服務(wù)管理中“職責(zé)同構(gòu)”思維的慣性作用依然存在。為有效發(fā)揮政務(wù)服務(wù)省級(jí)統(tǒng)籌能力，廣東、云南、內(nèi)蒙古都是在省級(jí)層面成立政務(wù)服務(wù)（數(shù)據(jù)）管理局，市縣則參照省級(jí)模式設(shè)置本級(jí)政務(wù)服務(wù)管理機(jī)構(gòu)，體現(xiàn)出地方機(jī)構(gòu)改革中以上率下的現(xiàn)象。領(lǐng)導(dǎo)者個(gè)性特征也直接影響了改革走向。以寧夏回族自治區(qū)為例，銀川市審批服務(wù)管理局是在主要領(lǐng)導(dǎo)的強(qiáng)力推動(dòng)下設(shè)置的綜合管理機(jī)構(gòu)，在組織結(jié)構(gòu)、事權(quán)劃轉(zhuǎn)、人員配備等方面力度較大，成為省域范圍內(nèi)最早推行政務(wù)服務(wù)管理體制改革的地市。

二是政務(wù)服務(wù)改革目標(biāo)設(shè)置的個(gè)性化。深化“放管服”改革進(jìn)程中，各地區(qū)對(duì)服務(wù)型政府建設(shè)目標(biāo)定位和理解多有不同。在區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)態(tài)勢(shì)逐步加劇的背景下，一些欠發(fā)達(dá)地區(qū)為實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)趕超式發(fā)展，突出以優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境為總體方案的一流政務(wù)環(huán)境建設(shè)。其中，尤以遼寧、黑龍江和吉林部分地區(qū)成立的營(yíng)商環(huán)境建設(shè)局為代表。政務(wù)服務(wù)構(gòu)成營(yíng)商環(huán)境評(píng)價(jià)指標(biāo)體系中的一個(gè)要素，政務(wù)服務(wù)綜合管理自然成為營(yíng)商環(huán)境建設(shè)局的基本職責(zé)之一。但也要注意，以營(yíng)商環(huán)境質(zhì)量為改革目標(biāo)的設(shè)置方式容易出現(xiàn)過(guò)于追求事項(xiàng)辦理效率的提升，而忽視政務(wù)服務(wù)領(lǐng)域多元社會(huì)價(jià)值的達(dá)成，造成改革顧此失彼的現(xiàn)象。

三是地方政府創(chuàng)新形成的擴(kuò)散效應(yīng)。地方政府為競(jìng)爭(zhēng)求創(chuàng)新的策略選擇中突出求新求異、學(xué)習(xí)改造、爭(zhēng)取試點(diǎn)、內(nèi)部擴(kuò)散等多種方式。[4]自2015年3月，天津市、河北省、山西省、江蘇省等省份被納入國(guó)務(wù)院相對(duì)集中行政許可權(quán)試點(diǎn)地區(qū)，行政審批局模式除在上述地區(qū)得到較強(qiáng)力度推廣外，也出現(xiàn)了較大規(guī)模的跨行政區(qū)擴(kuò)散現(xiàn)象。江西省、湖北省、湖南省在市縣兩級(jí)都普遍設(shè)置行政審批局。因?qū)?biāo)區(qū)域選擇的差異性，現(xiàn)實(shí)中創(chuàng)新擴(kuò)散的地域范圍多有不同。當(dāng)然，在創(chuàng)新擴(kuò)散過(guò)程中，不可避免地會(huì)出現(xiàn)根據(jù)屬地治理風(fēng)格予以調(diào)試、磨合或改造等轉(zhuǎn)化方式，需要避免單純從機(jī)構(gòu)名稱上進(jìn)行簡(jiǎn)單歸類的習(xí)慣做法。與此同時(shí)，一些地方也存在熱衷于“概念移植”而缺乏“實(shí)質(zhì)變革”現(xiàn)象，以至于出現(xiàn)“跟風(fēng)式”改革問(wèn)題。[5]

（三）功能厘定：政務(wù)服務(wù)管理機(jī)構(gòu)職責(zé)聚類探究

地方政務(wù)服務(wù)管理機(jī)構(gòu)是政務(wù)服務(wù)領(lǐng)域橫向職責(zé)整合的結(jié)果。從政府機(jī)構(gòu)改革的邏輯重心來(lái)看，改革開(kāi)放以來(lái)政府機(jī)構(gòu)改革已完成了從機(jī)構(gòu)精簡(jiǎn)到職能轉(zhuǎn)變的蛻變。隨著超大規(guī)模的公共事務(wù)治理中政府責(zé)任不斷細(xì)化，原有宏大敘事式的政府職能范疇無(wú)法有效滿足政府機(jī)構(gòu)改革的現(xiàn)實(shí)需要，政府職責(zé)自然成為政府機(jī)構(gòu)改革的關(guān)鍵要素。政府職責(zé)體系建設(shè)強(qiáng)調(diào)“職責(zé)認(rèn)證”基礎(chǔ)上的“職責(zé)重組”。[6]這種職責(zé)重組超越了以往大部制改革中將同類職能部門(mén)予以合并的做法，是一種按照全新的分類標(biāo)準(zhǔn)將多個(gè)部門(mén)中的部分職責(zé)剝離原部門(mén)，最終合并重組為新部門(mén)。[7]具體來(lái)看，政務(wù)服務(wù)管理機(jī)構(gòu)的設(shè)置通常需要整合政務(wù)服務(wù)中心職責(zé)、公共資源交易管理機(jī)構(gòu)、機(jī)構(gòu)編制委員會(huì)辦公室、政府辦公室的政務(wù)公開(kāi)，部分地區(qū)還會(huì)涉及工業(yè)和信息化部門(mén)、網(wǎng)絡(luò)安全和信息化管理辦公室。②職責(zé)重組導(dǎo)向下的政務(wù)服務(wù)管理機(jī)構(gòu)改革趨勢(shì)可以歸納為科學(xué)界定職責(zé)、優(yōu)化組織結(jié)構(gòu)、整合內(nèi)部要素、協(xié)調(diào)橫向部門(mén)關(guān)系、理順縱向機(jī)構(gòu)關(guān)系、推進(jìn)總體規(guī)劃與分層實(shí)施等方面，在改革切入點(diǎn)、改革事項(xiàng)、改革重心方面實(shí)現(xiàn)了從精簡(jiǎn)型改革向調(diào)適型改革、從單一改革向綜合改革、從“任務(wù)—治理型”改革向“結(jié)構(gòu)—功能型”改革。

