千年挑戰(zhàn)基金標(biāo)準(zhǔn)合同條款風(fēng)險(xiǎn)解析

薛瀟田 徐延昊

隨著“一帶一路”倡議的深入推進(jìn)，國(guó)際工程領(lǐng)域投融資結(jié)構(gòu)變得愈發(fā)多元化，除世界銀行、亞洲開發(fā)銀行等傳統(tǒng)出資者外，一些新的出資者也開始進(jìn)入大家的視野，千年挑戰(zhàn)基金（Millennium Challenge Account，MCC）就是國(guó)際工程承包市場(chǎng)一個(gè)新興的活躍出資者。筆者在把握MCC整體框架的前提下，結(jié)合中國(guó)企業(yè)承建的由MCC出資的項(xiàng)目情況，對(duì)MCC的標(biāo)準(zhǔn)合同文本與大家熟悉的FIDIC條款進(jìn)行比較，提出實(shí)務(wù)中企業(yè)面臨的主要風(fēng)險(xiǎn)，希望能為中國(guó)企業(yè)未來(lái)競(jìng)標(biāo)承建MCC出資的項(xiàng)目提供一些有價(jià)值的參考。

MCC概述

MCC宗旨及合作方式

MCC成立于2004年，由美國(guó)的千年挑戰(zhàn)公司負(fù)責(zé)管理，宗旨是幫助發(fā)展中國(guó)家減少貧困，促進(jìn)發(fā)展。它從貿(mào)易政策、法律環(huán)境、腐敗監(jiān)管等角度給國(guó)家打分，與評(píng)分合格的國(guó)家簽訂為期5年的“一攬子協(xié)定”（Compact），協(xié)定中包含投資項(xiàng)目及投資金額。MCC已經(jīng)先后與46個(gè)國(guó)家簽訂“一攬子協(xié)定”，現(xiàn)行有效的有7個(gè)，分別是與貝寧、科特迪瓦、加納、利比里亞、摩洛哥、尼日爾和薩爾瓦多簽訂的協(xié)定，涉及能源、交通、教育、健康、環(huán)保、政策革新等領(lǐng)域。

除此之外，MCC與分?jǐn)?shù)臨近合格的國(guó)家以“臨界計(jì)劃”（Threshold Program）的形式展開合作，促使這些國(guó)家評(píng)分達(dá)到合格，從而在具體項(xiàng)目上展開合作。目前，MCC臨界計(jì)劃清單上的4個(gè)國(guó)家/地區(qū)是危地馬拉、科索沃、塞拉利昂和多哥，同時(shí)，埃塞俄比亞、所羅門群島和岡比亞會(huì)遞增進(jìn)入名單。中國(guó)企業(yè)可留意這些國(guó)家/地區(qū)與MCC的談判進(jìn)展，早做部署，在新項(xiàng)目出現(xiàn)時(shí)打好有準(zhǔn)備之仗。

MCC一般通過公開招標(biāo)的方式，尋求最合適的承包商承建“一攬子協(xié)定”中確立的項(xiàng)目。

中國(guó)企業(yè)承建的項(xiàng)目

近十多年來(lái)，中國(guó)企業(yè)也大量參與MCC項(xiàng)目的競(jìng)標(biāo)并有不少成功案例。例如，位于坦桑尼亞的公路提升項(xiàng)目，位于馬里的灌溉系統(tǒng)提升項(xiàng)目及機(jī)場(chǎng)航站樓建設(shè)項(xiàng)目，這些項(xiàng)目的承包商均為中國(guó)水電集團(tuán)。

（1）坦桑尼亞坦噶—浩樂浩樂公路項(xiàng)目。2008年2月17日，MCC與坦桑尼亞政府簽訂第一期“一攬子協(xié)定”，其中包括旨在提升當(dāng)?shù)亟煌ㄟ\(yùn)輸基礎(chǔ)設(shè)施的坦噶—浩樂浩樂公路項(xiàng)目，這是MCC在坦桑尼亞完成的首個(gè)項(xiàng)目。中國(guó)水電集團(tuán)中標(biāo)該項(xiàng)目中的第一段，項(xiàng)目于2010年正式簽約，2013年12月20日取得履約證書，總金額為5 400萬(wàn)美元。

（2）馬里阿拉塔納灌溉項(xiàng)目。2006年11月13日，MCC與馬里政府簽署協(xié)定，其中包括阿拉塔納灌溉項(xiàng)目，該項(xiàng)目主要是對(duì)尼日爾河灌渠進(jìn)行疏浚，并對(duì)現(xiàn)有渠道進(jìn)行修復(fù)和擴(kuò)建，2010年2月開工建設(shè)，總金額為4 633萬(wàn)美元。

