PPP模式引入安徽省精準(zhǔn)扶貧的路徑探究

李成祥

摘 要：國(guó)內(nèi)針對(duì)PPP模式的研究相比西方國(guó)家雖起步較晚，但該模式在實(shí)踐中不斷發(fā)展推動(dòng)著PPP知識(shí)理論創(chuàng)新“本土化”進(jìn)程。針對(duì)“政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)”、“精準(zhǔn)扶貧”的研究是新起之秀，在此基礎(chǔ)上，本研究在資金、管理、評(píng)價(jià)三個(gè)方面將PPP模式引入政府購(gòu)買(mǎi)扶貧服務(wù)，通過(guò)政府公共部門(mén)、市場(chǎng)承接主體、監(jiān)督服務(wù)部門(mén)三者的無(wú)縫對(duì)接，構(gòu)建PPP模式引入安徽省精準(zhǔn)扶貧的路徑，以期加強(qiáng)政府與市場(chǎng)主體間的協(xié)作滿足公眾需求，合理有效配置資源，以期為精準(zhǔn)扶貧工作的優(yōu)化提出理論借鑒。

關(guān)鍵詞：PPP模式;精準(zhǔn)扶貧;路徑;探究

自習(xí)近平總書(shū)記在湖南湘西考察時(shí)提出“精準(zhǔn)扶貧”理念以來(lái)，該戰(zhàn)略理念不僅在針對(duì)重點(diǎn)施策、扶貧資金使用、項(xiàng)目開(kāi)發(fā)指向等方面具有極其重要的現(xiàn)實(shí)指導(dǎo)意義，而且在全國(guó)各地也取得了顯著的成效。當(dāng)下我們已經(jīng)進(jìn)入脫貧攻堅(jiān)的決勝期，“鋪道路”與“謀長(zhǎng)遠(yuǎn)”需要有效結(jié)合，其中鋪道路是尋求提高貧困人民生活質(zhì)量的各種政策上和資源上的支持，是打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的基礎(chǔ)。謀長(zhǎng)遠(yuǎn)就要求考慮如何穩(wěn)固和持續(xù)地發(fā)展，是打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的關(guān)鍵。PPP模式融入精準(zhǔn)扶貧對(duì)于公共部門(mén)投入資金不足的問(wèn)題得以妥善解決，在推動(dòng)城市基本設(shè)施建設(shè)、實(shí)施產(chǎn)業(yè)扶貧項(xiàng)目等多領(lǐng)域發(fā)揮著不可估量的作用。在此背景下，以最小的扶貧資源投入帶來(lái)最大的長(zhǎng)期效益即實(shí)現(xiàn)高效率的扶貧治理已是研究的題中要義。

一、PPP模式與精準(zhǔn)扶貧概述

（一）PPP模式概述

人們對(duì)“PPP（Public—Private—Partnership）模式”一詞有不同的理解。在歐盟委員會(huì)看來(lái)，PPP是公共部門(mén)和私人部門(mén)之間的一種合作關(guān)系，其目的是為了提供傳統(tǒng)上由公共部門(mén)提供的公共項(xiàng)目或服務(wù)。美國(guó)PPP國(guó)家委員會(huì)把PPP模式界定為介于外包和私有化之間并結(jié)合了兩者特點(diǎn)的一種公共產(chǎn)品提供方式，它充分利用私人資源進(jìn)行設(shè)計(jì)、建設(shè)、投資、經(jīng)營(yíng)和維護(hù)公共基礎(chǔ)設(shè)施，并提供相關(guān)服務(wù)以滿足公共需求。我國(guó)財(cái)政部從過(guò)程、基礎(chǔ)、特征等角度對(duì)該模式深刻把握為政府與社會(huì)資本為提供公共產(chǎn)品或者服務(wù)而建立的全過(guò)程合作關(guān)系，以特許經(jīng)營(yíng)權(quán)為基礎(chǔ)，以利益共享和風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)為特征，通過(guò)引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)和約束機(jī)制，發(fā)揮雙方優(yōu)勢(shì)，提供公共產(chǎn)品或者服務(wù)的質(zhì)量和供給效率。通過(guò)對(duì)各種PPP模式定義的研究，我們不難發(fā)現(xiàn)各定義之間存在一定的交集。首先PPP模式的主體為狹義上的公共部門(mén)及政府與社會(huì)私人組織，其次PPP模式基于合作共贏、共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)、提高效率的理念提供公共服務(wù)或物品以滿足公共需求，最后全過(guò)程有合同協(xié)定及一系列制度的實(shí)施保障，確保項(xiàng)目穩(wěn)步推進(jìn)開(kāi)展。

綜上，PPP模式可以理解為狹義上的政府和市場(chǎng)中私人部門(mén)之間的一種合作經(jīng)營(yíng)關(guān)系，這種關(guān)系具有全過(guò)程性、共擔(dān)責(zé)任及風(fēng)險(xiǎn)，此伙伴關(guān)系依據(jù)合法性合同履行自身義務(wù)，其目的在于提供公共物品或服務(wù)滿足社會(huì)公眾的需求。