綜合來(lái)看，政務(wù)服務(wù)管理機(jī)構(gòu)超越了以往條線邏輯主導(dǎo)下的政府職能型結(jié)構(gòu)形態(tài)，是典型的綜合管理型組織結(jié)構(gòu)樣式，擔(dān)負(fù)著政務(wù)服務(wù)領(lǐng)域“窗口政府”的職責(zé)。其改革邏輯是在整體性治理思維主導(dǎo)下，推進(jìn)政務(wù)服務(wù)全流程業(yè)務(wù)整合優(yōu)化，并輔之行政資源的統(tǒng)籌安排，實(shí)現(xiàn)社會(huì)訴求的快速回應(yīng)。作為一級(jí)地方政府的工作部門(mén)，政務(wù)服務(wù)管理機(jī)構(gòu)是以機(jī)構(gòu)穩(wěn)定性實(shí)現(xiàn)改革可預(yù)期性的重要制度設(shè)計(jì)。政務(wù)服務(wù)管理機(jī)構(gòu)以政府與行政相對(duì)人形成良性互動(dòng)關(guān)系為目標(biāo)，統(tǒng)籌考慮政務(wù)服務(wù)價(jià)值取向、降低行政成本、矯正執(zhí)行偏差等因素，可以起到規(guī)劃發(fā)展路線、固化改革成果、強(qiáng)化經(jīng)驗(yàn)擴(kuò)散的作用，為行政相對(duì)人提供穩(wěn)定的心理預(yù)期。

需要明確的問(wèn)題是，在地方政府組織架構(gòu)中，政務(wù)服務(wù)管理機(jī)構(gòu)和政務(wù)服務(wù)部門(mén)之間是“教練員”與“運(yùn)動(dòng)員”的關(guān)系，二者體現(xiàn)出“嵌入—干預(yù)”的邏輯。也就是說(shuō)，地方政務(wù)服務(wù)管理機(jī)構(gòu)的成立并非直接擔(dān)負(fù)政務(wù)服務(wù)供給責(zé)任，其服務(wù)功能的行使更多是采取間接方式，即政務(wù)服務(wù)管理機(jī)構(gòu)主要通過(guò)各類政務(wù)服務(wù)政策法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)化治理工具、業(yè)務(wù)指導(dǎo)、監(jiān)督考核指標(biāo)體系等方式開(kāi)展政務(wù)服務(wù)活動(dòng)，政務(wù)服務(wù)提供主體責(zé)任依然歸屬于各類政務(wù)服務(wù)部門(mén)。

三 萬(wàn)變難離其宗：地方政務(wù)服務(wù)管理機(jī)構(gòu)面臨的適應(yīng)性挑戰(zhàn)

作為改革的新生事物，地方政務(wù)服務(wù)管理機(jī)構(gòu)缺乏明確的法律依據(jù)，在機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員配置、職責(zé)體系、監(jiān)督制約等方面多有欠缺，容易出現(xiàn)責(zé)任界限彈性過(guò)大、伸縮性過(guò)強(qiáng)的問(wèn)題。同時(shí)，由于短期內(nèi)黨政部門(mén)序列內(nèi)對(duì)這一新生事物認(rèn)識(shí)不足，最終可能帶來(lái)可持續(xù)發(fā)展難題。[8]

（一）機(jī)構(gòu)設(shè)置個(gè)性化難以適應(yīng)政務(wù)服務(wù)規(guī)范化管理要求

雖然多數(shù)省份在《關(guān)于市縣機(jī)構(gòu)改革的總體意見(jiàn)》中創(chuàng)新性提出“允許市縣根據(jù)本地經(jīng)濟(jì)社會(huì)特點(diǎn)因地制宜設(shè)置機(jī)構(gòu)”，但并未對(duì)具體領(lǐng)域做出明確說(shuō)明，且國(guó)家層面尚未出臺(tái)關(guān)于政務(wù)服務(wù)體制改革的實(shí)體性法律法規(guī)。因而，全國(guó)范圍來(lái)看，政務(wù)服務(wù)管理機(jī)構(gòu)“這種試驗(yàn)性質(zhì)的行政機(jī)構(gòu)尚處于不斷變動(dòng)發(fā)展中”。[9]在大多數(shù)政務(wù)服務(wù)管理機(jī)構(gòu)名稱設(shè)置規(guī)范化的同時(shí)，少數(shù)地區(qū)由于對(duì)改革形勢(shì)、改革重心和改革目標(biāo)認(rèn)識(shí)不足，出現(xiàn)了程度不同的偏差。如，有的地方在政務(wù)服務(wù)管理機(jī)構(gòu)名稱設(shè)定方面多將其機(jī)構(gòu)名稱命名為“行政審批和政務(wù)服務(wù)局”。因行政審批多是作為政務(wù)服務(wù)的權(quán)力事項(xiàng)而存在，此種名稱從概念范疇和管理邏輯上容易出現(xiàn)自相矛盾的現(xiàn)象。