（3）巴馬科塞努國(guó)際機(jī)場(chǎng)航站樓項(xiàng)目。馬里政府與MCC簽署的協(xié)定中的另一個(gè)項(xiàng)目是巴馬科塞努國(guó)際機(jī)場(chǎng)航站樓項(xiàng)目，該項(xiàng)目建造一座現(xiàn)代化航站樓并配套相關(guān)設(shè)施，2010年8月開工建設(shè)，總金額為7 162萬(wàn)美元。

以上項(xiàng)目的順利完工，說(shuō)明MCC較高的技術(shù)和管理要求并非中國(guó)企業(yè)無(wú)法邁過的門檻。只能在低標(biāo)準(zhǔn)項(xiàng)目競(jìng)爭(zhēng)的時(shí)代已經(jīng)成為過去，中國(guó)企業(yè)在國(guó)際高標(biāo)準(zhǔn)項(xiàng)目中擁有越來(lái)越強(qiáng)的競(jìng)爭(zhēng)力，也贏得了越來(lái)越多國(guó)際資本的信任。

MCC條款與FIDIC條款的對(duì)比

目前，MCC官網(wǎng)上所列的正在適用的標(biāo)準(zhǔn)招標(biāo)文件共有20個(gè)，分別針對(duì)咨詢服務(wù)、大型工程、小型工程、設(shè)計(jì)—施工等不同類型的項(xiàng)目。本文以使用得最多的MCC的設(shè)計(jì)—施工合同條款（下稱“MCC條款”）來(lái)介紹MCC合同的特點(diǎn)。MCC條款以1999版的FIDIC黃皮書（下稱“FIDIC條款”）作為通用條款，加入自身設(shè)計(jì)的特殊條款，從而構(gòu)成一個(gè)完整的標(biāo)準(zhǔn)合同文本。FIDIC條款作為相對(duì)親承包商的合同條款，目前在競(jìng)爭(zhēng)激烈、僧多粥少的市場(chǎng)上已十分難得。因此，總體上看，MCC條款是個(gè)權(quán)利、義務(wù)分配相對(duì)公平的條款。與FIDIC條款相比，MCC條款的突出特征主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

強(qiáng)化對(duì)勞工權(quán)益的保護(hù)

MCC條款對(duì)勞工權(quán)益的保護(hù)要求更高，規(guī)定也更加細(xì)化。承包商需要向業(yè)主提交一份詳細(xì)的“健康和安全管理計(jì)劃”，并需在開工之前獲得工程師的批準(zhǔn)。承包商必須嚴(yán)格實(shí)施該計(jì)劃，并按照工程師提出的要求進(jìn)行修訂。對(duì)主要分包商人員所面臨的重大生命威脅，承包商有義務(wù)采取相應(yīng)措施，保證人身安全。MCC條款甚至專門規(guī)定，應(yīng)當(dāng)制訂計(jì)劃在項(xiàng)目區(qū)域開展艾滋病宣傳，以減少艾滋病在承包商人員及當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)人員之間傳染的風(fēng)險(xiǎn)。

MCC條款詳細(xì)規(guī)定了勞工應(yīng)當(dāng)獲得的福利設(shè)施，包括最小空間、供水、防熱、防寒、烹飪、照明等方面，并規(guī)定提供福利設(shè)施應(yīng)當(dāng)遵守平等原則，不得限制行動(dòng)自由及結(jié)社自由。同時(shí)，MCC條款增加了禁止強(qiáng)制勞動(dòng)、禁止雇用童工、禁止販賣人口等規(guī)定，值得注意的是，承包商不僅需要確保自己的人員遵守這些規(guī)定，還要在發(fā)現(xiàn)分包商有該類行為時(shí)采取措施，予以補(bǔ)救。

此外，MCC條款還增加一條關(guān)于性別保護(hù)的規(guī)定。承包商需要提交一份MCC與業(yè)主均滿意的關(guān)于性別平等的計(jì)劃，確保一切活動(dòng)均符合MCC和業(yè)主所在國(guó)的性別平等政策，并確保嚴(yán)格執(zhí)行。

強(qiáng)化合規(guī)要求及出資人的監(jiān)管權(quán)利

MCC條款要求，在合同履行期間，承包商必須遵守“最高標(biāo)準(zhǔn)的道德”，同時(shí)，接受MCC大于50萬(wàn)美元出資的所有實(shí)體，必須執(zhí)行其商業(yè)道德和行為準(zhǔn)則。一旦承包商的人員參與腐敗、欺詐等事件，業(yè)主和MCC均有權(quán)終止合同或要求承包商移除其參與腐敗的相關(guān)人員；MCC有權(quán)立即撤回資金，并對(duì)承包商采取制裁措施，禁止其在一定年限內(nèi)參加與MCC出資項(xiàng)目有關(guān)的一切活動(dòng)。尤其值得注意的是，該責(zé)任不僅限于承包商自身，承包商也需對(duì)合作伙伴及分包商的腐敗及不合規(guī)行為承擔(dān)責(zé)任。

