推進(jìn)“雙碳”目標(biāo)下生態(tài)文明建設(shè)的創(chuàng)新發(fā)展

文／劉海英 蔡先哲

建設(shè)生態(tài)文明是關(guān)系人民福祉、關(guān)乎中華民族永續(xù)發(fā)展的千年大計(jì)。黨的十八大以來，在習(xí)近平生態(tài)文明思想指引下，中國生態(tài)文明建設(shè)取得了舉世矚目的歷史性成就。盡管如此，誠如習(xí)近平總書記所指出，中國“生態(tài)文明建設(shè)正處于壓力疊加、負(fù)重前行的關(guān)鍵期”。[1]中國當(dāng)前已開啟全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國新征程，要求在新時(shí)期下必須繼續(xù)推動(dòng)生態(tài)文明建設(shè)邁上新臺(tái)階，從深入打好污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)走向建設(shè)美麗中國。不僅如此，當(dāng)今世界正經(jīng)歷百年未有之大變局，中國發(fā)展的內(nèi)在條件和外部環(huán)境均發(fā)生巨大變化，為實(shí)現(xiàn)“力爭于2030年前實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰、2060年前實(shí)現(xiàn)碳中和”的國際承諾，習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)“要把碳達(dá)峰、碳中和納入生態(tài)文明建設(shè)整體布局”。[2]有鑒于此，分析“雙碳”目標(biāo)下我國生態(tài)文明建設(shè)創(chuàng)新發(fā)展面臨的挑戰(zhàn)及其應(yīng)對(duì)，無疑具有重大的理論價(jià)值和現(xiàn)實(shí)意義。

一 改革開放以來中國生態(tài)文明建設(shè)指引思想的歷史脈絡(luò)

改革開放以來，中國共產(chǎn)黨在探索保護(hù)環(huán)境、走可持續(xù)發(fā)展道路、生態(tài)保護(hù)、建設(shè)資源節(jié)約型環(huán)境友好型社會(huì)（“兩型社會(huì)”）、促進(jìn)人與自然和諧發(fā)展過程中，逐步形成和發(fā)展了不同時(shí)期的生態(tài)文明建設(shè)指引思想。這些指引思想既一脈相承又與時(shí)俱進(jìn)。借鑒既有研究，[3]本文將中國共產(chǎn)黨生態(tài)文明建設(shè)指引思想的演進(jìn)歷程劃分為初探、調(diào)整和新時(shí)代三個(gè)階段。

（一）初探階段（1978—1995年）：環(huán)境保護(hù)思想的發(fā)展

這一階段中國生態(tài)文明建設(shè)指引思想突出的貢獻(xiàn)，主要是確立了環(huán)境保護(hù)基本國策和可持續(xù)發(fā)展國家戰(zhàn)略。

一方面，確立環(huán)境保護(hù)為基本國策。1973年8月召開的第一次環(huán)境保護(hù)會(huì)議提出了32字環(huán)境保護(hù)工作方針，中國環(huán)境保護(hù)事業(yè)的序幕逐步揭開。改革開放以來，中國高度重視環(huán)境保護(hù)問題，在《中華人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第六個(gè)五年計(jì)劃（1981—1985）》中，首次出現(xiàn)有關(guān)環(huán)境保護(hù)的獨(dú)立篇章（第五編第三十五章）。1983年12月至1984年1月，第二次全國環(huán)境保護(hù)會(huì)議將環(huán)境保護(hù)確立為基本國策，同時(shí)制定了“經(jīng)濟(jì)建設(shè)、城鄉(xiāng)建設(shè)和環(huán)境建設(shè)同步規(guī)劃、同步實(shí)施、同步發(fā)展，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益、環(huán)境效益相統(tǒng)一”的環(huán)境保護(hù)總方針，環(huán)境保護(hù)規(guī)劃的編制開始起步。1987年4月，“七五”時(shí)期《國家環(huán)境保護(hù)計(jì)劃》得以審議通過，環(huán)保規(guī)劃的經(jīng)濟(jì)效用日益顯現(xiàn)。1989年4至5月，第三次全國環(huán)境保護(hù)會(huì)議提出“向環(huán)境污染宣戰(zhàn)”的口號(hào)，并制定“堅(jiān)持預(yù)防為主、誰污染誰治理、強(qiáng)化環(huán)境管理”的三大環(huán)境政策，生態(tài)環(huán)境惡化趨勢得以減緩。

另一方面，確立可持續(xù)發(fā)展為國家戰(zhàn)略。20世紀(jì)90年代，全球性的生態(tài)環(huán)境問題持續(xù)嚴(yán)峻。伴隨著能源危機(jī)、資源枯竭、環(huán)境污染等系列問題的爆發(fā)，1992年6月，聯(lián)合國環(huán)境發(fā)展大會(huì)通過的《21世紀(jì)議程》提出可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略。同年8月，中國政府提出中國環(huán)境與發(fā)展十大對(duì)策，首要對(duì)策即“實(shí)行持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略”。1994年3月，中國政府發(fā)布《中國21世紀(jì)議程》，從戰(zhàn)略目標(biāo)、戰(zhàn)略重點(diǎn)和重大行動(dòng)等方面對(duì)中國可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略進(jìn)行全面闡述，中國成為世界上第一個(gè)編制出本國21世紀(jì)議程行動(dòng)方案的國家。為推動(dòng)可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略在經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會(huì)發(fā)展中的實(shí)施進(jìn)程，1996年3月，《國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展“九五”計(jì)劃和2010年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》，明確指出將可持續(xù)發(fā)展作為國家發(fā)展的基本戰(zhàn)略之一。

