行政吸納項目：公益創(chuàng)投的運行機制及成效分析
——基于“花樣年華”公益創(chuàng)投大賽的案例研究

文／苗大雷 周 貝

“公益創(chuàng)投”（Venture Philanthropy）最早由約翰·洛克菲勒在1969年提出，將其視作采用風險手段投資于非主流社會事業(yè)的投資形式，但受當時經(jīng)濟環(huán)境限制并未引起廣泛重視。[1]20世紀90年代以后，公益創(chuàng)投實踐隨著互聯(lián)網(wǎng)產業(yè)的騰飛異軍突起，它作為“一種將經(jīng)濟領域中風險投資理念引用到公益領域，以投資思維全面支持公益組織的能力發(fā)展，提升其社會影響力的新型資助方式”，成為歐美國家推動公益組織管理創(chuàng)新和發(fā)展的重要方式。[2]2009年，首屆“上海社區(qū)公益創(chuàng)投大賽”開啟我國公益創(chuàng)投發(fā)展的浪潮。2009年至2012年是我國公益創(chuàng)投的萌芽發(fā)展期，2012年至2014年為緩慢增長期，2015年以后進入快速擴展期。[3]

不過，中國的公益創(chuàng)投在實踐上與歐美國家有很大不同，它并非主要由公益創(chuàng)投協(xié)會、基金會等非政府組織主導，而更多由政府部門發(fā)起和組織實施，通常由政府部門（往往是民政部門）直接調配資金，采取彩票公益金與財政預算并行的方式，將公益創(chuàng)投納入政府部門財政支出范疇。[4]那么，為什么會出現(xiàn)這種差異？政府重視公益創(chuàng)投的原因何在？公益創(chuàng)投表現(xiàn)出怎樣的運行機制？產生了怎樣的成效？對以上問題的回答，不僅有益于深化對公益創(chuàng)投的認識，也有助于推動我國公益事業(yè)的發(fā)展。

一 視角轉換：公益創(chuàng)投的微觀機制

目前我國的公益創(chuàng)投研究主要圍繞三方面主題展開。第一，注重概念介紹和經(jīng)驗引進，梳理公益創(chuàng)投在歐美的發(fā)展歷程，并與商業(yè)創(chuàng)投加以比較。[5]公益創(chuàng)投更注重對社會組織和社會企業(yè)等社會目標組織進行“主動造血”能力的培養(yǎng)，它包含多元的公益投資者、符合公益創(chuàng)投使命的公益組織和高效的社會目標等重要的新特征。[6]第二，注重總結公益創(chuàng)投的地方實踐模式，各地既表現(xiàn)出相似之處，也存在一定差異，可以依據(jù)不同標準加以區(qū)分。比如，根據(jù)資助主體可以區(qū)分出政府主導模式、企業(yè)主導模式、基金會主導模式和多元主體參與模式，其中政府主導模式是目前國內的主流模式。[7]第三，關注公益創(chuàng)投面臨的困境，概括出資金來源比較單一、績效評估工具單一且標準模糊、公益組織過度依附政府而偏離自身價值目標等問題，[8]提出拓寬籌資渠道、完善評估和退出機制、加強組織內部治理與能力建設等改進建議。

已有研究注重從宏觀層面關注公益創(chuàng)投的整體發(fā)展狀況，卻忽略其微觀運作過程和機制，以致存在兩方面缺憾。其一，重制度而忽視人，關注各地公益創(chuàng)投的政策引進過程，卻較少關注其中的具體行動者。引入公益創(chuàng)投并負責實施的政府部門領導以及公益組織及其員工，如何認識公益創(chuàng)投，他們有怎樣的期許和評價？目前對這些問題知之甚少。其二，缺乏對公益創(chuàng)投運行過程的呈現(xiàn)和分析，以致對各地公益創(chuàng)投的正式制度文本和做法有較多了解，卻對其具體實施過程和深層運行機制認識有限。