此外，MCC在附件A一般規(guī)定中對(duì)反腐敗、反洗錢、反對(duì)恐怖主義等提出了明確要求，并限制資金使用范圍，規(guī)定不得將MCC的資金用于軍事目的。這些規(guī)定都強(qiáng)化了合規(guī)性的要求及對(duì)資金使用的監(jiān)管力度，對(duì)承包商提出了更高的要求。

合同效力及資金使用均受限

MCC條款規(guī)定，對(duì)于MCC出資的項(xiàng)目，如果項(xiàng)目所在國(guó)政府與MCC簽訂的“一攬子協(xié)定”到期、暫?；蚪K止，業(yè)主有權(quán)終止合同。而且，MCC可以依據(jù)“一攬子協(xié)定”暫停出資，此時(shí)業(yè)主需要通過其他渠道進(jìn)行融資。這可能會(huì)影響整個(gè)項(xiàng)目的執(zhí)行。因此，承包商在參與MCC項(xiàng)目時(shí)，應(yīng)對(duì)該國(guó)與MCC之間“一攬子協(xié)定”進(jìn)行調(diào)查，尤其是對(duì)其中可能涉及自身的融資安排、稅收減免等相關(guān)信息予以充分了解。

強(qiáng)化工程的計(jì)劃控制

MCC條款通過提高履約保函的數(shù)額控制工程的計(jì)劃。在第8條“開工、延誤和暫停”中規(guī)定了三種將履約保函數(shù)額提高合同總金額2%的情形：第一，承包商未能按照進(jìn)度計(jì)劃將設(shè)備和人員安排妥當(dāng)；第二，承包商未在收到工程師要求修訂進(jìn)度計(jì)劃的通知后的28天內(nèi)提交修訂方案；第三，修訂方案不符合合同規(guī)定，承包商未在接到業(yè)主通知后的14天內(nèi)提交進(jìn)一步的修訂方案。承包商在選擇、執(zhí)行項(xiàng)目時(shí)應(yīng)當(dāng)注意相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)。

其他特點(diǎn)

（1）強(qiáng)化對(duì)環(huán)境的保護(hù)。MCC條款更加重視環(huán)境保護(hù)，對(duì)項(xiàng)目執(zhí)行中的環(huán)境保護(hù)問題提出更高的要求。中標(biāo)后，承包商需要向業(yè)主提交詳細(xì)的“環(huán)境和社會(huì)管理計(jì)劃”，承包商應(yīng)在開工之前確保該計(jì)劃獲得工程師批準(zhǔn)，項(xiàng)目執(zhí)行中嚴(yán)格遵守計(jì)劃并及時(shí)修訂。

（2）業(yè)主轉(zhuǎn)讓權(quán)擴(kuò)大。MCC條款擴(kuò)大了業(yè)主的合同轉(zhuǎn)讓權(quán)，規(guī)定業(yè)主可以自由地將合同轉(zhuǎn)讓給其他政府或政府指定的其他實(shí)體，無(wú)須提前經(jīng)過承包商的同意，只需轉(zhuǎn)讓完成后10天之內(nèi)通知工程師及承包商即可。

（3）加入仲裁前強(qiáng)制性的異議前置程序。在合同履行中，根據(jù)3.5條“確定”，項(xiàng)目相關(guān)方會(huì)對(duì)一些事項(xiàng)做出決定。承包商如果對(duì)任何決定有異議，可以在收到該決定后的28天內(nèi)提出；若未在此期限內(nèi)提出異議，則不能就此決定提出仲裁。由于很多承包商往往在項(xiàng)目執(zhí)行過程中盡量不索賠，而在后期視項(xiàng)目執(zhí)行情況“集中索賠”，新賬老賬一股腦翻出來(lái)，導(dǎo)致后期爭(zhēng)議解決工作量巨大，也使得項(xiàng)目很難在短期內(nèi)順利結(jié)算收尾，本條款的出現(xiàn)應(yīng)是為了避免這種情況出現(xiàn)。

承包商的風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)

參與主體風(fēng)險(xiǎn)

MCC標(biāo)準(zhǔn)招標(biāo)文件對(duì)參與主體進(jìn)行了限制。2010年9月，MCC修改招標(biāo)文件，規(guī)定從2010年10月22日開始，項(xiàng)目所在國(guó)以外的政府所擁有的企業(yè)（Government-Owned Enterprises，GOEs）不能參加MCC的公開招標(biāo)程序。因此，中國(guó)的國(guó)有獨(dú)資企業(yè)目前原則上無(wú)法參加MCC出資的項(xiàng)目，在央企長(zhǎng)期作為國(guó)際工程主力軍的局面下，這也是中國(guó)民營(yíng)企業(yè)及經(jīng)混改后的央企爭(zhēng)取海外項(xiàng)目的大好機(jī)遇。

