行政事業(yè)單位內(nèi)部控制績效評價(jià)體系探討

李雁冰

摘 要：內(nèi)部控制是當(dāng)前我國政府改革的重點(diǎn)，從2011年至今，行政事業(yè)單位的內(nèi)控體系建設(shè)已經(jīng)基本完成，如何建設(shè)科學(xué)的內(nèi)控績效評價(jià)體系是下一步關(guān)注的重點(diǎn)。本文結(jié)合現(xiàn)有兩大內(nèi)控評價(jià)理論，提出行政事業(yè)單位整合矩陣評價(jià)體系，促進(jìn)內(nèi)控績效評價(jià)體系的完善，推動(dòng)內(nèi)控建設(shè)進(jìn)一步完善。

關(guān)鍵詞：內(nèi)部控制;行政事業(yè)單位;績效評價(jià)

隨著我國社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，行政事業(yè)單位在管理過程中逐漸暴露一些問題。從2011年“三公”經(jīng)費(fèi)公開開始，我國在健全政府治理結(jié)構(gòu)、完善其內(nèi)部控制系統(tǒng)、提升社會資源利用效率、杜絕鋪張浪費(fèi)及貪污腐敗現(xiàn)象等方面，進(jìn)行了積極探索和實(shí)踐。

行政事業(yè)單位是我國公共管理組織體系，該類單位長期以來具有管理寬松、支出體量龐大的特點(diǎn)，隨著社會發(fā)展，這樣的管理方式的缺陷影響了單位發(fā)展。因此，通過內(nèi)部控制體系建設(shè)規(guī)范行政事業(yè)單位管理迫在眉睫。行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制建設(shè)以內(nèi)部控制建設(shè)理論為基礎(chǔ)，是全員參與的動(dòng)態(tài)過程和體系。

一、行政事業(yè)單位內(nèi)部控制體系建設(shè)現(xiàn)狀

1.政策法規(guī)建設(shè)

我國內(nèi)控制度的建設(shè)整體較為滯后。20世紀(jì)90年代，相關(guān)法律法規(guī)雖然體現(xiàn)了行政事業(yè)單位的內(nèi)控要求，但大多集中于內(nèi)控會計(jì)控制和實(shí)務(wù)資產(chǎn)控制層面，并未形成內(nèi)部控制系統(tǒng)。2012年12月，財(cái)政部制定頒發(fā)了《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范》，將內(nèi)部控制基本原理和現(xiàn)有行政事業(yè)單位具體經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，如預(yù)算、資產(chǎn)管理、政府采購相結(jié)合，構(gòu)建充實(shí)可操作可監(jiān)督的內(nèi)控建設(shè)體系。截至目前，行政事業(yè)單位內(nèi)部控制已經(jīng)建立起“四梁八柱”的控制制度體系，政策法規(guī)相對較為完善，具有較強(qiáng)的實(shí)操性。

2.應(yīng)用體系建設(shè)

從總體上，我國內(nèi)部控制已經(jīng)完成了“五級政府部門”“九大主體”和“六大業(yè)務(wù)活動(dòng)”的三位一體體系建設(shè)。在控制主體上，我國內(nèi)部控制實(shí)現(xiàn)從中央到鄉(xiāng)鎮(zhèn)，從行政機(jī)關(guān)到事業(yè)單位的全覆蓋。在控制活動(dòng)上，我國內(nèi)控體系主要針對預(yù)算管理、收支管理、政府采購管理、資產(chǎn)管理、建設(shè)項(xiàng)目管理和合同管理等六大項(xiàng)目。

目前我國整體內(nèi)控體系建設(shè)已經(jīng)積累了一定的經(jīng)驗(yàn)，總體來看，中央機(jī)構(gòu)的內(nèi)部控制水平優(yōu)于地方，其中預(yù)算管理差距較小，收支管理、政府采購和資產(chǎn)管理三項(xiàng)均體現(xiàn)了明顯的優(yōu)勢。同時(shí)，內(nèi)控工作的區(qū)域差距并不明顯。

3.人才體系建設(shè)

行政事業(yè)單位內(nèi)控建設(shè)的首要任務(wù)是培養(yǎng)工作人員的內(nèi)控意識，他們是內(nèi)控建立健全、有效施行的第一責(zé)任人。近年來，我國財(cái)務(wù)人員素質(zhì)逐步提高，廣泛開展培訓(xùn)，內(nèi)控建設(shè)和人才體系建設(shè)同步開展。同時(shí)，我國還積極落實(shí)權(quán)力制約機(jī)制，進(jìn)行“三分一輪”崗位設(shè)置，即分事行權(quán)及分崗設(shè)權(quán)、分級授權(quán)，定期輪崗。

