對(duì)環(huán)境行政公益訴訟訴前程序的反思和建議

賓光涵 董紫玲

摘要：訴前程序經(jīng)過(guò)近年來(lái)的發(fā)展，被視為與訴訟程序同樣重要的創(chuàng)新制度。通過(guò)對(duì)多個(gè)試點(diǎn)地區(qū)檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的調(diào)查實(shí)證下，在司法實(shí)踐中它的價(jià)值得到極大的體現(xiàn)。但訴前程序的設(shè)定上，我國(guó)訴前程序仍存在審查判定標(biāo)準(zhǔn)失宜，回復(fù)期限過(guò)于僵化和配套措施不完善的問(wèn)題。在充分吃透立法精神和理論的基礎(chǔ)上，通過(guò)準(zhǔn)確把握履職審查標(biāo)準(zhǔn)、彈性設(shè)定回復(fù)期限和完善訴前配套制度等策略，將有利于推進(jìn)行政公益訴訟訴前程序的有效實(shí)施。

關(guān)鍵詞：行政公益訴訟;訴前程序;審查標(biāo)準(zhǔn);回復(fù)期限;配套措施

一、行政公益訴訟訴前程序的實(shí)踐困境

訴前程序經(jīng)過(guò)了兩年的發(fā)展后取得了豐厚的碩果，但筆者在閱讀司法裁判文書(shū)網(wǎng)的案例中，認(rèn)為訴前程序制度目前的發(fā)展還有進(jìn)步和完善空間，在環(huán)境領(lǐng)域的應(yīng)用上，可以進(jìn)行法律文件的細(xì)化和司法實(shí)踐中的調(diào)整。筆者將從三個(gè)方面，結(jié)合事實(shí)案件進(jìn)行闡述。

（一）訴前程序中行政機(jī)關(guān)履職判斷標(biāo)準(zhǔn)失衡

檢察機(jī)關(guān)在行政機(jī)關(guān)履職期滿(mǎn)的審查中主要以?xún)煞N方法進(jìn)行判斷：一是以行政機(jī)關(guān)是否履行了法定職責(zé)和選擇了正確的履職方向來(lái)判斷的行為標(biāo)準(zhǔn)。二是以行政機(jī)關(guān)在履職行為后是否制止了環(huán)境公益受到損害和解決環(huán)境問(wèn)題來(lái)判斷的結(jié)果標(biāo)準(zhǔn)。但由于行政機(jī)關(guān)的履職過(guò)程中存在復(fù)雜的情形：第三人不遵守行為造成的破壞、環(huán)境自身特性問(wèn)題等情形，不能以行為結(jié)果作為判斷的偏向標(biāo)準(zhǔn)。而司法實(shí)踐中存在不少檢察機(jī)關(guān)以結(jié)果標(biāo)準(zhǔn)作為最終審查導(dǎo)向，在行政機(jī)關(guān)合理履行職權(quán)并窮盡行政措施之后，檢察機(jī)關(guān)對(duì)其提起了行政公益訴訟的情形。如興仁縣環(huán)保局訴貴州融華集團(tuán)投資有限公司在興仁下山鎮(zhèn)遠(yuǎn)程煤礦一案。興仁縣環(huán)保局在收到檢察機(jī)關(guān)檢察意見(jiàn)后，對(duì)該投資有限公司進(jìn)行了積極的行政管理：對(duì)違法單位依法處以行政處罰，實(shí)施了一系列措施加強(qiáng)煤礦工作環(huán)境管理。環(huán)保局的行為在行為標(biāo)準(zhǔn)上，已經(jīng)盡到了行政機(jī)關(guān)依法履行職責(zé)的義務(wù)，并得到了公益訴訟人以及法院的認(rèn)可。但貞豐縣檢察機(jī)關(guān)基于煤礦作業(yè)造成的土壤、大氣、水污染的損害依舊存在為由提起環(huán)境行政公益訴訟。在這一起案件中，檢察機(jī)關(guān)的決定起訴行為已向結(jié)果標(biāo)準(zhǔn)傾斜而忽視了行為標(biāo)準(zhǔn)。在《試點(diǎn)方案》中的“在提起檢察意見(jiàn)后依法履行職責(zé)的行政單位不應(yīng)被提起環(huán)境公益訴訟”的指示沒(méi)有得到應(yīng)有的適用，也沒(méi)有實(shí)現(xiàn)訴前程序的法律目的和立法意圖。