（二）調(diào)整階段（1996—2012年）：從環(huán)境保護(hù)思想到生態(tài)文明建設(shè)思想

1996年7月，第四次全國環(huán)境保護(hù)會(huì)議提出“要堅(jiān)持污染防治和生態(tài)保護(hù)并舉”口號(hào)，標(biāo)志著中國生態(tài)文明建設(shè)工作從環(huán)境保護(hù)進(jìn)入生態(tài)保護(hù)的新發(fā)展階段。建設(shè)“兩型社會(huì)”和生態(tài)文明等新思想在這一階段先后被提出。

一方面，提出建設(shè)“兩型社會(huì)”思想。建設(shè)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會(huì)，是建設(shè)生態(tài)文明的重要內(nèi)容。早在1997年，黨的十五大提出，實(shí)施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略時(shí)，要注重資源開發(fā)和節(jié)約并舉，把節(jié)約放在首位，提高資源利用效率。2002年，黨的十六大繼續(xù)對(duì)生態(tài)環(huán)境保護(hù)和社會(huì)發(fā)展提出新的要求，將“生態(tài)環(huán)境得到改善，資源利用效率顯著提高，促進(jìn)人與自然的和諧，推動(dòng)整個(gè)社會(huì)走上生產(chǎn)發(fā)展、生活富裕、生態(tài)良好的文明發(fā)展道路”列為全面建設(shè)小康社會(huì)的四大目標(biāo)之一。[4]此后，中國政府堅(jiān)持以科學(xué)發(fā)展觀統(tǒng)領(lǐng)環(huán)境保護(hù)事業(yè)，進(jìn)一步完善建設(shè)“兩型社會(huì)”思想。2005年10月，黨的十六屆五中全會(huì)正式提出“加快建設(shè)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會(huì)”的戰(zhàn)略主張。[5]

另一方面，提出建設(shè)生態(tài)文明思想。該思想是中國生態(tài)保護(hù)思想的理論升華。結(jié)合時(shí)代實(shí)際與需要，黨的十七大在制定全面建設(shè)小康社會(huì)奮斗目標(biāo)的新要求中，將建設(shè)生態(tài)文明寫入了黨的報(bào)告。[6]2007年10月，黨的十七大報(bào)告將“建設(shè)生態(tài)文明，基本形成節(jié)約能源資源和保護(hù)生態(tài)環(huán)境的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、增長方式、消費(fèi)模式”列為實(shí)現(xiàn)全面建設(shè)小康社會(huì)奮斗目標(biāo)的五大新要求之一。[7]為牢固樹立生態(tài)文明建設(shè)的發(fā)展理念，2010年10月，黨中央在關(guān)于“十二五”規(guī)劃的建議中強(qiáng)調(diào)，不僅要保證“兩型”社會(huì)建設(shè)的速度與質(zhì)量，還要注重生態(tài)文明建設(shè)水平的穩(wěn)步提升。

（三）新時(shí)代階段（2012年以來）：習(xí)近平生態(tài)文明思想的形成和發(fā)展

黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央把生態(tài)文明建設(shè)作為統(tǒng)籌推進(jìn)“五位一體”總體布局和協(xié)調(diào)推進(jìn)“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局的重要內(nèi)容，提出一系列新理念、新論斷、新思維，形成和發(fā)展了習(xí)近平生態(tài)文明思想。

其一，提出綠水青山就是金山銀山（“兩山論”）的科學(xué)理念?！皟缮秸摗笔?005年8月習(xí)近平在浙江省安吉縣余村考察時(shí)首次提出來的。2015年9月，《生態(tài)文明體制改革總體方案》強(qiáng)調(diào)，應(yīng)將該理念作為生態(tài)文明建設(shè)的基本原則?！皟缮秸摗弊鳛橹袊鷳B(tài)建設(shè)的科學(xué)理念之一，同樣對(duì)世界生態(tài)環(huán)境保護(hù)作出了貢獻(xiàn)。2016年5月召開的聯(lián)合國環(huán)境大會(huì)指出，遵循“兩山論”的中國生態(tài)文明發(fā)展戰(zhàn)略為世界可持續(xù)發(fā)展提供了“中國方案”。黨的十八大以來，習(xí)近平總書記進(jìn)一步豐富和發(fā)展了這一科學(xué)理念。2016年9月，他在二十國集團(tuán)工商峰會(huì)開幕式上深刻指出：“綠水青山就是金山銀山，保護(hù)環(huán)境就是保護(hù)生產(chǎn)力，改善環(huán)境就是發(fā)展生產(chǎn)力?！?017年10月，他在黨的十九大報(bào)告中提出：“必須樹立和踐行綠水青山就是金山銀山的理念?！?020年10月，他在黨的十九屆五中全會(huì)上強(qiáng)調(diào)，要繼續(xù)堅(jiān)持“兩山論”理念，尊重且順應(yīng)自然發(fā)展規(guī)律，以節(jié)約和保護(hù)優(yōu)先，自然恢復(fù)為主。[8]“兩山論”系統(tǒng)闡述了經(jīng)濟(jì)發(fā)展和生態(tài)環(huán)境保護(hù)的關(guān)系，指明了實(shí)現(xiàn)發(fā)展和保護(hù)協(xié)同共生的新路徑。