更為重要的問(wèn)題是，政務(wù)服務(wù)管理機(jī)構(gòu)設(shè)置個(gè)性化同政務(wù)服務(wù)管理一體化特質(zhì)之間存在治理悖論。從地方機(jī)構(gòu)改革經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，地方特色機(jī)構(gòu)設(shè)置一般以治理事項(xiàng)的地域性和自主性為先導(dǎo)，強(qiáng)調(diào)“眼睛向下看”，追求實(shí)現(xiàn)特定事務(wù)治理的“彈性空間”。也就是說(shuō)，地方依據(jù)“職責(zé)序構(gòu)”理念設(shè)置的“特色機(jī)構(gòu)”主要是建立在地區(qū)間資源稟賦、發(fā)展階段和基層公共事務(wù)差異性特征的基礎(chǔ)上，明顯突破了科層制組織工具化理性標(biāo)準(zhǔn)。而政務(wù)服務(wù)作為全面深化改革的重要事項(xiàng)，是價(jià)值邏輯、設(shè)計(jì)流程、行為過(guò)程、行政負(fù)擔(dān)等要素的統(tǒng)一，[10]政務(wù)服務(wù)效能的發(fā)揮離不開(kāi)一體化政務(wù)服務(wù)體系建設(shè)的支撐。在此情境下，政務(wù)服務(wù)管理領(lǐng)域上下機(jī)構(gòu)間差異化機(jī)構(gòu)設(shè)置模式同推進(jìn)政務(wù)服務(wù)規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化和便利化要求之間存在深層矛盾。

（二）機(jī)構(gòu)職責(zé)混雜容易引發(fā)可問(wèn)責(zé)性模糊風(fēng)險(xiǎn)

政府職責(zé)是行政管理的基本問(wèn)題，職責(zé)定位正確與否，是政府能不能正確行使權(quán)力，發(fā)揮相應(yīng)作用的關(guān)鍵。[11]我國(guó)歷次行政機(jī)構(gòu)改革經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)表明，僅從靜態(tài)的機(jī)構(gòu)增減、編制調(diào)整等方面著手不可能達(dá)到改革的預(yù)期目標(biāo)，地方政府機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)以職責(zé)的科學(xué)配置為基礎(chǔ)。由于政務(wù)服務(wù)管理機(jī)構(gòu)是地方實(shí)踐探索、外部需求驅(qū)動(dòng)、權(quán)力關(guān)系博弈、改革創(chuàng)新擴(kuò)散等多重因素作用的結(jié)果，各地尚未對(duì)其職責(zé)指向達(dá)成統(tǒng)一共識(shí)。雖然絕大部分新設(shè)置的地方各級(jí)政務(wù)服務(wù)管理機(jī)構(gòu)已出臺(tái)“三定”方案，但“‘三定’方案相對(duì)較多反映了部門(mén)意愿，隱含著行政體系內(nèi)部的縱橫捭闔關(guān)系，相對(duì)較少考慮對(duì)外部環(huán)境的影響”。[12]地方機(jī)構(gòu)編制部門(mén)對(duì)被審查部門(mén)具體職責(zé)不甚熟悉，審查主要是依據(jù)機(jī)構(gòu)改革方案重點(diǎn)梳理各部門(mén)劃出和劃入的職責(zé)是否符合機(jī)構(gòu)編制框架要求、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)合規(guī)性、用語(yǔ)表述是否規(guī)范、格式是否符合標(biāo)準(zhǔn)。總體來(lái)看，受制于地方機(jī)構(gòu)改革過(guò)程中職責(zé)范疇的地域性特點(diǎn)，政務(wù)服務(wù)管理機(jī)構(gòu)職責(zé)很大程度上取決于本級(jí)政府政務(wù)服務(wù)改革期望和實(shí)際需求，同時(shí)也要統(tǒng)籌考慮各行業(yè)管理部門(mén)認(rèn)可程度。在缺乏法律法規(guī)確定其法定職責(zé)的情況下，政務(wù)服務(wù)管理機(jī)構(gòu)在管理邊界、縱深力度、政策協(xié)調(diào)等方面能力尚需細(xì)化。

各地在政務(wù)服務(wù)管理機(jī)構(gòu)職責(zé)重心定位方面各有不同，有的偏重“服務(wù)”，有的突出“管理”,有的強(qiáng)調(diào)“監(jiān)督”，定位的不同勢(shì)必影響政務(wù)服務(wù)改革中公共資源配置方向。另外，一些地方政務(wù)服務(wù)管理機(jī)構(gòu)職責(zé)超載問(wèn)題也較為突出。除負(fù)責(zé)政務(wù)服務(wù)綜合管理外，政務(wù)服務(wù)管理機(jī)構(gòu)還包括協(xié)調(diào)推進(jìn)“放管服”改革、公共資源交易管理監(jiān)督和改革、政務(wù)熱線管理等諸多任務(wù)，部分地區(qū)還將牽頭營(yíng)商環(huán)境評(píng)價(jià)指標(biāo)工作賦予政務(wù)服務(wù)管理機(jī)構(gòu)。一些地方政務(wù)服務(wù)管理職責(zé)重組精細(xì)化程度偏低，政務(wù)服務(wù)管理機(jī)構(gòu)同政府辦公室、機(jī)構(gòu)編制委員會(huì)辦公室、工業(yè)和信息化部門(mén)之間在“放管服”改革職責(zé)分工、信息化建設(shè)、智慧城市建設(shè)等領(lǐng)域存在較為明顯的職責(zé)交叉問(wèn)題。其中部分地區(qū)政務(wù)服務(wù)管理機(jī)構(gòu)與大數(shù)據(jù)管理局分設(shè)模式導(dǎo)致二者在職責(zé)定位上出現(xiàn)一定的重合，容易引發(fā)兩個(gè)部門(mén)在政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型工作中的內(nèi)在沖突。[13]