（二）訴前程序中回復(fù)期限設(shè)定僵化

在《最高人民法院最高人民檢察關(guān)于檢查公益訴訟案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》對(duì)訴前程序的回復(fù)期限調(diào)整以前，行政機(jī)關(guān)的回復(fù)期限（也就是行政機(jī)關(guān)依法履職期限）為30日。這一制度設(shè)定和當(dāng)前行政機(jī)關(guān)的履職客觀規(guī)律存在明顯不協(xié)調(diào)。因此在前述文件中做出調(diào)整：將這一回復(fù)期限修改至30日，并且在出現(xiàn)國(guó)家集體利益損害擴(kuò)大化的特殊情形15日內(nèi)做出回復(fù)。雖然經(jīng)過(guò)調(diào)整后履職期限的設(shè)定更加的合理了，但是仍舊存在僵硬死板的設(shè)置特性，對(duì)于特殊的行政履職情況難以適用。主要有以下幾個(gè)方面。

1. 行政機(jī)關(guān)履職受自然環(huán)境的客觀性所影響。對(duì)于一些特定的環(huán)境情況，自然限制，行政機(jī)關(guān)的履職整治效果難以在規(guī)定期限內(nèi)實(shí)現(xiàn)。對(duì)于行政機(jī)關(guān)整治需要根據(jù)環(huán)境特性進(jìn)行時(shí)間上的階段性治理的情況，整治效果的實(shí)現(xiàn)也不能一蹴而就。如集安市人民檢察院訴被告集安市林業(yè)局不依法履職案中，檢察機(jī)關(guān)在秋季對(duì)被告林業(yè)局提出檢察意見(jiàn)，恢復(fù)因開(kāi)采被毀壞的林地。林業(yè)局進(jìn)行行政整治后因季節(jié)原因無(wú)法在林地直接補(bǔ)種，選擇在當(dāng)?shù)亓謽I(yè)工作站先補(bǔ)種，被檢察機(jī)關(guān)認(rèn)為行政履職質(zhì)量不達(dá)標(biāo)而被提起訴訟。這起案件充分體現(xiàn)了自然因素會(huì)對(duì)訴前期限內(nèi)行政履職產(chǎn)生影響。

2. 行政機(jī)關(guān)履職時(shí)需要較長(zhǎng)的行政制度流程。環(huán)境公益訴訟中行政權(quán)力的實(shí)施往往需要?jiǎng)佑脧?qiáng)制性權(quán)力或者其他行政組織的相互配合。在這兩種情況下中，前者需要遵守《行政強(qiáng)制法》，按照規(guī)定的方式實(shí)施權(quán)力，在很多具體的法定程序上需要一定的期限。比如陜西省安康鐵路運(yùn)輸檢察院訴被告漢陰縣國(guó)土資源局不履行行政職責(zé)中，在公益訴訟人提出檢查意見(jiàn)的一個(gè)月后，被告正在為能夠合法行使行政權(quán)力而向漢陰縣人民法院申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行。

而后者的情形則需要行政履職過(guò)程中需要多部門(mén)聯(lián)動(dòng)。如跨區(qū)域的環(huán)境問(wèn)題、多層面導(dǎo)致的環(huán)境問(wèn)題。在當(dāng)前我國(guó)的立法體系中，不同的環(huán)境領(lǐng)域由不同的單行法律和環(huán)境部門(mén)統(tǒng)籌規(guī)劃，當(dāng)一個(gè)環(huán)境問(wèn)題引起多個(gè)環(huán)境連鎖反應(yīng)時(shí)，通常需要多個(gè)部門(mén)的聯(lián)動(dòng)、溝通、共同合作協(xié)調(diào)完成治理工作。這些溝通和工作協(xié)商從計(jì)劃到落實(shí)在一個(gè)月的時(shí)間內(nèi)難以完成和產(chǎn)生履職效果。如水土流失問(wèn)題，這樣的環(huán)境問(wèn)題需要統(tǒng)一規(guī)劃，調(diào)整土地利用結(jié)構(gòu)，進(jìn)行植被覆蓋樹(shù)木移種等措施，來(lái)形成完整的水土流失治理、預(yù)防機(jī)制。這就需要林業(yè)部，水利部等機(jī)構(gòu)聯(lián)合治理。