其二，提出良好生態(tài)環(huán)境是最普惠的民生福祉的重大論斷。該理念源自中國共產(chǎn)黨全心全意為人民服務(wù)的根本宗旨，是以人民為中心的生態(tài)文明建設(shè)思想的體現(xiàn)。2013年4月，習(xí)近平在海南考察工作時(shí)指出，“良好生態(tài)環(huán)境是最公平的公共產(chǎn)品，是最普惠的民生福祉”。黨的十九大報(bào)告提出，建設(shè)美麗中國，要“提供更多優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品以滿足人民日益增長的優(yōu)美生態(tài)環(huán)境需要”。2018年5月，習(xí)近平在全國生態(tài)環(huán)境保護(hù)大會(huì)上強(qiáng)調(diào)，“要堅(jiān)持生態(tài)惠民、生態(tài)利民、生態(tài)為民，重點(diǎn)解決損害群眾健康的突出環(huán)境問題，加快改善生態(tài)環(huán)境質(zhì)量”。這些重要論述充分體現(xiàn)了堅(jiān)持以人民為中心的原則，同時(shí)闡明生態(tài)環(huán)境在民生改善中的重要地位，是對(duì)人民群眾日益增長的優(yōu)美生態(tài)環(huán)境需要作出的積極回應(yīng)。

其三，提出山水林田湖草是生命共同體的系統(tǒng)思想。生態(tài)是統(tǒng)一的自然系統(tǒng)，是相互依存、緊密聯(lián)系的有機(jī)鏈條。2013年11月，習(xí)近平在黨的十八屆三中全會(huì)上明確指出：“山水林田湖是一個(gè)生命共同體，人的命脈在田，田的命脈在水，水的命脈在山，山的命脈在土，土的命脈在樹?！?017年7月，習(xí)近平在談及建立國家公園體制時(shí)指出“堅(jiān)持山水林田湖草是一個(gè)生命共同體”，使“生命共同體”的內(nèi)涵更為廣泛、完整。2020年4至6月，習(xí)近平先后在陜西、山西和寧夏考察時(shí)三次強(qiáng)調(diào)，要“統(tǒng)籌山水林田湖草系統(tǒng)治理”。在黨的十九屆五中全會(huì)上，習(xí)近平又一次強(qiáng)調(diào)要堅(jiān)持“山水林田湖草系統(tǒng)治理”來提升生態(tài)系統(tǒng)質(zhì)量。[9]這些重要論述揭示了生態(tài)環(huán)境的整體性、系統(tǒng)性及其內(nèi)在發(fā)展規(guī)律，不僅推動(dòng)了中國產(chǎn)業(yè)生態(tài)化和生態(tài)產(chǎn)業(yè)化，也為其他國家和地區(qū)的發(fā)展提供了新思路。

其四，提出共謀全球生態(tài)文明建設(shè)的創(chuàng)新思維。習(xí)近平生態(tài)文明思想不僅指明了國內(nèi)環(huán)境治理方向，也為中國深入?yún)⑴c全球環(huán)境事務(wù)提供了綱領(lǐng)性的理念。[10]2018年5月，習(xí)近平在全國生態(tài)環(huán)境保護(hù)大會(huì)上強(qiáng)調(diào)，提高環(huán)境治理水平，要“推動(dòng)和引導(dǎo)建立公平合理、合作共贏的全球氣候治理體系，彰顯我國負(fù)責(zé)任大國形象，推動(dòng)構(gòu)建人類命運(yùn)共同體”。2020年9月，習(xí)近平在第75屆聯(lián)合國大會(huì)上提出了“雙碳”目標(biāo)，這一舉措體現(xiàn)了我國推進(jìn)全球生態(tài)文明建設(shè)的責(zé)任擔(dān)當(dāng)。同年10月，習(xí)近平在黨的十九屆五中全會(huì)上提出，要“推動(dòng)綠色低碳發(fā)展，持續(xù)改善環(huán)境質(zhì)量，積極參與和引領(lǐng)應(yīng)對(duì)氣候變化等生態(tài)環(huán)保國際合作”。2021年10月，聯(lián)合國召開以“生態(tài)文明：共建地球生命共同體”為主題的全球性會(huì)議，習(xí)近平生態(tài)文明理念逐步得到國際社會(huì)的積極響應(yīng)和認(rèn)可。

二 “雙碳”目標(biāo)下中國生態(tài)文明建設(shè)創(chuàng)新發(fā)展面臨的挑戰(zhàn)

黨的十八大以來，在習(xí)近平生態(tài)文明思想指引下，從生態(tài)文明理念的深入人心到綠色低碳發(fā)展的穩(wěn)中求速，從生態(tài)文明制度體系的不斷健全到生態(tài)環(huán)境質(zhì)量的持續(xù)改善，再從為了實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)提出的《關(guān)于完整準(zhǔn)確全面貫徹新發(fā)展理念做好碳達(dá)峰碳中和工作的意見》到為積極參與全球環(huán)境治理提出的《關(guān)于推進(jìn)共建“一帶一路”綠色發(fā)展的意見》，中國生態(tài)文明建設(shè)取得了令人矚目的歷史性成就。[11]盡管如此，中國生態(tài)文明建設(shè)依然挑戰(zhàn)重重、壓力巨大、矛盾突出。具體而言，“雙碳”目標(biāo)下推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)創(chuàng)新發(fā)展面臨的挑戰(zhàn)至少包括以下四大方面。