（三）綜合管理能力同部門(mén)改革主體責(zé)任之間存在抵牾

政務(wù)服務(wù)管理機(jī)構(gòu)本身并非是改革責(zé)任主體，而是由發(fā)改、自然資源、住建、生態(tài)環(huán)境等強(qiáng)勢(shì)部門(mén)具體落實(shí)各自領(lǐng)域?qū)徟马?xiàng)改革任務(wù)。因此，如何協(xié)調(diào)政務(wù)服務(wù)管理機(jī)構(gòu)“綜合管理”能力同政務(wù)服務(wù)部門(mén)“服務(wù)供給”主體責(zé)任之間的關(guān)系是決定政務(wù)服務(wù)體制改革有效性的重大議題。現(xiàn)實(shí)中，綜合管理部門(mén)和行業(yè)管理部門(mén)之間的歷史糾葛由來(lái)已久。在現(xiàn)行政府組織結(jié)構(gòu)中，受制于全能型政府管理慣性的影響，行業(yè)管理部門(mén)總量依然較為龐大，綜合管理部門(mén)普遍存在協(xié)調(diào)乏力，政務(wù)服務(wù)部門(mén)利益化傾向下的組織價(jià)值“彌散化”、權(quán)力資源配置“碎片化”、政策制定“部門(mén)化”問(wèn)題未得到有效治理。諸如，由于行業(yè)管理的專業(yè)性和封閉性，政務(wù)服務(wù)管理機(jī)構(gòu)無(wú)法掌握條線職能部門(mén)政務(wù)服務(wù)評(píng)價(jià)系統(tǒng)數(shù)據(jù)，造成發(fā)現(xiàn)問(wèn)題、解決問(wèn)題以及后續(xù)優(yōu)化整改帶來(lái)不便；政務(wù)服務(wù)管理機(jī)構(gòu)對(duì)政務(wù)服務(wù)部門(mén)改革措施缺乏可操作性的核驗(yàn)機(jī)制，導(dǎo)致事項(xiàng)精簡(jiǎn)、業(yè)務(wù)流程梳理、減少證明事項(xiàng)等內(nèi)向改革方面多有折扣；各地雖然建立了以信息技術(shù)為基礎(chǔ)的政務(wù)服務(wù)監(jiān)察機(jī)制，但在涉及商事登記、稅務(wù)管理、自然資源、生態(tài)環(huán)境等事項(xiàng)時(shí)，往往需要使用政務(wù)服務(wù)部門(mén)專有的網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，政務(wù)服務(wù)電子監(jiān)察系統(tǒng)出現(xiàn)監(jiān)管空白。

政務(wù)服務(wù)管理機(jī)構(gòu)在權(quán)力來(lái)源、資源結(jié)構(gòu)、整合能力等方面存在一系列制度性缺陷，難以形成清晰、穩(wěn)定、持續(xù)的政務(wù)服務(wù)管理體制格局。其中，除承接事權(quán)劃轉(zhuǎn)的行政審批局外政務(wù)服務(wù)管理機(jī)構(gòu)法定職權(quán)缺失也帶來(lái)更多深層協(xié)調(diào)難題。例如，在省級(jí)政務(wù)服務(wù)管理機(jī)構(gòu)序列中，僅河北省政務(wù)服務(wù)管理辦公室擁有社會(huì)信用信息監(jiān)管領(lǐng)域的行政檢查、行政處罰和公共資源交易項(xiàng)目場(chǎng)內(nèi)交易活動(dòng)的監(jiān)管權(quán)力。大多數(shù)地區(qū)政務(wù)服務(wù)管理機(jī)構(gòu)甚至在法定公共服務(wù)事項(xiàng)方面存在空白點(diǎn)。在正式結(jié)構(gòu)性權(quán)力和資源匱乏的狀態(tài)下，政務(wù)服務(wù)管理機(jī)構(gòu)運(yùn)作所依仗的業(yè)務(wù)流程、信息技術(shù)、服務(wù)理念難以有效“嵌入”政務(wù)服務(wù)部門(mén)管理體制下的利益格局，成為有效運(yùn)作的根本性障礙。

（四）政務(wù)服務(wù)管理制度體系“軟約束”導(dǎo)致統(tǒng)合性治理能力弱化

政務(wù)服務(wù)事項(xiàng)具有程序性、唯一性和權(quán)威性等特點(diǎn)。在政務(wù)服務(wù)管理領(lǐng)域，國(guó)家頂層制度設(shè)計(jì)與地方實(shí)踐探索之間存在結(jié)構(gòu)性緊張關(guān)系：即國(guó)家層面多偏重任務(wù)及時(shí)分解和有效落實(shí)，政務(wù)服務(wù)頂層設(shè)計(jì)嚴(yán)重不足；在改革壓力傳遞過(guò)程中，地方過(guò)于關(guān)注考核任務(wù)的按照完成，保障性制度建設(shè)明顯滯后。[14]一方面，政務(wù)服務(wù)事項(xiàng)范圍精細(xì)化程度不高。國(guó)家層面對(duì)政務(wù)服務(wù)基本范疇的界定相對(duì)滯后于改革進(jìn)程，一些地方政務(wù)服務(wù)法規(guī)主要是針對(duì)當(dāng)?shù)卣?wù)服務(wù)的相關(guān)規(guī)定，加劇了政務(wù)服務(wù)事項(xiàng)范圍不一致問(wèn)題。另一方面，政務(wù)服務(wù)事項(xiàng)清單尚未統(tǒng)一。國(guó)家政務(wù)服務(wù)事項(xiàng)基本目錄存在缺項(xiàng)、精細(xì)化程度不夠、事項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)要素有待拓展等問(wèn)題，各地政務(wù)服務(wù)事項(xiàng)目錄普遍存在未按照國(guó)家級(jí)基本目錄全面實(shí)施，事項(xiàng)數(shù)量差異較大，同一事項(xiàng)名稱各地不一致等情況。例如，大多數(shù)省份通過(guò)省級(jí)統(tǒng)建的“三級(jí)四同”政務(wù)服務(wù)事項(xiàng)庫(kù)認(rèn)領(lǐng)市縣政務(wù)服務(wù)事項(xiàng)能保證事項(xiàng)名稱、事項(xiàng)依據(jù)、事項(xiàng)編碼和事項(xiàng)類型的全省統(tǒng)一，但也存在部分市縣多年來(lái)一直存續(xù)的政務(wù)服務(wù)事項(xiàng)并未納入省級(jí)事項(xiàng)庫(kù)的情形，政務(wù)服務(wù)流程不可避免地出現(xiàn)辦理依據(jù)、申報(bào)資料、受理方式、審查條件、辦理時(shí)限等方面的地區(qū)差別。