本文致力于考察公益創(chuàng)投的運作過程，跟蹤行動者的行動過程，剖析隱藏在運行過程背后的深層機制，分析公益創(chuàng)投的實際成效。本文選取C市“花樣年華”公益創(chuàng)投大賽開展案例研究（地名和大賽名稱已按學術慣例進行技術處理）。C市是中部地區(qū)大型城市，其轄區(qū)W區(qū)民政局在2013年舉辦首屆區(qū)級公益創(chuàng)投大賽，這是中部地區(qū)首次引入公益創(chuàng)投。此后，這種方式逐漸在全市擴散，產生廣泛影響。2018年起，C市團市委聯(lián)合市民政局舉辦“花樣年華”公益創(chuàng)投大賽，至2020年底連續(xù)舉辦三屆。筆者自2018年起以合作者和志愿者的身份對大賽進行持續(xù)跟蹤調研，深入觀察公益創(chuàng)投的運行過程，并訪談政府部門主要決策者和關鍵工作人員、第三方評估機構和參賽組織工作人員等各類相關行動者。

二 公益創(chuàng)投大賽的“項目制”外形

自2009年上海市舉辦首次公益創(chuàng)投大賽起，這種方式通過模仿和學習借鑒的傳播機制擴散到許多城市。目前公益創(chuàng)投大賽大多采取類似于項目制的方式舉辦，包括申報、審核和評審、資金分配與執(zhí)行、檢查、評估等環(huán)節(jié)。[9]“花樣年華”公益創(chuàng)投大賽由C市團市委發(fā)起，與市民政局聯(lián)合主辦，民政局主要負責參賽組織的資質審查和服務活動指導，團市委負責各項具體工作。①目前大賽已形成穩(wěn)定模式，歷經(jīng)動員與申報、預審與初賽、培訓與決賽、實施與督導、評估與結項等流程。

第一，動員與申報階段。主辦方發(fā)布公益創(chuàng)投大賽公告，動員目標組織參賽。參賽組織須是在市場監(jiān)管部門核準登記注冊的非公有制企業(yè)或在民政部門核準登記注冊的社會組織；已成立或已申請成立團組織；關心青少年發(fā)展，有相關服務經(jīng)歷。主辦方要求參賽組織主要圍繞青少年思想引導服務、青少年身心健康促進服務、青年就業(yè)創(chuàng)業(yè)支持服務、青少年社會融入與社會參與支持服務等主題設計服務項目，填報申請書。

第二，預審與初賽階段。主辦方在收到申請書后進行資格審查，篩選50家參賽組織及其服務項目進入決賽環(huán)節(jié)。初賽采取兩種方式：其一，在市青少年宮舉辦“公益集市”活動，參賽組織進行服務項目宣講，由青少年進行投票，得票前十名的項目直接進入決賽。其二，邀請基層團干部、高校教師、大學生和社會組織負責人等組成評審團，對參賽組織的項目申報書和項目宣講進行打分。主辦方根據(jù)現(xiàn)場投票和評審團打分，確定前50個項目進入決賽。

第三，培訓與決賽階段。主辦方對進入決賽的50個項目的負責人開展培訓，主要包括：參觀開展項目服務活動的共青團活動陣地；與青少年群體交流互動，了解和把握青少年的現(xiàn)實需求；組織專家授課，講授項目設計與管理、財務管理和社會服務等方面知識。決賽包括路演展示、現(xiàn)場答辯和評審團打分等環(huán)節(jié)，其中評審團包括專家評審組和大眾評審組。在此階段，主辦方根據(jù)得分情況評選出“十佳公益項目”和“優(yōu)秀公益項目”（第一屆為10個，此后均為20個）。