（一）實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)任務(wù)艱巨

污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)，是黨的十九大提出的全面建成小康社會(huì)所需打好的“三大攻堅(jiān)戰(zhàn)”之一。在其開展四年多的時(shí)間里，中國的生態(tài)環(huán)境質(zhì)量得到了明顯改善，污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)的階段性目標(biāo)任務(wù)勝利完成。盡管如此，中國在產(chǎn)業(yè)、能源消費(fèi)領(lǐng)域結(jié)構(gòu)上存在的“高碳”特質(zhì)，使得當(dāng)前的環(huán)境承載力往往是“過載”或者接近上限，造成了藍(lán)天、碧水和凈土保衛(wèi)戰(zhàn)負(fù)重前行。據(jù)生態(tài)環(huán)境部《2021年中國生態(tài)環(huán)境狀況公報(bào)》數(shù)據(jù)顯示，2021年煤炭消費(fèi)量增長4.6%，占能源消費(fèi)總量的56.0%；從城市環(huán)境空氣質(zhì)量達(dá)標(biāo)情況來看（不扣除沙塵影響），全國339個(gè)地級(jí)及以上城市中，超標(biāo)城市占比為43.1%；從酸雨的發(fā)生頻率來看，465個(gè)監(jiān)測降水的城市（區(qū)、縣）酸雨頻率平均為8.5%，出現(xiàn)酸雨的城市比例為30.8%。進(jìn)入新發(fā)展階段的污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)正逐步從“堅(jiān)決打好”向“深入打好”轉(zhuǎn)變，意味著其觸及的矛盾問題會(huì)更深，領(lǐng)域會(huì)更廣，攻堅(jiān)要求會(huì)更高，這對(duì)于“雙碳”目標(biāo)下生態(tài)文明建設(shè)創(chuàng)新發(fā)展無疑是一種考驗(yàn)。

近年來，中國的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)正經(jīng)歷著相對(duì)快速的變革與調(diào)整，其中，相對(duì)落后的高耗能、高排放產(chǎn)業(yè)逐步從東部沿海向中西部、從城市向農(nóng)村轉(zhuǎn)移。這樣一來，承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的地區(qū)被引入了較為嚴(yán)重的環(huán)境污染。[12]這一方面加劇了中國在大氣、水和土壤污染等方面的治理難度。由于污染轉(zhuǎn)移承接地的經(jīng)濟(jì)發(fā)展能力和環(huán)境保護(hù)意識(shí)相對(duì)薄弱，相關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)與公共服務(wù)不完善，會(huì)使得當(dāng)?shù)氐木G色環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展受到多方面的制約（如政府扶持、企業(yè)能力和技術(shù)適用性等）。這不利于其污染治理效率的提升，進(jìn)而阻礙當(dāng)?shù)鼐G色低碳循環(huán)發(fā)展。另一方面加大了生態(tài)環(huán)保扶貧的難度。因?yàn)槌薪游廴巨D(zhuǎn)移的中西部和鄉(xiāng)村地區(qū)中的貧困區(qū)比例較大，這些地區(qū)多位于江河水庫上游、農(nóng)牧交錯(cuò)之地，與重要的生態(tài)功能區(qū)、生態(tài)敏感區(qū)的重合度相對(duì)較高。這些地區(qū)雖然擁有著較高的生態(tài)地位和突出的生態(tài)屏障功能，但在面臨著脫貧攻堅(jiān)和污染治理的雙重壓力下，使其生態(tài)資源優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)發(fā)展優(yōu)勢的進(jìn)程步伐減緩。

因此，如何加快調(diào)整產(chǎn)業(yè)和能源消費(fèi)結(jié)構(gòu)，降低環(huán)境承載壓力，有效緩解因高能耗產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移帶來的污染轉(zhuǎn)移效應(yīng)，進(jìn)而推動(dòng)綠色低碳循環(huán)發(fā)展。這些都是“雙碳”目標(biāo)下乃至更長時(shí)期推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)創(chuàng)新發(fā)展亟需攻克的難題。

（二）實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)協(xié)同推進(jìn)難

在推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的過程中，不僅要滿足人民對(duì)美好生活與友好環(huán)境的需求，同時(shí)還要兼顧經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定發(fā)展，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和環(huán)境保護(hù)協(xié)同推進(jìn)的高質(zhì)量發(fā)展模式，這是推動(dòng)中國經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的必然要求。

為了實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展，中國通過大力推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革來淘汰由傳統(tǒng)粗放型經(jīng)濟(jì)增長所帶來的過剩產(chǎn)能。這在一定程度上緩解了低端和無效供給，大大提升了產(chǎn)能利用率，而且通過降低資源的過度消耗也有利于緩解生態(tài)環(huán)境的壓力。但是也應(yīng)該看到，這種去產(chǎn)能的綜合性環(huán)境治理模式也可能會(huì)引發(fā)一定的經(jīng)濟(jì)問題。供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革確實(shí)能夠去除大量的過剩產(chǎn)能，但由于過剩產(chǎn)能往往存在于傳統(tǒng)的煤炭、鋼鐵等重工業(yè)領(lǐng)域，強(qiáng)制去產(chǎn)能的直接結(jié)果會(huì)引起終端產(chǎn)品和原材料的供需和價(jià)格變化，政府干預(yù)后又會(huì)導(dǎo)致短期的市場失衡。更嚴(yán)重的是，這會(huì)使得民營企業(yè)在與行業(yè)集中度較高的國有企業(yè)競爭時(shí)面臨被兼并重組的風(fēng)險(xiǎn)，這樣一來，去產(chǎn)能治理在某些產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域極有可能導(dǎo)致新的“國進(jìn)民退”，削弱了經(jīng)濟(jì)活力。