綜上，我國內(nèi)控制度已經(jīng)基本建立，整體普及率超過50%，基本政策制度已經(jīng)建立，內(nèi)控管理活動(dòng)已經(jīng)在各級行政事業(yè)單位平穩(wěn)開展，人員內(nèi)控素質(zhì)逐步提高，權(quán)利分配制約和監(jiān)管初步完成。因此，如何對各級單位的內(nèi)控水平進(jìn)行評價(jià)，對內(nèi)控流程進(jìn)行監(jiān)管是下一步推動(dòng)行政事業(yè)單位內(nèi)控完善的關(guān)鍵。

二、行政事業(yè)單位內(nèi)部控制績效評價(jià)體系設(shè)計(jì)

1.理論基礎(chǔ)

我國學(xué)者將內(nèi)部控制績效評價(jià)體系建設(shè)的基礎(chǔ)模式，分為目標(biāo)導(dǎo)向評價(jià)體系和要素評價(jià)體系兩大類。

目標(biāo)導(dǎo)向評價(jià)體系將是否有效實(shí)現(xiàn)內(nèi)控目標(biāo)作為內(nèi)控有效性的評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，該方法使用較少。目標(biāo)導(dǎo)向評價(jià)體系適用于外部監(jiān)督者或利益相關(guān)者對內(nèi)控的評價(jià)，其評價(jià)結(jié)果更加具有客觀性和可比性，但是其并不利于單位開展內(nèi)控建設(shè)。

要素導(dǎo)向評價(jià)體系基于COSO模型對于“內(nèi)控五要素”的界定，我國企業(yè)大多采用基于要素導(dǎo)向的內(nèi)控評價(jià)體系。該方法具有較強(qiáng)的可行性和合理性，可以通過內(nèi)控要素的內(nèi)部聯(lián)系，完善企業(yè)內(nèi)控建設(shè)和企業(yè)自身管理，及時(shí)發(fā)現(xiàn)內(nèi)控漏洞。但是該方法過于主觀，評價(jià)結(jié)論缺乏客觀性，而且指標(biāo)較為繁復(fù)。

以上兩種要素評價(jià)體系均具有其自身的適用性和不足，同時(shí)考慮到行政事業(yè)單位內(nèi)控建設(shè)的初級性和廣泛性，行政事業(yè)單位內(nèi)控評價(jià)體系應(yīng)該是以上兩種模式的整合。

2.模式構(gòu)建

建議對于行政事業(yè)單位內(nèi)控采取本級管理和上級披露兩套評價(jià)體系。首先，基于企業(yè)內(nèi)控評價(jià)體系對行政事業(yè)單位的內(nèi)控評價(jià)基礎(chǔ)進(jìn)行修改，原有企業(yè)內(nèi)部控制目標(biāo)主要包括五個(gè)方面，分別是報(bào)告目標(biāo)（合理保證財(cái)務(wù)報(bào)告及相關(guān)信息的真實(shí)性）、資產(chǎn)目標(biāo)（合理保證資產(chǎn)安全）、遵循性目標(biāo)（合理保證經(jīng)營管理合法合規(guī)）、經(jīng)營性目標(biāo)（提高經(jīng)營效率效果）、戰(zhàn)略性目標(biāo)（促進(jìn)企業(yè)實(shí)現(xiàn)發(fā)展戰(zhàn)略）?；谛姓聵I(yè)單位非營利和公共服務(wù)特性，行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制目標(biāo)被相應(yīng)的調(diào)整為：財(cái)務(wù)信息目標(biāo)、資產(chǎn)安全目標(biāo)、公共服務(wù)目標(biāo)、廉政合規(guī)目標(biāo)、持續(xù)發(fā)展目標(biāo)。

其次，在《單位內(nèi)控規(guī)范》中，已經(jīng)結(jié)合我國國情，將內(nèi)部控制劃分為兩大治理層級，即單位層面及業(yè)務(wù)層面。行政事業(yè)單位的內(nèi)控評價(jià)體系也可以此為劃分，單位層面以目標(biāo)導(dǎo)向?yàn)橹?，便于上級單位綜合評價(jià)內(nèi)控效果和內(nèi)控完善程度;業(yè)務(wù)層面以要素導(dǎo)向?yàn)橹?，使單位在?nèi)控建設(shè)和應(yīng)用的同時(shí)，不斷查缺補(bǔ)漏，健全內(nèi)控發(fā)展。具體來說，行政事業(yè)單位整體內(nèi)控指標(biāo)體系可以以矩陣模式進(jìn)行指標(biāo)構(gòu)建，具體如表1所示。