第四，實施與督導階段。決賽之后，團市委與入選組織簽訂協(xié)議，約定資助額度、服務活動和期限、時間進度等內容。在時間進度上，歷屆大賽都要求“當年啟動，當年實施，當年見效”。在資助資金方面，2019年以來“十佳優(yōu)秀項目”和“優(yōu)秀公益項目”的資助額度通常為3萬元和1萬元（2018年分別為5萬元和3萬元），合同簽署后先撥付50%，項目結束并驗收合格后撥付剩余的50%。另外，主辦方建立跟蹤工作制度，委托第三方評估機構開展線上監(jiān)督和線下督導，線上監(jiān)督指主辦方專門開發(fā)“C青年之家”微信小程序，督促受資助組織每月報送活動實施計劃、實施進度、經(jīng)費使用明細等信息；線下督導指主辦方和第三方評估機構派人到現(xiàn)場了解和查看服務活動。

第五，評估與結項階段，第三方評估機構受主辦方委托對受資助組織的項目實施情況進行終期評估。終期評估采取百分制方式，大體流程為：首先，受資助組織根據(jù)評估指標進行自評估，并提交自評結果；其次，第三方評估機構組織評估團隊開展評估，采取現(xiàn)場答辯、項目數(shù)據(jù)查閱、在線問卷調查和隨機電話訪談的方式進行；最后，評估機構匯總得分情況，形成評估結果，向主辦方提交綜合評估報告。

縱觀公益創(chuàng)投大賽的流程，它由政府部門自上而下發(fā)起，設置了主要議題，要求參賽組織進行自下而上的申報與實施，還設計了自上而下的評審和評估等環(huán)節(jié)，其中包含資金專項撥付和定向使用等要素，體現(xiàn)出項目制具有的自上而下與自下而上的兩種邏輯之間的互動關系。[10]從這些要素看，公益創(chuàng)投大賽體現(xiàn)出項目制運作的特點。

三 行政吸納項目：公益創(chuàng)投的運行機制

盡管公益創(chuàng)投大賽表面上采取了項目制的運行方式，但它的運行過程貫穿著行政主導的邏輯，其中行政科層制作為主要推動力量主導著大賽各個環(huán)節(jié)，而項目制更多作為行政科層制采用的一種工作方式而存在，項目制因此被吸納進行政科層制中，而不像一些研究發(fā)現(xiàn)的那樣沖擊和重塑原有科層制的組織結構。[11]政府工作人員把這種方式表述為“以項目帶工作”，也就是“政府提需求，公益組織用他們的專業(yè)性來完成”。在此，行政科層制與項目制表現(xiàn)出明顯的主從關系，因而可以概括為“行政吸納項目”，它體現(xiàn)在公益創(chuàng)投大賽的整體設計和具體運作方式等多方面。

（一）常規(guī)工作成為大賽的主要內容

公益創(chuàng)投興起于歐美國家，它主要追求增強公益組織自身的“造血能力”，促進公益組織發(fā)展。[12]而在“花樣年華”公益創(chuàng)投大賽中，團市委作為主要主辦方和具體承辦方主要考慮的是推動本部門工作，因此將常規(guī)工作和大賽緊密結合起來。

1.結合職責定位，將服務青少年作為主要目標

團市委的職責是“在市委和團省委的領導下按照《中國共產主義青年團章程》和團的代表大會決議，圍繞黨的中心任務開展工作”。團市委在籌辦大賽時強調“有效服務廣大團員青年、青少年群體，促進青年成長和發(fā)展”。為此，歷屆大賽明確要求參賽組織圍繞共青團的常規(guī)工作來設計服務項目。團市委領導表示：“我們會把需要完成的一些工作，或者說我們調研掌握到的需求和我們的一些績效工作目標打包進來，讓申請參與公益創(chuàng)投大賽的項目團隊來申報和承接。”除此，團市委也會根據(jù)市委中心工作的變化做一些調整，比如2020年受新冠肺炎疫情的影響，大賽特意增加了青少年心理疏導和助力企業(yè)復工復產的內容。