此外，在以降碳為重點(diǎn)戰(zhàn)略方向推進(jìn)綠色環(huán)保產(chǎn)業(yè)并淘汰傳統(tǒng)高耗能、高排放產(chǎn)業(yè)的同時(shí)，可能會(huì)出現(xiàn)由于環(huán)境保護(hù)督察執(zhí)法力度不足而造成新的污染轉(zhuǎn)移。根據(jù)《環(huán)境保護(hù)法》第二十四條的規(guī)定，環(huán)境監(jiān)察機(jī)構(gòu)僅有權(quán)進(jìn)行現(xiàn)場檢查，沒有針對(duì)行政處罰和行政強(qiáng)制的法定授權(quán)，必須由環(huán)保主管部門委授權(quán)后才可進(jìn)行政處罰。在當(dāng)前的“環(huán)境保護(hù)垂直管理”改革設(shè)計(jì)中，縣級(jí)生態(tài)環(huán)境分局作為派出機(jī)構(gòu)已不具有行政處罰權(quán)，除非有法律、法規(guī)特別授權(quán)，而且市、縣兩級(jí)生態(tài)環(huán)境部門的監(jiān)督職權(quán)由省級(jí)生態(tài)環(huán)境部門統(tǒng)一行使。這樣一來，若基層環(huán)境監(jiān)察部門開展執(zhí)法工作時(shí)缺乏必要的“剛性手段”，便會(huì)造成執(zhí)法“權(quán)力—責(zé)任”體系混亂的情況出現(xiàn)。[13]因此，在發(fā)展綠色環(huán)保產(chǎn)業(yè)的同時(shí)，傳統(tǒng)高耗能、高排放產(chǎn)業(yè)便有了淘汰不徹底的可能性，進(jìn)而會(huì)造成新的污染轉(zhuǎn)移，這是“雙碳”目標(biāo)下確保經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量增長所面臨的最具挑戰(zhàn)的問題之一。

（三）生態(tài)文明建設(shè)法治保障機(jī)制仍有待完善

其一，自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革亟待推進(jìn)。20世紀(jì)80年代以來，中國逐步建立了自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度，但由于自然資源資產(chǎn)在管理上尚未形成有機(jī)整體，而是分屬于不同的管理行政部門。[14]2018年國家新組建的自然資源部，成為自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革的主要推動(dòng)者。盡管如此，由于不同自然資源的類型、屬性和特征都各不相同，而且從山川到湖海，各種自然資源之間又存在著較為密切的關(guān)聯(lián)，在改革過程中，如何明晰自然資源資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)并對(duì)其進(jìn)行明確分類，是一個(gè)較為復(fù)雜的問題。黨的十八大以來，全民所有自然資源資產(chǎn)管理體制機(jī)制逐步完善，但仍存在所有權(quán)人不到位、管理權(quán)責(zé)不明確等問題，“雙碳”目標(biāo)下的生態(tài)文明建設(shè)仍面臨資源保護(hù)乏力、產(chǎn)權(quán)糾紛、生態(tài)退化等嚴(yán)峻形勢。因此，對(duì)于從整體上制定和實(shí)施相關(guān)管制規(guī)劃方案，為產(chǎn)權(quán)制度的改革推進(jìn)提供法治保障仍存在一定的困難。

其二，生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制立法的系統(tǒng)性亟需加強(qiáng)。實(shí)行生態(tài)補(bǔ)償制度一方面能夠促進(jìn)環(huán)境容量資源的公平配置，另一方面能夠合理分擔(dān)環(huán)境保護(hù)責(zé)任。當(dāng)前中國生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制存在力度不足、范圍不全、資金渠道和補(bǔ)償模式相對(duì)單一等特征，而且由于生態(tài)補(bǔ)償會(huì)涉及不同主體，在利益和責(zé)任關(guān)系上各主體間會(huì)存在差異。[15]目前，中國涉及生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆ㄒ?guī)尚未成體系，雖然有一些過渡性的政策措施，但仍然缺乏系統(tǒng)性，而且有些相關(guān)法規(guī)多分布在不同法律之中，各項(xiàng)法律的補(bǔ)償口徑也存在差異。因此，對(duì)散落多處的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃時(shí)也缺乏一定的針對(duì)性和可操作性。如《水土保持法》《環(huán)保法》《農(nóng)業(yè)法》《草原法》和《水法》等法律法規(guī)對(duì)于環(huán)境資源的開發(fā)利用征費(fèi)、對(duì)生態(tài)保護(hù)行為給予補(bǔ)償?shù)南嚓P(guān)設(shè)定多是從宏觀層面進(jìn)行，缺乏一定的針對(duì)性。近年來，分類分級(jí)補(bǔ)償制度的工作思路開始出現(xiàn)。2021年9月，《關(guān)于深化生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度改革的意見》強(qiáng)調(diào)了建立健全分類補(bǔ)償制度的重要性。但目前市場化、多元化生態(tài)補(bǔ)償方式仍處于起步階段，提升地方生態(tài)保護(hù)積極性，發(fā)揮促進(jìn)生態(tài)產(chǎn)業(yè)建立與發(fā)展，提升地方生態(tài)系統(tǒng)碳匯能力并助力實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)，亟需進(jìn)一步健全生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制并推動(dòng)其立法進(jìn)程。

（四）生態(tài)文明公眾參與機(jī)制亟需改進(jìn)

公眾在生態(tài)文明建設(shè)當(dāng)中扮演著重要的角色，但由于公眾參與制度的系統(tǒng)性缺乏以及所能參與環(huán)節(jié)的局限性，使得當(dāng)前公眾參與機(jī)制在生態(tài)文明建設(shè)中的作用并不充分。[16]