地方政務(wù)服務(wù)管理法規(guī)效能面臨上限約束。鑒于相當(dāng)數(shù)量的政務(wù)服務(wù)事項(xiàng)由單行法律法規(guī)或部門(mén)規(guī)章予以設(shè)定，政務(wù)服務(wù)管理機(jī)構(gòu)起草的地方性法規(guī)、政府規(guī)章和規(guī)范性文件僅涉及事項(xiàng)流程優(yōu)化、多部門(mén)關(guān)聯(lián)業(yè)務(wù)協(xié)調(diào)、證明事項(xiàng)清理等下位性業(yè)務(wù)范疇，無(wú)法撼動(dòng)政務(wù)服務(wù)部門(mén)行政行為。例如，按照國(guó)務(wù)院關(guān)于工程建設(shè)項(xiàng)目審批制度改革工作部署，各地著力通過(guò)一系列管理法規(guī)和規(guī)范性文件細(xì)化審批階段、規(guī)范審批時(shí)限、推進(jìn)系統(tǒng)融合，但在竣工聯(lián)合驗(yàn)收中，一些地區(qū)消防、人防、園林等部門(mén)在建筑面積測(cè)算標(biāo)準(zhǔn)方面仍存在諸多差異，以至于需要對(duì)已有設(shè)施進(jìn)行多次修補(bǔ)調(diào)整才能通過(guò)各部門(mén)驗(yàn)收。此外，從審批制度改革、商事制度改革到“放管服”改革，政策供給較為密集，但各地普遍存在放權(quán)進(jìn)度不一、政策執(zhí)行弱化、法律修訂滯后等系列問(wèn)題，造成政務(wù)服務(wù)管理機(jī)構(gòu)存在改革議題研判不足、切口認(rèn)識(shí)模糊、協(xié)調(diào)成本過(guò)高等諸多短板。

四 營(yíng)造耦合空間：優(yōu)化地方政務(wù)服務(wù)管理機(jī)構(gòu)的合理進(jìn)路

作為地方“特色機(jī)構(gòu)”設(shè)置，政務(wù)服務(wù)管理機(jī)構(gòu)內(nèi)外部環(huán)境所塑造的鮮明特色符合“動(dòng)蕩治理”（turbulent governance）的基本屬性：作為一種常態(tài)化情境，其傾向于推動(dòng)公共組織在穩(wěn)定與適應(yīng)、預(yù)期與彈性、耦合與解構(gòu)、整合與分化的行為框架內(nèi)尋求創(chuàng)新性突破。[15]當(dāng)務(wù)之急是圍繞打造便捷高效的政務(wù)環(huán)境這一核心目標(biāo)，在聚焦機(jī)構(gòu)設(shè)置科學(xué)化、機(jī)構(gòu)職責(zé)合理化、戰(zhàn)略管理高效化、工具選擇規(guī)范化的進(jìn)程中發(fā)展穩(wěn)健創(chuàng)新的治理圖景。

（一）建章立制：健全完善協(xié)調(diào)規(guī)范的地方政務(wù)服務(wù)組織管理體系

組織機(jī)構(gòu)作為行政權(quán)力運(yùn)行的現(xiàn)實(shí)載體，是政府治理的結(jié)構(gòu)形態(tài)，建立健全政務(wù)服務(wù)管理機(jī)構(gòu)自然成為首要議題。著眼于構(gòu)建形成協(xié)調(diào)規(guī)范的政務(wù)服務(wù)組織管理體系，縣級(jí)以上地方人民政府統(tǒng)一設(shè)置政務(wù)服務(wù)管理機(jī)構(gòu)，明確其作為本級(jí)政府常設(shè)機(jī)構(gòu)地位，承擔(dān)同級(jí)行政審批制度改革領(lǐng)導(dǎo)小組、推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變和“放管服”改革協(xié)調(diào)小組日常辦事機(jī)構(gòu)職責(zé)，各政務(wù)服務(wù)部門(mén)按照各自職責(zé)做好政務(wù)服務(wù)相關(guān)工作。在機(jī)構(gòu)類型設(shè)置中，建議省級(jí)政務(wù)服務(wù)管理機(jī)構(gòu)統(tǒng)一設(shè)置為省政府直屬機(jī)構(gòu)或部門(mén)（省級(jí)政府辦公廳）管理機(jī)構(gòu)。市、縣層面，將政務(wù)服務(wù)管理辦公室、政務(wù)服務(wù)（數(shù)據(jù)）管理局、行政審批（服務(wù)）局等政務(wù)服務(wù)管理機(jī)構(gòu)統(tǒng)一納入政府工作部門(mén)序列，兩級(jí)政務(wù)服務(wù)管理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人分別兼任市政府副秘書(shū)長(zhǎng)、縣政府辦公室副主任，以此實(shí)現(xiàn)強(qiáng)化政務(wù)服務(wù)工作聯(lián)席會(huì)議機(jī)制權(quán)威性和完善問(wèn)題排查化解機(jī)制的目標(biāo)。