2.結合工作需要，把“兩新組織”納入資助范圍

團市委強調大賽的一個亮點是，把社會組織和非公有制經(jīng)濟組織這些“兩新組織”都納入大賽資助范圍。從表面上看，這與歐美的公益創(chuàng)投既資助社會組織又資助社會企業(yè)的理念更加契合。[13]不過，團市委這么做主要是因為這些組織屬于他們的工作范圍。2018年共青團十八大報告提出“擴大非公有制經(jīng)濟組織團建覆蓋”和“大力加強對青年社會組織的聯(lián)系、服務、引導”，為此團市委在籌辦公益創(chuàng)投大賽時考慮把它們都作為資助對象，“引導兩新組織精準對接政府、社會和廣大團員青年、青少年的需求”。

團市委對參賽組織的篩選條件從另一個側面反映出他們的工作考慮。主辦方要求參賽組織“成立1年以上”，卻沒有設置上限。參賽組織成立時間長短、是否需要扶持和資助，并不是主辦方主要考慮的，主辦方更關注它們能否較好服務青少年，因此更青睞非公企業(yè)，因為“他們設計的項目特別的多樣化、特別的吸引人，就比如說今年的大賽里面有很多科學實驗的項目，都是青少年特別喜歡的”。歷屆大賽中非公企業(yè)的數(shù)量和比例不斷提高，2018年至2020年分別為5家、13家和17家，占當年總資助數(shù)的25%、43.3%和56.7%，其中7家非公企業(yè)的成立時間在7年以上，4家超過10年，最長的達26年，他們早已是成熟的大型企業(yè)。

3.結合重點工作，加強參賽組織的團組織建設

按照共青團的章程，具有3名以上團員的組織都應建立團支部。新世紀以來，“兩新組織”獲得快速發(fā)展，但他們的團組織建設工作一直是難點。針對這種情況，團市委領導提出，希望通過本次大賽，探索通過先建立公益活動聯(lián)系、再適時建立團組織的方式實現(xiàn)工作突破，促進各級團組織強化有效覆蓋的工作理念，把組織覆蓋與工作覆蓋有機結合起來。為此，團市委專門對已建團（2018年）和新建團（2019年以后）的受資助組織額外增加2000元專項經(jīng)費，要求它們按照規(guī)范化流程設計并開展團組織建設活動。

（二）常規(guī)財政支出作為大賽的資金來源

與歐美國家主要依靠非營利組織、公司、私募股權機構、基金會等投資不同，[14]“花樣年華”公益創(chuàng)投大賽的經(jīng)費主要來自體制內財政資金，從常規(guī)的青少年教育經(jīng)費中拿出一部分舉辦大賽。2018年和2019年的財務決算報告顯示，大賽每年投入約70萬元，占當年青少年教育經(jīng)費的40%左右。

由于經(jīng)費來自常規(guī)工作經(jīng)費，受資助組織在獲得資金后需遵照政府部門的財務管理規(guī)定，并接受相應審計。因此，參賽組織需按政府財務管理的相關規(guī)定進行財務制度建設和管理，所有項目經(jīng)費都需經(jīng)過完整的財務審批流程并存檔，以備檢查和審計之用。其中用于人員經(jīng)費的開支不得超過10%，這與國內其他地方公益創(chuàng)投大賽的要求基本一致，它是體制內財政資金管理方式向公益領域的延伸。[15]

（三）通過科層體系進行動員和管理

團市委注重調用體制內力量，動員全市各級共青團系統(tǒng)的工作力量參與其中，推動大賽各項工作的落實。首先，在動員和申報環(huán)節(jié)，團市委規(guī)定“參賽組織須聯(lián)合市直屬團組織申報公益項目，并全程接受該團組織的指導”，這既要求各城區(qū)和街道的團委動員本轄區(qū)內的“兩新組織”參賽，也要求各級團委在大賽各個環(huán)節(jié)參與一定的管理工作。其次，在服務項目的設計及實施環(huán)節(jié)，團市委要求參賽組織結合團系統(tǒng)已有的工作陣地設計和開展活動，在隸屬于團市委的青年之家和各區(qū)、街道的青少年空間實施項目服務，以提高這些工作陣地的使用率，提升青少年服務水平。為此，大賽培訓環(huán)節(jié)會組織參賽組織負責人到這些陣地參觀，要求他們根據(jù)陣地的特點優(yōu)化服務項目。