一方面，公眾參與渠道、環(huán)境治理的信息公開以及公益訴訟等制度設(shè)立缺乏體系。這不僅會(huì)使得公眾在進(jìn)行自身利益表達(dá)時(shí)受到一定程度的阻礙，還會(huì)使得公眾在環(huán)境政策制定及相關(guān)法案的規(guī)劃上無法有效進(jìn)行自身意見的傳達(dá)。另一方面，由于公眾參與缺乏具體的實(shí)施細(xì)則和規(guī)范的程序，這都會(huì)使得公眾的參與行為缺乏科學(xué)性，容易出現(xiàn)不理性參與以及政府公信力下降的局面。

從公眾參與事件上看，中國公眾參與的環(huán)節(jié)多屬于環(huán)境污染治理末端，對(duì)于環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)的制定、規(guī)劃實(shí)施等前端環(huán)節(jié)參與較少。這會(huì)使得公眾無法對(duì)公共政策從制定到實(shí)施產(chǎn)生較為實(shí)質(zhì)性的影響，無法有效發(fā)揮公眾參與的各種權(quán)利。當(dāng)前，“雙碳”行動(dòng)正如火如荼地開展著，這場經(jīng)濟(jì)社會(huì)系統(tǒng)性變革亟需動(dòng)員全社會(huì)的力量參與其中，但公眾踐行綠色低碳行為，依然存在認(rèn)知度高、踐行度低的問題，而健全公眾參與機(jī)制是解決這一問題的關(guān)鍵。

三 “雙碳”目標(biāo)下推進(jìn)中國生態(tài)文明建設(shè)創(chuàng)新發(fā)展的策略與路徑

從黨的十八大將生態(tài)文明建設(shè)納入“五位一體”總體布局，到黨的十九屆五中全會(huì)對(duì)“十四五”時(shí)期生態(tài)文明建設(shè)提出新要求，再到將“雙碳”目標(biāo)納入生態(tài)文明建設(shè)整體布局，生態(tài)文明建設(shè)已經(jīng)被提到前所未有的高度。生態(tài)文明建設(shè)政策的頂層設(shè)計(jì)是中國特有的國家治理模式，但是也應(yīng)該看到，當(dāng)下中國經(jīng)濟(jì)正經(jīng)歷著結(jié)構(gòu)調(diào)整和布局優(yōu)化，生態(tài)文明建設(shè)進(jìn)入促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展全面綠色轉(zhuǎn)型和實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境質(zhì)量由量變到質(zhì)變的關(guān)鍵時(shí)期。實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長和環(huán)境治理雙贏必然面臨挑戰(zhàn)，而這更需要我們重新認(rèn)識(shí)和思考新的生態(tài)文明建設(shè)國家治理模式。

（一）環(huán)境治理既要注重政策的頂層設(shè)計(jì)，更要強(qiáng)化政策的落地執(zhí)行效果

黨的十八大以來，盡管我國的環(huán)境治理已經(jīng)取得了很大成績，環(huán)境污染問題已經(jīng)得到初步遏制，但污染防治攻堅(jiān)形勢目前依然嚴(yán)峻。在“雙碳”目標(biāo)約束下，應(yīng)該加強(qiáng)生態(tài)文明建設(shè)戰(zhàn)略的頂層設(shè)計(jì)，將生態(tài)文明建設(shè)作為一項(xiàng)重要的政治任務(wù)，在完善法律法規(guī)、政府退出直接干預(yù)和多主體共同治理方面作出新舉措。

首先，要完善環(huán)境法律和環(huán)境管理制度。2014年中國頒布了新修訂的環(huán)保法，這是實(shí)施有效環(huán)境治理的重要法律依據(jù)。但在具體的執(zhí)行層面，我們還需要有效且有力的環(huán)境管理制度，比如地方應(yīng)積極推進(jìn)《關(guān)于深化環(huán)境監(jiān)測改革提高環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)質(zhì)量的意見》，提升環(huán)境監(jiān)測質(zhì)量監(jiān)管能力，通過實(shí)時(shí)且具備法律效力的環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)來倒逼企業(yè)進(jìn)行能源結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型，促進(jìn)其綠色低碳發(fā)展；同時(shí)，除了現(xiàn)場檢查權(quán)力之外，還應(yīng)充分考量賦予環(huán)境督察監(jiān)管機(jī)構(gòu)行政處罰和行政強(qiáng)制等權(quán)力的可行性，因?yàn)殛P(guān)于基層的環(huán)境督察機(jī)構(gòu)如何行使以上權(quán)力也是當(dāng)前環(huán)?！按垢摹痹O(shè)計(jì)中亟需解決的問題之一。[17]由于環(huán)境污染呈現(xiàn)地域分異化，直接由省級(jí)生態(tài)環(huán)境部門統(tǒng)一管理并委托基層相關(guān)執(zhí)法工作的模式缺乏因地制宜的特性。因此，應(yīng)從國家層面通過相關(guān)法規(guī)來明晰各層級(jí)間的環(huán)保責(zé)任，賦予基層機(jī)構(gòu)完整的督察權(quán)力，通過法律手段完善環(huán)保督察的管理體系并提升環(huán)?！按垢摹毕碌亩讲靾?zhí)法力度，保障其“權(quán)力—責(zé)任”體系的穩(wěn)定性。當(dāng)然，這仍然需要克服地方保護(hù)主義、協(xié)調(diào)監(jiān)管部門以及突破環(huán)境監(jiān)測技術(shù)等問題，而上述這一切都需要系統(tǒng)的環(huán)境管理制度、條例和相關(guān)機(jī)制來支撐。