合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)

如今，國(guó)際工程領(lǐng)域的合規(guī)受到越來(lái)越高的重視。MCC條款中對(duì)合規(guī)的高標(biāo)準(zhǔn)促使承包商在推進(jìn)項(xiàng)目和項(xiàng)目執(zhí)行的每一環(huán)節(jié)，都必須重視合規(guī)。加上由于承包商需對(duì)其分包商的不合規(guī)及腐敗行為承擔(dān)責(zé)任，這也使得對(duì)分包商的選取不能只重視低價(jià)，其合規(guī)經(jīng)營(yíng)也是重要的考量因素。對(duì)于分包合同的擬定，建議也將同樣的要求寫入，并寫明，若分包商違反MCC合規(guī)條款導(dǎo)致承包商受到損失，分包商需予以全部承擔(dān)。

工程計(jì)劃控制風(fēng)險(xiǎn)

MCC條款非常重視工程計(jì)劃的編寫和提交，一旦承包商沒能按時(shí)提交或沒能按照工程師的要求做進(jìn)一步的修改，履約保函的數(shù)額將會(huì)提高。承包商在執(zhí)行MCC項(xiàng)目的過程中，應(yīng)當(dāng)對(duì)自身的項(xiàng)目管理能力有正確認(rèn)識(shí)，充分結(jié)合項(xiàng)目和業(yè)主的實(shí)際情況，制訂科學(xué)合理的進(jìn)度計(jì)劃，嚴(yán)格管控項(xiàng)目進(jìn)度，并根據(jù)工程師的意見及時(shí)修訂計(jì)劃，避免承擔(dān)額外的擔(dān)保風(fēng)險(xiǎn)。

從另一個(gè)角度看，工期索賠是對(duì)一個(gè)項(xiàng)目影響最大的索賠，而合同計(jì)劃及定期提交的更新計(jì)劃又是合同索賠最核心的基準(zhǔn)。計(jì)劃工作的低效一方面是管理水平不高的體現(xiàn)；另一方面，模糊混亂、前后不一的計(jì)劃常常導(dǎo)致業(yè)主對(duì)其怠于審批，這反而會(huì)給承包商在項(xiàng)目后期策略性“胡攪蠻纏”式的工期索賠創(chuàng)造有利的條件。MCC條款其實(shí)也同時(shí)加強(qiáng)了雙方對(duì)計(jì)劃工作的要求，以及計(jì)劃工作與實(shí)際工作的一致性，使得將來(lái)的工期索賠不至于太混亂。

爭(zhēng)議解決風(fēng)險(xiǎn)

與FIDIC條款相同，MCC條款的爭(zhēng)議解決也采用友好協(xié)商、爭(zhēng)議裁決委員會(huì)（DAB）裁決、仲裁裁決的方式。不同的是，MCC條款規(guī)定，MCC有權(quán)自行決定成為仲裁程序中的觀察員。無(wú)論MCC是否作為仲裁程序的觀察員，業(yè)主和承包商都有義務(wù)在每次開庭結(jié)束或做出裁決后的10天內(nèi)，將所有相關(guān)情況通知MCC。另外，MCC有權(quán)通過仲裁程序或另行向有管轄權(quán)的法院起訴的方式，主張自己合同項(xiàng)下所擁有的權(quán)利，強(qiáng)制執(zhí)行合同規(guī)定。由此看來(lái)，MCC條款提高了承包商的爭(zhēng)議解決風(fēng)險(xiǎn)，承包商不僅會(huì)面臨與業(yè)主的仲裁，還有可能卷入與MCC的仲裁甚至訴訟程序，這對(duì)承包商化解矛盾、解決爭(zhēng)議、應(yīng)對(duì)仲裁和訴訟的能力提出了更高的要求。

結(jié)語(yǔ)

MCC自2004年成立以來(lái)，其標(biāo)準(zhǔn)條款已經(jīng)在交通運(yùn)輸、能源等諸多領(lǐng)域及非洲、拉丁美洲多個(gè)國(guó)家的項(xiàng)目中得以應(yīng)用。中國(guó)企業(yè)應(yīng)當(dāng)重視對(duì)MCC條款及其風(fēng)險(xiǎn)的熟悉和研究，知己知彼，在MCC出資項(xiàng)目的競(jìng)標(biāo)和執(zhí)行中獲得更大的競(jìng)爭(zhēng)力和風(fēng)險(xiǎn)管理能力。

薛瀟田，中國(guó)人民大學(xué)法學(xué)碩士，現(xiàn)供職于特變電工國(guó)際工程有限公司。

徐延昊，畢業(yè)于清華大學(xué)建設(shè)管理系，特變電工國(guó)際工程有限公司商務(wù)合同部部長(zhǎng)。