（二）精準(zhǔn)扶貧概述

作為黨和國(guó)家在扶貧領(lǐng)域的戰(zhàn)略新思路，扶貧工作并非是粗放式大水灌溉的途徑，而是樹(shù)立精準(zhǔn)理念，執(zhí)行精準(zhǔn)扶貧政策，創(chuàng)新精準(zhǔn)扶貧方法，將精準(zhǔn)落實(shí)到實(shí)踐。精準(zhǔn)是方向，扶貧是目標(biāo)，精準(zhǔn)是相對(duì)貧困地區(qū)、家庭及人員而言的，而扶貧是國(guó)家和社會(huì)的基本職能。精準(zhǔn)扶貧也對(duì)扶貧資金的利用提出更高的要求，扶貧并不是源源不斷的向貧困戶輸送財(cái)物，更要從長(zhǎng)遠(yuǎn)角度保證貧困標(biāo)準(zhǔn)的遠(yuǎn)離。如何在扶貧識(shí)別、脫貧措施、退出貧困標(biāo)準(zhǔn)實(shí)現(xiàn)脫貧目標(biāo)全過(guò)程貫穿精準(zhǔn)思想是公共部門(mén)亟待解決的問(wèn)題。因此，精準(zhǔn)扶貧在實(shí)踐中不斷完善，最大限度發(fā)揮其頂層設(shè)計(jì)作用。

（三）PPP模式引入政府扶貧的優(yōu)勢(shì)及意義

將PPP模式引入扶貧資源的配置過(guò)程，具有以下積極表現(xiàn)：首先該模式可以提高社會(huì)資源的有效利用和社會(huì)力量的有積極參與，使得民間資本運(yùn)作也可得到預(yù)期收益，打破了公共物品只能由政府提供的傳統(tǒng)觀念，不斷創(chuàng)新完善提供服務(wù)的合作機(jī)制。其次，項(xiàng)目運(yùn)行過(guò)程中風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任邊界較為明確，本著職責(zé)統(tǒng)一的原則共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，各方主體角色清晰，政府由直接提供服務(wù)者轉(zhuǎn)變?yōu)橹苯颖O(jiān)督者，從這個(gè)意義上講，政府能將更大經(jīng)歷投入貧困治理工作中。最后，政府與社會(huì)的結(jié)合極大地緩解了財(cái)政壓力，激發(fā)社會(huì)資本的需求，以更低成本完成高質(zhì)量長(zhǎng)久性全方位脫貧工作。

二、PPP模式引入精準(zhǔn)扶貧的實(shí)現(xiàn)路徑

（一）加強(qiáng)思想宣傳力度，鼓勵(lì)民間資本參與

政府應(yīng)集中精力將重點(diǎn)工作放在掌舵上，而提供公共服務(wù)這類的劃槳事件應(yīng)該交由非政府部門(mén)去做，按照合作治理理論，公共事務(wù)的治理主體的多元主體，不僅包括政府部門(mén)，也包括第三部門(mén)、企業(yè)等，只有多主體共建共治，才能達(dá)到善治。精準(zhǔn)扶貧是一項(xiàng)兼具系統(tǒng)性和整體性的工程，要果斷拋開(kāi)傳統(tǒng)觀念，引入新模式，引入非政府組織以及市場(chǎng)私人組織等進(jìn)行多元管理主體共同治理，共同進(jìn)行精準(zhǔn)扶貧，在多元主體參與的過(guò)程中政府要占據(jù)主體地位，成為精準(zhǔn)扶貧的核心，同時(shí)要為多元主體提供良好的生存與發(fā)展環(huán)境，并且引導(dǎo)他們進(jìn)入精準(zhǔn)扶貧的軌道上來(lái)，對(duì)其進(jìn)行鼓勵(lì)支持，提供培訓(xùn)和資金支持。

（二）優(yōu)化政策法律環(huán)境，保障機(jī)制高效運(yùn)轉(zhuǎn)

由于市場(chǎng)要素的自發(fā)性，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)存在一定弊端，要想保證PPP 模式在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)背景下發(fā)揮最大作用，必須完善相關(guān)制度，尤其是法律制度，以法律制度保障社會(huì)資本的合理優(yōu)化配置。目前，國(guó)內(nèi)關(guān)于PPP模式的法律有10余個(gè)，主要立法部門(mén)是財(cái)政部，從資金運(yùn)用角度對(duì)該模式進(jìn)行規(guī)定，譬如《財(cái)政部關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式有關(guān)問(wèn)題的通知》、《財(cái)政部、民政部、工商總局關(guān)于印發(fā)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)管理辦法的通知》等。其他部門(mén)注入國(guó)家發(fā)展改革委員、國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行等也相繼出臺(tái)相關(guān)規(guī)定，但就目前來(lái)看，沒(méi)有一部專門(mén)的PPP立法，在ppp合作模式下的各合作主體之間的權(quán)利責(zé)任義務(wù)沒(méi)有明確的規(guī)定，各種類型的社會(huì)資本的進(jìn)入退出機(jī)制沒(méi)有明確的規(guī)定，一旦不同主體發(fā)生利益糾紛，沒(méi)有一個(gè)明確的法律來(lái)提供解決爭(zhēng)端的方法，而一旦私人部門(mén)的利益被侵害了，怎樣維護(hù)或者補(bǔ)償亦是沒(méi)有明確說(shuō)明。因此，我國(guó)應(yīng)加快推動(dòng)立法程序，從主體利益、合作程序、賠償機(jī)制等方面對(duì)PPP模式進(jìn)行全方位的規(guī)定，做到有法可依。