其次，在完善環(huán)境法律和環(huán)境管理制度的基礎(chǔ)上，應(yīng)盡量減少政府在環(huán)境治理過程中的直接行政干預(yù)，充分發(fā)揮其投資引導(dǎo)作用，激發(fā)市場主體的綠色投資活力。政府的直接干預(yù)會(huì)引致更高的行政管理成本，政府漸進(jìn)退出直接干預(yù)也是目前環(huán)境治理的新趨勢。事實(shí)上，有效環(huán)境治理的關(guān)鍵在于如何將污染治理成本內(nèi)化為企業(yè)自身的成本，真正能夠讓企業(yè)自主減排的動(dòng)力源自企業(yè)成本的縮減?；诖?，在引入環(huán)境政策時(shí)，應(yīng)盡量增加市場激勵(lì)型政策工具的使用，綜合利用總量控制、征稅、補(bǔ)貼、排污許可和排放權(quán)交易等政策工具，通過市場機(jī)制來內(nèi)化企業(yè)污染的外部性成本。同時(shí)，政府可以通過推進(jìn)與實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)相適應(yīng)的投融資體系的建設(shè)來降低高碳投資項(xiàng)目的比重，從而加大對(duì)綠色低碳項(xiàng)目的支持力度。

（二）推進(jìn)生態(tài)文明體制改革，健全生態(tài)文明法治建設(shè)，實(shí)現(xiàn)環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展協(xié)同推進(jìn)

在當(dāng)前中國發(fā)展的內(nèi)在條件和外部環(huán)境發(fā)生巨大變化的新形勢下，要實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)的協(xié)同推進(jìn)，必須進(jìn)一步推進(jìn)生態(tài)文明體制改革，健全生態(tài)文明法治建設(shè)，為實(shí)現(xiàn)環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展協(xié)同推進(jìn)提供激勵(lì)性制度保障。

第一，深化自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革。應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)理清自然資源的權(quán)、責(zé)、利的關(guān)系，將產(chǎn)權(quán)主體明晰與集約可持續(xù)開發(fā)、整體保護(hù)與修復(fù)責(zé)任密切關(guān)聯(lián)，從全局加強(qiáng)具有嚴(yán)格法律地位的規(guī)劃管制制度的建立，為統(tǒng)籌推動(dòng)自然資源可持續(xù)利用、保護(hù)、修復(fù)奠定制度基礎(chǔ)。在深化制度改革的同時(shí)，自然資源資產(chǎn)所有權(quán)管理體制機(jī)制的優(yōu)化進(jìn)程也亟需提速。在實(shí)踐過程中，一方面因?yàn)閺牡胤降街醒霑?huì)涉及多個(gè)管理環(huán)節(jié)，管理邊界的模糊不利于各地自然資源的合理利用以及資源優(yōu)勢向經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢的轉(zhuǎn)化；另一方面由于自然資源所有者主體明確不到位，也會(huì)出現(xiàn)所有者權(quán)益落實(shí)存在困難，如農(nóng)村集體土地所有者主體尚未進(jìn)行法律明確，容易造成事實(shí)缺位的情況發(fā)生。[18]因此，在實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)的窗口期，應(yīng)當(dāng)加快厘清不同地區(qū)自然資源種類并區(qū)分其重要程度，構(gòu)建從不同層級(jí)對(duì)自然資源資產(chǎn)所有權(quán)進(jìn)行委托代理行使的制度框架和法律授權(quán)體系。如，積極推進(jìn)《全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)委托代理機(jī)制試點(diǎn)方案》，通過方案的探索實(shí)踐為全面落實(shí)統(tǒng)一行使所有者職責(zé)、修改完善相關(guān)法律法規(guī)積累經(jīng)驗(yàn)。同時(shí)，在明確自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)主體的基礎(chǔ)上，使自然資源部與各地方政府或基層單位的行使所有權(quán)的管理邊界更加清晰。

第二，加快生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制立法的系統(tǒng)性建設(shè)。應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)多元化、市場化和科學(xué)化的生態(tài)補(bǔ)償制度建設(shè)，明確界定各相關(guān)利益主體的責(zé)任、補(bǔ)償內(nèi)容和相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，從科學(xué)視角來制定生態(tài)保護(hù)者和受益者的權(quán)利義務(wù)，加快完善健全生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的法律體系并推進(jìn)立法系統(tǒng)性建設(shè)。另外，在國家補(bǔ)償機(jī)制實(shí)施的基礎(chǔ)之上進(jìn)一步完善地方的補(bǔ)償制度，提升地方對(duì)于生態(tài)保護(hù)和環(huán)境治理的積極性，進(jìn)而促進(jìn)環(huán)保生態(tài)產(chǎn)業(yè)的開拓建設(shè)。在“生態(tài)補(bǔ)償”相關(guān)法律的制定過程中，要注重補(bǔ)償依據(jù)、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和補(bǔ)償范圍的明確。在考量生態(tài)建設(shè)生產(chǎn)投資所有成本的基礎(chǔ)上，要充分考慮不同地區(qū)間的生態(tài)貢獻(xiàn)程度和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差異。同時(shí)，要充分了解生態(tài)服務(wù)提供者的需求，進(jìn)行生態(tài)補(bǔ)償方式的多元化設(shè)計(jì)。當(dāng)前我國的生態(tài)補(bǔ)償方式以貨幣補(bǔ)償方式為主，這不能滿足被償者的多元化需求。比如對(duì)以傳統(tǒng)放牧業(yè)為主的牧民而言，除了貨幣補(bǔ)償其提供草原生態(tài)服務(wù)之外，可嘗試通過綠色農(nóng)牧業(yè)技術(shù)人才培訓(xùn)、草原生態(tài)旅游推廣、農(nóng)牧產(chǎn)品加工等多元生態(tài)補(bǔ)償方式來提升其生產(chǎn)效率。同時(shí)，可以碳中和目標(biāo)為導(dǎo)向，建立基于碳中和交易的耕地生態(tài)保護(hù)跨區(qū)合作的補(bǔ)償機(jī)制，發(fā)揮地區(qū)耕地土壤碳匯能力，助力實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)。