在內(nèi)部控制績效評價(jià)體系建設(shè)過程中，整合矩陣評價(jià)體系，充分考慮我國實(shí)際情況，立足于我國內(nèi)控建設(shè)的層次性和規(guī)范性，著重滿足可操作性、客觀性、可比性和有效性。整合目標(biāo)導(dǎo)向和要素導(dǎo)向的新內(nèi)控評價(jià)體系，關(guān)注行政事業(yè)單位在合法合規(guī)、廉政建設(shè)、公共服務(wù)效率和質(zhì)量等多方面指標(biāo)，能在具體業(yè)務(wù)的基礎(chǔ)上展開執(zhí)行和評價(jià)，這正是我國行政事業(yè)單位的發(fā)展和建設(shè)重點(diǎn)。

在具體指標(biāo)建設(shè)中，行政事業(yè)單位內(nèi)控建設(shè)應(yīng)該遵循以下原則：第一，可行性優(yōu)先原則，內(nèi)控指標(biāo)建設(shè)的主要原則是進(jìn)行內(nèi)控有效性的評價(jià)，因此內(nèi)控指標(biāo)的設(shè)置不能脫離實(shí)際;第二，客觀重要性原則，內(nèi)控評價(jià)過程中難免需要主觀判斷，因此內(nèi)控制度有效性評價(jià)科學(xué)性難以保證，所以指標(biāo)設(shè)置應(yīng)符合單位的客觀情況，應(yīng)可以簡單公允地評價(jià)內(nèi)控的績效;第三，具體適用性原則，行政事業(yè)單位范圍廣，類型多，不同地區(qū)不同主要業(yè)務(wù)評價(jià)指標(biāo)要具體問題具體分析，需要進(jìn)行具體設(shè)置和選擇，指標(biāo)選擇不能固定和僵化，而要靈活和適用。

三、相關(guān)建議

行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)雖然初見成效，但是還是存在內(nèi)部環(huán)境不佳、風(fēng)險(xiǎn)評估體系不完善、內(nèi)部控制活動(dòng)不嚴(yán)格、信息溝通機(jī)制不完善和內(nèi)控監(jiān)督措施不到位等種種問題?；诖耍覈鴳?yīng)加強(qiáng)行政事業(yè)單位的績效評價(jià)體系建設(shè)，通過對內(nèi)部控制有效性的評價(jià)，進(jìn)一步促進(jìn)內(nèi)控體系的完善。

1.建立良好的內(nèi)控環(huán)境

內(nèi)控環(huán)境建設(shè)是一切的基礎(chǔ)，對后續(xù)內(nèi)控建設(shè)起到統(tǒng)領(lǐng)作用。首先，行政事業(yè)單位應(yīng)提高全體人員尤其是負(fù)責(zé)人素質(zhì)，加強(qiáng)內(nèi)控意識。其次，要建設(shè)合理的內(nèi)控組織框架，實(shí)現(xiàn)行政事業(yè)單位決策、執(zhí)行、監(jiān)督三者的協(xié)調(diào)統(tǒng)一，在保持各自獨(dú)立性的基礎(chǔ)上，互相配合，協(xié)同決策。最后，要完善行政事業(yè)單位內(nèi)控文化，內(nèi)控建設(shè)不是個(gè)人努力的結(jié)果，而是全體職工長期共同努力的產(chǎn)物。

2.強(qiáng)化監(jiān)督評價(jià)機(jī)制

強(qiáng)化行政事業(yè)單位監(jiān)督機(jī)制是內(nèi)控建設(shè)有效實(shí)行的重要保證。首先，要單獨(dú)設(shè)立內(nèi)部控制職能部門或內(nèi)控活動(dòng)牽頭部門，明確權(quán)責(zé)，盡快完成制度構(gòu)建。其次，要充分發(fā)揮各部門各單位之間的協(xié)同效應(yīng)，既要和本單位各經(jīng)濟(jì)活動(dòng)部門積極配合，又要積極利用外部紀(jì)檢審計(jì)等部門的監(jiān)督作用，通力合作，共建良好的內(nèi)控制度環(huán)境。

參考文獻(xiàn)

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（責(zé)任編輯：王文龍）