（三）引入多元管理主體，完善評(píng)價(jià)監(jiān)督體系

政府是提供公共服務(wù)的主體，促進(jìn)發(fā)展成果惠及到每一個(gè)公民也是公民義不容辭的義務(wù)。前文所述，精準(zhǔn)扶貧應(yīng)考慮多方主體參與進(jìn)來(lái)，但不管有幾個(gè)主體，政府仍舊在其中發(fā)揮著主導(dǎo)作用。政府應(yīng)運(yùn)用政策工具優(yōu)化市場(chǎng)環(huán)境，協(xié)調(diào)多方主體關(guān)系以促進(jìn)市場(chǎng)資源的優(yōu)化配置，根據(jù)不同地區(qū)實(shí)際特點(diǎn)因地制宜引導(dǎo)社會(huì)資本進(jìn)入精準(zhǔn)扶貧領(lǐng)域。通過(guò)調(diào)查研究了解貧困地區(qū)的真正訴求以實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)對(duì)接。就參與扶貧項(xiàng)目的人、財(cái)、物三方面進(jìn)行優(yōu)化配置。另外，政府在PPP模式中的評(píng)價(jià)監(jiān)督作用至關(guān)重要。每個(gè)PPP扶貧項(xiàng)目的考核依據(jù)和指標(biāo)不盡相同，政府應(yīng)制定出使各個(gè)主體能夠接受的總體原則，在合作雙方達(dá)成一致的前提下，適當(dāng)分解評(píng)價(jià)指標(biāo)，并以此作為目標(biāo)考核的依據(jù)，在精準(zhǔn)扶貧工作結(jié)束后作為決定下一步精準(zhǔn)扶貧的治理程序。

（四）調(diào)動(dòng)各方主體作用，拓寬籌措資金渠道

目前，PPP項(xiàng)目在精準(zhǔn)扶貧中主要存在社會(huì)資本調(diào)動(dòng)不足，合作伙伴能力不足等問(wèn)題。政府應(yīng)加強(qiáng)與各個(gè)市場(chǎng)主體的合作，充分發(fā)揮社會(huì)資本在精準(zhǔn)扶貧中的作用。目前我國(guó)進(jìn)行的精準(zhǔn)扶貧擺脫了過(guò)去的輸血式扶貧，轉(zhuǎn)為造血扶貧，這種扶貧模式更加需要將社會(huì)資本引入貧困地區(qū)，以產(chǎn)業(yè)扶貧等方式來(lái)帶動(dòng)貧困地區(qū)就業(yè)，繼而實(shí)現(xiàn)貧困群眾就業(yè)，以自力更生實(shí)現(xiàn)脫貧目的。其中，政府在PPP模式中應(yīng)制定相近的財(cái)政政策，以財(cái)政資金引導(dǎo)各地政府精準(zhǔn)發(fā)力，同時(shí)積極調(diào)動(dòng)各種社會(huì)資本廣泛參與到融資過(guò)程中，建立多層次金融體系。譬如，大型商業(yè)銀行可以將資金下沉到基層金融機(jī)構(gòu)，為其提供平臺(tái)，繼而為貧困地區(qū)的PPP項(xiàng)目提供高效持續(xù)的資金支持;中小型金融機(jī)構(gòu)離貧困地區(qū)相對(duì)較近，可以根據(jù)貧困人群設(shè)計(jì)形式多樣的金融產(chǎn)品，通過(guò)接待機(jī)制、地域優(yōu)勢(shì)或者技術(shù)優(yōu)勢(shì)，將資金扶持和產(chǎn)業(yè)建設(shè)相結(jié)合，激發(fā)貧困人口的內(nèi)生動(dòng)力，解決其在資金方面的后顧之憂。另外，互聯(lián)網(wǎng)的飛速發(fā)展也產(chǎn)生了不少的互聯(lián)網(wǎng)金融產(chǎn)品，扶貧工作也可根據(jù)所在地區(qū)的實(shí)際擇優(yōu)選擇。

基金項(xiàng)目：2018年度安徽省大學(xué)生創(chuàng)新訓(xùn)練項(xiàng)目“PPP模式引入安徽省精準(zhǔn)扶貧的實(shí)現(xiàn)路徑”（201710371082）

（作者單位：阜陽(yáng)師范大學(xué) 政法學(xué)院， 安徽 阜陽(yáng) 236037）