政務(wù)服務(wù)管理機(jī)構(gòu)和政務(wù)服務(wù)中心間組織關(guān)系是影響機(jī)構(gòu)效能的重要問(wèn)題?，F(xiàn)實(shí)中，“局（辦）+中心”模式較為可行，從基本功能上可將二者形象地比作“腦”和“腿”的關(guān)系?！皺C(jī)構(gòu)”工作重心定位于政務(wù)服務(wù)領(lǐng)域政策制定、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、資源調(diào)配；“中心”作為同級(jí)政務(wù)服務(wù)管理機(jī)構(gòu)的直屬事業(yè)單位，是以常態(tài)化服務(wù)場(chǎng)所為其基本外在形態(tài)，要適當(dāng)剝離其宏觀規(guī)劃與管理職能，承擔(dān)同級(jí)政務(wù)服務(wù)大廳日常管理職責(zé)，主要包括場(chǎng)所建設(shè)布局、窗口人員培訓(xùn)、行為規(guī)范、受理投訴等事項(xiàng)。需要指出的是，從管理成效方面來(lái)看，相對(duì)于行政審批局對(duì)于政務(wù)服務(wù)中心（大廳）的專業(yè)化管理，政務(wù)服務(wù)管理局在業(yè)務(wù)指導(dǎo)能力方面尚有欠缺。

（二）要素配置：推動(dòng)地方政務(wù)服務(wù)管理機(jī)構(gòu)權(quán)責(zé)體系合理歸位

公共管理不僅是政策動(dòng)議的技術(shù)性實(shí)施者，而是以解決公共問(wèn)題為導(dǎo)向的設(shè)計(jì)師。[16]在推動(dòng)實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)活力競(jìng)相迸發(fā)和滿足人民群眾美好生活需要的時(shí)代背景下，賦予政務(wù)服務(wù)管理機(jī)構(gòu)以統(tǒng)籌政務(wù)服務(wù)改革的主導(dǎo)權(quán)，保障和規(guī)范其在本級(jí)政府政務(wù)服務(wù)活動(dòng)中的組織者、協(xié)調(diào)者、裁決者和資源調(diào)配者角色尤為重要。政務(wù)服務(wù)管理機(jī)構(gòu)要統(tǒng)籌考慮其抽象行政權(quán)力和具體行政權(quán)力的組合關(guān)系，擔(dān)負(fù)起對(duì)審批事項(xiàng)的清理、取消和保留的建議權(quán)，對(duì)審批流程、制度變更的創(chuàng)新權(quán)，對(duì)統(tǒng)一制度規(guī)范和服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)的制定權(quán)，對(duì)政務(wù)服務(wù)及其體系的組織權(quán)，對(duì)政務(wù)信息系統(tǒng)和數(shù)據(jù)資源的整合權(quán)等權(quán)責(zé)事項(xiàng)。

在政務(wù)服務(wù)管理機(jī)構(gòu)管理責(zé)任界分方面，由于改革條件尤其是外部服務(wù)需求并不直接涉及中央層面的情況下，遵循省級(jí)政務(wù)服務(wù)管理機(jī)構(gòu)主導(dǎo)下的改革邏輯更為可行。具體而言，省級(jí)政務(wù)服務(wù)管理機(jī)構(gòu)在推進(jìn)政務(wù)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化建設(shè)方面應(yīng)發(fā)揮重要的統(tǒng)領(lǐng)和標(biāo)桿作用，突出規(guī)劃引導(dǎo)線上政務(wù)服務(wù)平臺(tái)和數(shù)據(jù)共享系統(tǒng)一體化建設(shè)，明確政務(wù)服務(wù)事項(xiàng)清單范圍、事項(xiàng)編碼、辦理程序和時(shí)限。地市級(jí)政務(wù)服務(wù)管理機(jī)構(gòu)重點(diǎn)應(yīng)側(cè)重于推動(dòng)行政審批事項(xiàng)的規(guī)范化辦理，“包括大型招商引資工程、外商投資項(xiàng)目和生態(tài)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)，通過(guò)實(shí)施并聯(lián)審批、聯(lián)合圖審和竣工驗(yàn)收等改革優(yōu)化審批流程、時(shí)限和環(huán)節(jié)”。[17]縣級(jí)政務(wù)服務(wù)管理機(jī)構(gòu)統(tǒng)籌做好權(quán)力承接、政務(wù)服務(wù)事項(xiàng)清單認(rèn)領(lǐng)、健全縣級(jí)政務(wù)服務(wù)中心公共服務(wù)體系。借助鄉(xiāng)鎮(zhèn)賦權(quán)改革的有利契機(jī)，指導(dǎo)和推動(dòng)中心鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）便民服務(wù)中心承接部分行政許可、行政備案、行政給付和公共服務(wù)等職權(quán)，更好發(fā)揮便民利企的前沿陣地作用。

（三）統(tǒng)合再造：深化政務(wù)服務(wù)管理機(jī)構(gòu)整體性治理體系建設(shè)