（四）開展全方位過程監(jiān)管

團市委全程參與大賽各個環(huán)節(jié)的組織和管理工作，開展全方位過程監(jiān)管，這種工作方式體現(xiàn)出明顯的行政主導邏輯。在大賽的動員與申報、預審與初賽、專題培訓等環(huán)節(jié)，主要管理工作都由團市委負責。從決賽到項目實施及督導、評估與結項等環(huán)節(jié)，團市委引入第三方評估機構來負責設計評估評標、現(xiàn)場檢查和指導項目活動、開展終期評估等工作。不過，第三方評估機構要在團市委指導下工作開展，貫徹主辦方的決定。第一，在評估指標的設計上，團市委要求第三方機構先拿出初稿，再共同討論確定，但團市委具有決定權——“我們有一些要求會讓他們加進去，讓他們調整一下評估指標比例等等，最后終稿由我們審然后確定?！钡诙?，在活動檢查和督導上，團市委專門開發(fā)了微信小程序，由第三方評估機構負責運營，要求參賽組織填報活動計劃和效果等各種信息，進行線上督導。同時團市委也派人線上跟蹤和查看，督促參賽組織及時開展項目服務活動。第三，在現(xiàn)場督導和終期評估環(huán)節(jié)，團市委也會積極跟蹤現(xiàn)場活動，重點關注團組織建設活動是否按計劃展開，以及活動開展過程中是否遵循規(guī)范化要求，一旦發(fā)現(xiàn)問題就會要求參賽組織及時改正。

四 公益創(chuàng)投的成效分析

目前對國內公益創(chuàng)投的成效呈現(xiàn)出不同評價。一種觀點認為公益創(chuàng)投是培育公益組織的重要方式，它發(fā)揮了積極作用；另一種觀點卻提出公益創(chuàng)投面臨許多困境，難以有效發(fā)揮培育和發(fā)展壯大公益組織的作用。[16]實際上這兩種情況不僅在不同城市之間存在，在同一個城市，甚至同一個公益創(chuàng)投活動中也存在，這是“行政吸納項目”運行機制所帶來的必然結果。類似情形在“花樣年華”公益創(chuàng)投大賽中有著清晰的體現(xiàn)。

（一）政府部門的積極評價：實現(xiàn)了既定目標

主辦方對“花樣年華”大賽比較滿意，認為較好實現(xiàn)了舉辦大賽的目標，在四個方面取得了成效。

第一，有效推動了常規(guī)工作落實，充實了共青團的工作陣地。根據(jù)自身工作職責，團市委考慮將大賽與常規(guī)工作結合起來，動員“兩新組織”圍繞青少年服務開展項目設計，并依托既有工作陣地開展活動。從實際效果看，這些目標都較好實現(xiàn)了，2018年和2019年兩屆公益創(chuàng)投大賽的50家受資助組織累計開展600多場青少年服務活動，覆蓋全市100多個青年之家、青少年空間和大學生人才公寓，服務近3 萬人次。②

第二，加強了“兩新組織”的團組織建設。推動團組織建設是團市委舉辦公益創(chuàng)投大賽的重要考慮，因此多個環(huán)節(jié)都設置了具體指標，包括活動次數(shù)、活動人數(shù)、團旗的規(guī)范化使用等，約占15%的權重，而且，特別追加2000元專項經(jīng)費進行團組織建設。從實施效果看，不僅所有受資助組織都建立了團支部，而且團支部活動的規(guī)范性有很大提升，多家被確定為市、區(qū)兩級示范團組織。以2019年大賽為例，30家獲獎參賽組織全部成立了團組織，整個項目活動期間開展48場規(guī)范的團組織建設活動，這些組織的團支部都被評為“兩新組織”團建示范點，占當年全市示范點總數(shù)約30%。