（三）健全公眾參與機(jī)制，構(gòu)建公眾積極參與的國家環(huán)境綜合治理體系

在生態(tài)文明建設(shè)過程中，合理的公眾參與應(yīng)當(dāng)是一個(gè)循序漸進(jìn)的過程。為了充分發(fā)揮公眾在“雙碳”目標(biāo)下生態(tài)文明建設(shè)過程中的作用，可以從全民“雙碳”宣傳教育引導(dǎo)、參與程序與權(quán)責(zé)細(xì)則規(guī)范和社會(huì)力量引入等多個(gè)角度，并通過法律手段來完善生態(tài)文明公眾參與機(jī)制。

第一，注重“雙碳”宣傳教育的引導(dǎo)，增強(qiáng)全民的環(huán)境保護(hù)意識(shí)和綠色低碳發(fā)展的價(jià)值理念。在傳統(tǒng)單向宣傳教育與公眾互動(dòng)的基礎(chǔ)上，拓寬“雙碳”宣傳教育的范圍和形式。一方面將把綠色低碳發(fā)展納入國民教育體系，使該理念融入到人民生產(chǎn)生活、經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會(huì)發(fā)展的各個(gè)環(huán)節(jié)，來加快綠色生產(chǎn)生活方式的形成；另一方面多角度聽取公眾對(duì)于參與機(jī)制的意見與建議。同時(shí)，注重環(huán)境狀況和生態(tài)治理相關(guān)知識(shí)的科普化、通俗化，讓全民能夠真正意義上感知到國家并非只是從宏觀層面來鼓勵(lì)公眾參與“雙碳”行動(dòng)，而是從多角度、多方位對(duì)綠色低碳社會(huì)建設(shè)工作開展的細(xì)節(jié)之處進(jìn)行充分考量，以此來凝聚全社會(huì)共識(shí)，加快形成全民參與生態(tài)文明建設(shè)的良好格局。

第二，規(guī)范公眾參與的程序和權(quán)責(zé)細(xì)則，使公眾參與“雙碳”行動(dòng)的渠道更為通暢。一方面要注重對(duì)個(gè)人、組織機(jī)構(gòu)和其他參與方的權(quán)責(zé)細(xì)則的設(shè)定，明確不同參與主體的責(zé)任與權(quán)利，避免因參與過程出現(xiàn)權(quán)責(zé)關(guān)系模糊的情況而導(dǎo)致惡性參與的情況出現(xiàn)；另一方面從法律層面上對(duì)政府、企業(yè)和社區(qū)中個(gè)人環(huán)境行為進(jìn)行規(guī)范，將法律約束力融入到公眾參與的各個(gè)環(huán)節(jié)中去，保障公眾參與的合法權(quán)益和渠道通暢度。同時(shí)，在渠道暢通的基礎(chǔ)上，建立生態(tài)文明公眾參與的確認(rèn)與獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制，如加強(qiáng)“碳普惠合作網(wǎng)絡(luò)”建設(shè)，以激勵(lì)公民踐行綠色低碳行為為主要目標(biāo)，探索更為多元的公眾參與機(jī)制，來加快綠色生產(chǎn)生活方式的形成。

第三，引入社會(huì)力量，借助非政府環(huán)保組織平臺(tái)促進(jìn)公眾參與，構(gòu)建“政府為主導(dǎo)、企業(yè)為主體、社會(huì)組織和公眾共同參與”的一體化國家環(huán)境綜合治理體系，從參與“雙碳”行動(dòng)實(shí)踐到日常環(huán)境監(jiān)督評(píng)價(jià)，使公眾真正成為生態(tài)文明建設(shè)成效的受益者。實(shí)踐過程中，非政府環(huán)保社會(huì)組織具有搭建公眾與政府、企業(yè)部門間溝通橋梁的能力，同時(shí)也能夠更順利地將環(huán)保意識(shí)和綠色低碳發(fā)展的價(jià)值理念融入到基層中去。因此，一方面，政府可以通過大力構(gòu)建合作平臺(tái)，比如開展與非政府環(huán)保組織間的環(huán)保公益合作項(xiàng)目、“雙碳”行動(dòng)教育論壇、環(huán)保培訓(xùn)活動(dòng)等來拓寬公眾參與的渠道。同時(shí)，企業(yè)部門在鼓勵(lì)公眾參與的同時(shí)，應(yīng)將切實(shí)可行的“雙碳”目標(biāo)方案和規(guī)劃展現(xiàn)給公眾，讓公眾感受到企業(yè)的社會(huì)責(zé)任感，進(jìn)而贏得公眾支持。另一方面，政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)維護(hù)公眾參與“雙碳”行動(dòng)的合法權(quán)益，比如鼓勵(lì)公眾監(jiān)督環(huán)境違法行為、按期按時(shí)對(duì)公眾進(jìn)行環(huán)境信息公開和拓寬公眾的訴訟渠道等，以此來提升公眾環(huán)保行為的踐行度。