政務(wù)服務(wù)是以“服務(wù)供給”姿態(tài)為社會(huì)所熟知，在服務(wù)事項(xiàng)、業(yè)務(wù)流程、服務(wù)評(píng)價(jià)、技術(shù)保障等方面有諸多創(chuàng)新亮點(diǎn)，原本由行政相對(duì)人所承載的行政負(fù)擔(dān)實(shí)現(xiàn)了向政府內(nèi)部轉(zhuǎn)化，成為新時(shí)代展現(xiàn)服務(wù)型政府效能的重要窗口。從現(xiàn)代組織邊界理論角度看，政務(wù)服務(wù)管理機(jī)構(gòu)打破了傳統(tǒng)的組織邊界，在強(qiáng)化組織發(fā)展所需的整合能力和應(yīng)變能力過(guò)程中呈現(xiàn)出對(duì)內(nèi)管理與對(duì)外服務(wù)的統(tǒng)一。[18]為了保障政務(wù)服務(wù)整體效率水平的提升，需要?jiǎng)?chuàng)新運(yùn)用整體性治理戰(zhàn)略。

首先，努力營(yíng)造開(kāi)放、信任、合作型政務(wù)服務(wù)文化。整合型行政系統(tǒng)治理觀點(diǎn)認(rèn)為，整合型組織通常是對(duì)復(fù)雜的治理生態(tài)系統(tǒng)面臨治理困境的針對(duì)性解決方案，這一解決方案需要得到更多柔性措施支持，包括在公共治理中重建“共同倫理”和“有凝聚力的文化”。[19]為此，要以“公開(kāi)、公平、法治、可預(yù)期”為核心要義，優(yōu)化多元化政務(wù)服務(wù)價(jià)值體系，在目標(biāo)吸納、治理運(yùn)作和協(xié)調(diào)反饋等方面提升機(jī)構(gòu)內(nèi)聚力，[20]形成超越不同行為模式的共同身份。其次，強(qiáng)化政務(wù)服務(wù)管理機(jī)構(gòu)適應(yīng)性治理能力。發(fā)揮政務(wù)服務(wù)管理機(jī)構(gòu)在統(tǒng)籌服務(wù)資源調(diào)配、細(xì)化事項(xiàng)和權(quán)責(zé)分類、加強(qiáng)技術(shù)保障等方面的支撐功能，協(xié)調(diào)綜合事務(wù)改革中牽頭部門(mén)認(rèn)定、線上線下辦事標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一、數(shù)據(jù)交換平臺(tái)建設(shè)與管理、政務(wù)服務(wù)績(jī)效評(píng)價(jià)體系，提升各部門(mén)同政務(wù)服務(wù)管理機(jī)構(gòu)溝通合作效能。再次，以加快政務(wù)服務(wù)法治建設(shè)規(guī)避改革風(fēng)險(xiǎn)。鼓勵(lì)各地出臺(tái)政務(wù)服務(wù)地方性法規(guī)規(guī)章，在服務(wù)原則、基本范疇、管理體制、平臺(tái)建設(shè)、數(shù)據(jù)管理、法律責(zé)任等方面發(fā)揮立法引領(lǐng)和改革保障作用，旨在打造透明高效便捷的政務(wù)服務(wù)模式。最后，進(jìn)一步豐富政務(wù)服務(wù)改革創(chuàng)新擴(kuò)散通道。以省域政務(wù)服務(wù)一體化改革為統(tǒng)攬，堅(jiān)持總體設(shè)計(jì)和基層探索相結(jié)合，在總結(jié)各地試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，建立地方政務(wù)服務(wù)創(chuàng)新領(lǐng)跑者制度，形成可在全國(guó)復(fù)制推廣的經(jīng)驗(yàn)做法。

（四）技術(shù)撬動(dòng)：依托標(biāo)準(zhǔn)化治理工具提升政務(wù)服務(wù)管理機(jī)構(gòu)履職能力

鑒于政務(wù)服務(wù)供給結(jié)構(gòu)的多元化，如何協(xié)調(diào)各部門(mén)集體行動(dòng)，有效規(guī)避改革推進(jìn)中的彌散化風(fēng)險(xiǎn)是政務(wù)服務(wù)提供中的一項(xiàng)急迫任務(wù)。為此，標(biāo)準(zhǔn)化治理工具為政務(wù)服務(wù)管理部門(mén)履職提供了可操作性方案。“標(biāo)準(zhǔn)化作為一種新型治理范式，在通過(guò)專業(yè)化知識(shí)和工具對(duì)相關(guān)客體進(jìn)行規(guī)范化重組的基礎(chǔ)上，形成可操作化的制度、程序及監(jiān)督體系，由此實(shí)現(xiàn)公權(quán)力運(yùn)作流程的全程可視化”。[21]對(duì)政務(wù)服務(wù)而言，標(biāo)準(zhǔn)化工具可以對(duì)政務(wù)服務(wù)主體、條件、流程、效率、質(zhì)量等予以可操作化的確認(rèn)，使政務(wù)服務(wù)工作目標(biāo)、過(guò)程、結(jié)果清晰明確，實(shí)現(xiàn)行政相對(duì)人獲得更為穩(wěn)定的心理預(yù)期。為推動(dòng)實(shí)現(xiàn)行政審批標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化和精細(xì)化，2015年9月，全國(guó)行政審批標(biāo)準(zhǔn)化工作組成立。2016年7月，國(guó)家《行政許可標(biāo)準(zhǔn)化指引（2016）》正式發(fā)布。其規(guī)定了行政許可事項(xiàng)、流程、服務(wù)、受理場(chǎng)所建設(shè)與管理以及監(jiān)督評(píng)價(jià)等內(nèi)容。總體來(lái)看，各地普遍缺少標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行的專項(xiàng)發(fā)展規(guī)劃、專業(yè)人才隊(duì)伍和年度考核細(xì)則，致使標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行存在約束力較低、精細(xì)化程度偏弱、流于形式的問(wèn)題。[22]