第三，拓展了共青團的人力資源和工作力量。行政資源緊張一直是基層政府面臨的問題，C市團市委只有78名工作人員，其中負責大賽的基層組織建設部僅2名正式工作人員。為此，團市委希望通過大賽拓展工作力量。實踐表明，團市委通過大賽積累了大量儲備工作力量。工作人員表示：“通過公益創(chuàng)投大賽認識了很多組織，這對于我們來說是一個資源池的累積。如果手頭上有一項臨時的工作來了，我就從中挑一下我覺得好的就行了?！?/p>

第四，起到了良好的宣傳效果，擴大了大賽的影響。媒體關注和社會影響是“花樣年華”公益創(chuàng)投大賽非常關注的，終期評估指標設計了相關內容，占約10%權重。2018年以來，公益創(chuàng)投大賽成了團市委對外宣傳的重頭戲，每年都通過當?shù)孛襟w大力宣傳，且積極在共青團系統(tǒng)內部向上推介。2019年以來，大賽先后獲得《中國共青團》《人民日報》和《光明日報》等媒體關注，不僅總結和突出了大賽的舉辦經(jīng)驗，還積極宣傳和推介了一些表現(xiàn)突出的組織。

（二）參賽組織的消極評價：實質性支持有限

公益創(chuàng)投的重要目標是支持和發(fā)展公益組織、培養(yǎng)公益組織的主動造血能力，而在現(xiàn)實中，由于公益創(chuàng)投大賽表現(xiàn)出“行政吸納項目”運行機制，使得公益組織難以得到持續(xù)有效支持，導致許多參賽組織做出比較消極的評價。

1.行政主導的財政支持方式難以持續(xù)支持公益組織發(fā)展

“花樣年華”公益創(chuàng)投大賽的資金主要來自團市委的青少年教育經(jīng)費，它的管理和使用都需遵循政府部門的管理規(guī)定，由此帶來兩方面結果。第一，公益服務獲得的資助周期短，被迫追求短期效應，導致完成項目指標成為主要目標，而忽略組織的長遠規(guī)劃與發(fā)展。由于財政資金通常以年度為單位進行預算和決算，大賽明確提出“當年啟動，當年實施，當年見效”，而且項目執(zhí)行周期越來越短。2018年首屆大賽規(guī)定“最長不超過12個月”，2019年以后縮短為3至6個月，要求在當年11月前結束，以確保資金的及時撥付和使用。在這些規(guī)定的約束下，追求短平快的即時效果，根據(jù)評估指標完成項目要求成為受資助組織的現(xiàn)實選擇，卻較少考慮長遠目標和可持續(xù)發(fā)展等問題。

第二，同一個公益組織的服務項目難以獲得連續(xù)資助，削弱了服務的持續(xù)性和有效性。公益服務是個系統(tǒng)的復雜活動，通常需要長期跟蹤服務才能產生持續(xù)效果。但受財政資金管理方式的限制，通常禁止對同一類項目進行多次投資，這導致許多參賽組織難以結合服務對象特點制定長期服務計劃，既影響服務效果，也使它們難以通過公益創(chuàng)投實現(xiàn)有效發(fā)展。