當(dāng)前，標(biāo)準(zhǔn)化治理工具需要在多個(gè)方面精準(zhǔn)發(fā)力。一是規(guī)范政務(wù)服務(wù)事項(xiàng)清單管理。凡是涉及政務(wù)服務(wù)供給責(zé)任的各級(jí)黨政部門(mén)、群團(tuán)組織、依法承擔(dān)行政職能的事業(yè)單位，均需嚴(yán)格按照政務(wù)服務(wù)事項(xiàng)設(shè)立要求，逐項(xiàng)明確政務(wù)服務(wù)事項(xiàng)名稱、設(shè)定依據(jù)、實(shí)施機(jī)關(guān)、服務(wù)對(duì)象、事項(xiàng)類別等要素，依法制定政務(wù)服務(wù)事項(xiàng)目錄清單和實(shí)施清單。對(duì)因新設(shè)、承接、下放、取消、調(diào)整等事由依法變動(dòng)政務(wù)服務(wù)事項(xiàng)清單的，由政務(wù)服務(wù)管理機(jī)構(gòu)會(huì)同機(jī)構(gòu)編制管理部門(mén)、司法行政部門(mén)和業(yè)務(wù)部門(mén)審查，經(jīng)本級(jí)人民政府同意后及時(shí)更新完善。二是推進(jìn)服務(wù)流程標(biāo)準(zhǔn)化。以企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)、群眾生產(chǎn)生活密切相關(guān)的重點(diǎn)領(lǐng)域?yàn)橹攸c(diǎn)，通過(guò)優(yōu)化辦事指南、簡(jiǎn)化辦事材料、精簡(jiǎn)辦事環(huán)節(jié)、規(guī)范辦理渠道，為企業(yè)和群眾提供清晰的行為指引，推動(dòng)同一事項(xiàng)無(wú)差別受理和同標(biāo)準(zhǔn)辦理。三是推進(jìn)考核監(jiān)督標(biāo)準(zhǔn)化。建立健全政務(wù)服務(wù)管理監(jiān)督機(jī)制，實(shí)行跟蹤、預(yù)警、督辦和效能反饋全過(guò)程閉環(huán)管理模式。對(duì)辦事場(chǎng)所政務(wù)信息公開(kāi)、環(huán)境管理、服務(wù)禮儀、辦事流程、相關(guān)文書(shū)制定等情況進(jìn)行監(jiān)督檢查，依據(jù)監(jiān)督結(jié)果督促和改進(jìn)服務(wù)。

五 結(jié) 語(yǔ)

在“放管服”改革的總體視域下，地方政務(wù)服務(wù)管理機(jī)構(gòu)承載著增強(qiáng)市場(chǎng)主體和社會(huì)公眾獲得感的重要使命，是推動(dòng)政府職能轉(zhuǎn)變的重要載體，將在重塑效率、公平、法治等多元政務(wù)服務(wù)價(jià)值，規(guī)范政務(wù)服務(wù)領(lǐng)域創(chuàng)新發(fā)展路徑和推動(dòng)政務(wù)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化、便利化等方面實(shí)現(xiàn)新突破。要看到，政務(wù)服務(wù)管理機(jī)構(gòu)設(shè)置不是孤立的，涉及組織結(jié)構(gòu)、運(yùn)行機(jī)制和行政文化等一系列構(gòu)成要素。在推動(dòng)實(shí)現(xiàn)機(jī)構(gòu)、職能、權(quán)限、程序、責(zé)任等要素法定化的基礎(chǔ)上，要進(jìn)一步暢通社會(huì)參與渠道，在政策咨詢、業(yè)務(wù)流程、服務(wù)評(píng)價(jià)等方面及時(shí)回應(yīng)社會(huì)需求，實(shí)現(xiàn)內(nèi)外部改革動(dòng)力有效匯聚。

各地通過(guò)自主性方案設(shè)計(jì)達(dá)到適應(yīng)性治理目標(biāo)的同時(shí)也必將出現(xiàn)諸多個(gè)性化場(chǎng)景，要辨析政務(wù)服務(wù)管理機(jī)構(gòu)與地方改革路線、領(lǐng)導(dǎo)力資源配置、技術(shù)平臺(tái)體系等諸多影響因素之間的復(fù)雜關(guān)系。在下一步理論研究中，可以嘗試通過(guò)量化分析對(duì)各地不同改革模式予以科學(xué)評(píng)價(jià)，客觀衡量政務(wù)服務(wù)管理機(jī)構(gòu)是否有助于政務(wù)服務(wù)整體治理效能釋放。鑒于政務(wù)服務(wù)改革推動(dòng)服務(wù)效能提升的過(guò)程中，依然存在諸多模糊性問(wèn)題，這些問(wèn)題可能成為影響政務(wù)服務(wù)管理機(jī)構(gòu)運(yùn)行實(shí)效的潛在羈絆，需要在研究議題選擇上對(duì)上述“基本問(wèn)題”進(jìn)行科學(xué)闡釋。注釋：

①地方行政審批局是一種特殊類型的政務(wù)服務(wù)管理機(jī)構(gòu)。按照是否具有行政審批事項(xiàng)劃轉(zhuǎn)的事實(shí)，地方行政審批局可大體分為實(shí)體型機(jī)構(gòu)和虛體型機(jī)構(gòu)，前者既需要對(duì)劃轉(zhuǎn)的服務(wù)事項(xiàng)承擔(dān)主體責(zé)任，又要負(fù)責(zé)政務(wù)服務(wù)綜合管理職責(zé)；后者則主要從事政務(wù)服務(wù)綜合管理。同時(shí)，為避免跨部門(mén)協(xié)調(diào)困境，一些地區(qū)在成立行政審批局的同時(shí)普遍保留或加掛政務(wù)服務(wù)管理辦公室牌子。

②具體信息可參閱各地《機(jī)構(gòu)改革方案》相關(guān)細(xì)則。