2.參賽公益組織獲得的實質性支持有限

在“行政吸納項目”運行機制下，公益創(chuàng)投的主要關注點在項目成效上，[17]導致重評估而輕支持，參賽組織在管理和技術方面能得到的實質性支持比較有限，其組織能力建設難以得到有效提升。在“花樣年華”公益創(chuàng)投大賽中，針對參賽組織的培訓主要是宣講大賽的流程和方式，熟悉共青團系統(tǒng)的活動陣地，再輔以少量關于項目設計、財務管理和資料整理規(guī)范等知識宣講，卻較少涉及組織管理和可持續(xù)發(fā)展等方面內容。對于一些成立時間較短、組織管理規(guī)范化程度較低的組織而言，參加大賽的培訓有助于規(guī)范財務管理，提高申報技巧，這是對組織成長有利的一面。不過，由于這些知識大多比較程式化，相對容易掌握，學會之后面臨邊際遞減效應，對組織的長遠發(fā)展影響有限。對那些成立時間稍長、規(guī)范化程度較高的組織而言，他們更希望獲得組織發(fā)展方面的建議，比如有參賽組織希望主辦方和評估機構結合服務活動的開展和評估，提供有關服務質量改進、組織長遠發(fā)展方面的建議。然而，目前的過程監(jiān)管和終期評估更注重形式而輕視內容，重點檢查財務支出和服務活動的臺賬，檢查服務活動的開展方式和完成次數(shù)、是否開展了團組織建設活動以及開展次數(shù)，而較少關注服務活動的實質內容和實際效果，也很少對組織發(fā)展提出建議，導致組織獲得的實質性支持有限。

3.指標化管理不利于公益組織長遠發(fā)展

近年來，伴隨服務型政府建設的推進，政府部門推行目標責任制，重視量化考核，形成技術治理的邏輯。[18]首先，在申報環(huán)節(jié)，主辦方設計了從初賽到?jīng)Q賽的系列流程，要求參賽組織進行多輪演講和展示，宣講其項目設計。主辦方認為這樣能增強了解，提高選拔的針對性和有效性，而許多參賽組織卻覺得這種方式不僅增加了時間成本和人力成本，而且難以篩選出有價值、更合適的服務項目。

其次，在項目實施和督導環(huán)節(jié)，受資助組織要建立臺賬、留存紙質記錄，還要每月填報活動計劃、活動現(xiàn)場情況等眾多數(shù)據(jù)。由于基層政府重視規(guī)范操作并強調過程控制，[19]所以主辦方認為這種方式既能掌握項目進展，又減輕了現(xiàn)場檢查的工作負擔。但在參賽組織看來，數(shù)據(jù)填報不但不是減負，反而形成更重的負擔，既增加了他們的工作量和工作壓力，又分散了他們投入公益服務活動的精力，從而影響服務質量。因此，一些參賽組織在參加一屆后主動退出，他們認為“程序上比較繁瑣”，而且“耗精力、資金少，所以不太想再去參加”。

再者，在結項評估環(huán)節(jié)，主辦方和第三方評估機構共同設定了細致的量化指標。盡管歷屆大賽選擇了多家不同評估機構，但在主辦方的主導下最終評估體系并無實質差別，都包括項目管理、項目成效、項目產出和社會效益等板塊，圍繞資金使用和財務規(guī)范、活動完成場次和比例、服務人數(shù)、媒體關注等設計具體指標，更重視外在的、可量化的形式化內容，而較少關注內在的、難以量化的服務質量。這也是當前公益創(chuàng)投采取的主流評估方式，它實質上是技術治理的客觀要求。然而，重視外在形式而忽略服務質量的方式對公益組織的發(fā)展存在明顯弊端，它誘使公益組織注重完成量化指標，卻偏離甚至放棄其公益追求，對公益組織的長遠發(fā)展不利。

五 結論與討論

本文從微觀層面關注公益創(chuàng)投的具體運作過程，重點考察政府、公益組織和第三方機構等參與主體是如何行動的，剖析運行過程背后的深層機制，分析公益創(chuàng)投的實際成效。本文有三個方面的重要發(fā)現(xiàn)，從而對公益創(chuàng)投研究有所推進。

第一，深入分析政府引入公益創(chuàng)投的目的及其運行過程，發(fā)現(xiàn)政府積極引入公益創(chuàng)投主要在于它為政府推動常規(guī)工作提供了新方式，政府將常規(guī)行政工作融入公益創(chuàng)投大賽，采取項目制方式動員參賽組織，公益創(chuàng)投的運作借用了項目制的外形。

第二，總結和概括了公益創(chuàng)投的深層運行機制，即“行政吸納項目”，它是指行政科層制在公益創(chuàng)投中起主導作用，而項目制作為一種具體工作方式，二者表現(xiàn)出主從關系：在項目制運作方式背后，起決定性作用的是行政主導邏輯，政府不僅將常規(guī)工作納入公益創(chuàng)投大賽，還使用常規(guī)工作經(jīng)費作為公益創(chuàng)投的資金來源，通過行政科層制對大賽進行全過程動員和管理。

第三，分析了公益創(chuàng)投的實際成效，發(fā)現(xiàn)政府和公益組織有不同評價：政府認為公益創(chuàng)投實現(xiàn)了多重目標，有效推動了常規(guī)行政工作，也拓展和強化了工作力量，起到了良好的宣傳效果；而在公益組織看來，公益創(chuàng)投難以支持公益組織長遠發(fā)展。本文認為，政府和公益組織對公益創(chuàng)投的不同評價，是“行政吸納項目”運行機制的必然結果。

“行政吸納項目”重點在于揭示公益創(chuàng)投的運行機制及成效，它受“行政吸納社會”觀點的啟發(fā)，卻有很大不同?！靶姓{社會”是對新世紀以來國家與社會關系的宏觀概括，“行政”指政府或國家及其行為，“社會”指以公民結社為主要代表的社會力量，而“吸納”指國家通過一系列努力使反抗國家或政府的社會力量無法出現(xiàn)，其中控制和功能替代發(fā)揮著重要作用，控制是為了防止社會力量挑戰(zhàn)政府權威，而功能替代則通過培育可控的民間力量，支持并利用它們來滿足社會需求。[20]本文提出的“行政吸納項目”中“行政”同樣指政府或國家及其行為，但“項目”指項目制的運行方式，它既是一種事本主義的動員或組織方式，也是一種自上而下和自上而下相結合的、使各種國家和社會力量聯(lián)動的治理方式，“吸納”指政府并不是采取自上而下的命令方式，而是通過項目制運作的方式來動員公益組織參與公益創(chuàng)投大賽，吸收他們擁有的公共服務資源，使他們?yōu)檎{用，成為政府借助的幫手和工作力量。

“行政吸納項目”的主要目的不是控制，而是為了支持和調動，其中“支持”指政府為公益組織提供一定資金和技術等資源，而“調動”則是公益組織在政府主導下配合政府的工作，公益組織成了政府調動的對象。“行政吸納項目”機制的揭示對于完善公益創(chuàng)投，進而促進公益事業(yè)和公益組織的發(fā)展具有啟發(fā)意義。黨的十九屆四中全會提出“創(chuàng)新公共服務提供方式，鼓勵支持社會力量興辦公益事業(yè)，滿足人民多層次多樣化需求”，《中共中央國務院關于加強基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設的意見》進一步提出，積極“培育扶持基層公益性、服務性、互助性社會組織”。與這些政策指向相一致，本研究的重要啟示在于，公益創(chuàng)投要想真正有效發(fā)揮培育和促進公益組織可持續(xù)發(fā)展的作用，關鍵在于調整“行政吸納項目”的運行機制，鼓勵支持社會力量參與公益事業(yè)，積極引導成立公益創(chuàng)投協(xié)會或基金會，有效激發(fā)社會自組織的力量，采取符合公益組織自身成長規(guī)律的方式和手段，給予他們更多自主權以及有效的資金和技術等支持，實現(xiàn)公益組織的可持續(xù)發(fā)展。如何更好實現(xiàn)這一目標，還需后續(xù)進行深入研究。

注釋：

①2006年，中共中央組織部和人事部聯(lián)合下發(fā)第28號文件，規(guī)定包括共青團在內的21個人民團體和群眾團體機關參照《中華人民共和國公務員法》管理。從體制機制和社會認知看，共青團都被視作政府機構。

②根據(jù)調研材料整理。需要說明的是，2020年，受新冠肺炎疫情影響，主辦方要求參賽組織的服務通過線上和線下相結合的方式進行，主要以線上為主，線下活動數(shù)量較少，因此未納入統(tǒng)計。