（三）訴前程序中審查判定信息不足

第一、在環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域訴前程序中對(duì)于行政機(jī)關(guān)不作為和履責(zé)標(biāo)準(zhǔn)上沒(méi)有具體的規(guī)定。該方面主要體現(xiàn)在檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政機(jī)關(guān)履職審查的矛盾上，檢察機(jī)關(guān)認(rèn)為行政機(jī)關(guān)依檢察建議完成履職的判定和行政機(jī)關(guān)履職的實(shí)際能力有所沖突，檢察機(jī)關(guān)也會(huì)對(duì)于不同的審查情況有不同的理解。行政機(jī)關(guān)只履行了一部分職責(zé)，是否屬于無(wú)作為？行政機(jī)關(guān)行使職權(quán)效果有賴(lài)于上級(jí)和其他部門(mén)配合以及受管理第三人的配合，行政機(jī)關(guān)僅履行好自己的職責(zé)。應(yīng)該如何判斷？諸如此類(lèi)，都是訴前程序中存在的問(wèn)題。

第二、檢察機(jī)關(guān)缺少通過(guò)調(diào)查和技術(shù)鑒定來(lái)獲取環(huán)境信息和行政履職信息的渠道和方法。訴前程序的訴前評(píng)估和后續(xù)審查勢(shì)必要運(yùn)用到檢察人員對(duì)行政機(jī)關(guān)的調(diào)查，以及對(duì)污染損害、生態(tài)破壞有詳細(xì)的了解。環(huán)境生態(tài)狀況鑒定對(duì)于檢察機(jī)關(guān)科學(xué)合理的判斷行政機(jī)關(guān)訴前程序履職效果具有非常重要的作用和意義，但就目前國(guó)內(nèi)的鑒定評(píng)估現(xiàn)狀來(lái)看，機(jī)構(gòu)少，評(píng)估難度大，針對(duì)環(huán)境和生態(tài)破壞的評(píng)估流程鑒定周期長(zhǎng)，過(guò)程繁雜，成本高。檢察機(jī)關(guān)在獲取相關(guān)信息時(shí)會(huì)存在困難，影響審查效率以及審查合理性。

二、行政公益訴訟訴前程序的實(shí)施建議

（一）重新建立并彰顯訴前程序的獨(dú)立價(jià)值

訴前程序體現(xiàn)的一大特點(diǎn)是檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政履職的監(jiān)督性和司法權(quán)力的謙抑性，尊重行政權(quán)，以達(dá)到兩者機(jī)關(guān)相互協(xié)調(diào)，從而彰顯訴前程序的獨(dú)立價(jià)值。對(duì)于當(dāng)前檢察機(jī)關(guān)審查行政機(jī)關(guān)訴前履職判斷存在失衡的現(xiàn)象，筆者認(rèn)為，檢察機(jī)關(guān)對(duì)訴前程序的獨(dú)立價(jià)值和立法精神在理解和應(yīng)用上存在偏失。因此，在進(jìn)行審查制度完善的探討中應(yīng)該以此作為思想中心。

檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政機(jī)關(guān)在訴前程序期限內(nèi)履職結(jié)果審查中，應(yīng)該偏向于行為標(biāo)準(zhǔn)。即行政機(jī)關(guān)是否通過(guò)其行政行為制止損害的發(fā)生，使國(guó)家和社會(huì)環(huán)境利益不再處于受到侵害狀態(tài)或者處于受到侵害的威脅。司法實(shí)踐中可以考慮從行政機(jī)關(guān)是否超越回復(fù)期限、相關(guān)侵權(quán)行為是否持續(xù)、行政機(jī)關(guān)是否窮盡法定職責(zé)采取措施”等角度進(jìn)行考慮。如果在履職審查中偏向結(jié)果標(biāo)準(zhǔn)，當(dāng)行政機(jī)關(guān)按照檢察建議做出自我糾正，投入大量精力及成本積極履行職責(zé)后，卻又因后果沒(méi)有達(dá)到預(yù)期效果而承擔(dān)行政訴訟責(zé)任，可能導(dǎo)致行政機(jī)關(guān)對(duì)未來(lái)的訴前程序產(chǎn)生消極對(duì)待的態(tài)度以及雙方機(jī)關(guān)的關(guān)系惡化。且從邏輯上理解，行政機(jī)關(guān)不作為和國(guó)家社會(huì)環(huán)境利益受損之間的關(guān)系上為因果關(guān)系，如果能夠跟進(jìn)行政履職中環(huán)境改善進(jìn)度，并予以監(jiān)督，采用行為標(biāo)準(zhǔn)并無(wú)不妥。

（二）建立訴前程序彈性履職期限

在最高檢察機(jī)關(guān)法律文件指示中已將行政機(jī)關(guān)履職期限從原來(lái)的30日改為60日，但針對(duì)行政行為程序和環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的特殊性。筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)在60日履職審查期限的基礎(chǔ)上進(jìn)行適當(dāng)?shù)恼{(diào)整。在進(jìn)行彈性履職期限前，行政機(jī)關(guān)在收到了檢察建議后，應(yīng)當(dāng)在履職糾正的同時(shí)遞交履職整改計(jì)劃書(shū)。內(nèi)容應(yīng)當(dāng)包括了行政機(jī)關(guān)對(duì)于相關(guān)事項(xiàng)處理權(quán)限范圍，是否需要通過(guò)司法程序申請(qǐng)行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)，整改是否需要多部門(mén)聯(lián)動(dòng)，整改計(jì)劃步驟。檢察機(jī)關(guān)可以根據(jù)不同情況酌情處理。

對(duì)于一般情形下履職期限適用：一是行政機(jī)關(guān)能夠以單方非要式行政行為進(jìn)行行政履職的情況。二是行政機(jī)關(guān)通過(guò)制定行政規(guī)定進(jìn)行監(jiān)管，監(jiān)督方面工作的情況。三是對(duì)于緊急，會(huì)迅速產(chǎn)生規(guī)模性惡化的環(huán)境問(wèn)題。四是雖有要式行政措施但事實(shí)情況并不復(fù)雜，行政機(jī)關(guān)能夠通過(guò)積極履職實(shí)現(xiàn)的。如此類(lèi)情形，應(yīng)當(dāng)依照60日訴前程序履職期限進(jìn)行，以保證國(guó)家社會(huì)的環(huán)境生態(tài)安全和行政機(jī)關(guān)的履職效率。

對(duì)于特殊情況應(yīng)當(dāng)適用彈性履職期限的：一是需要通過(guò)較多的行政或者司法審批程序，以及需要階段性實(shí)施環(huán)境整治履職工作的環(huán)境問(wèn)題。二是提出檢察建議的問(wèn)題屬于環(huán)境問(wèn)題中多環(huán)節(jié)中的其中之一，需要多部門(mén)聯(lián)合整治才能夠進(jìn)行有效的行政履職的環(huán)境問(wèn)題。三是由于案情復(fù)雜，責(zé)任主體不明確，違法主體難以尋找等問(wèn)題，需要詳細(xì)調(diào)查。四是行政機(jī)關(guān)履職后，由于生態(tài)自然上的特性環(huán)境恢復(fù)需要時(shí)間和過(guò)程的狀況。對(duì)于此類(lèi)在60日難以達(dá)成行政履職工作訴前程序情形，檢察機(jī)關(guān)可以在第60日要求行政機(jī)關(guān)遞交行政履職狀況報(bào)告和后續(xù)規(guī)劃并進(jìn)行審查，酌情延長(zhǎng)，同時(shí)檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)監(jiān)督。充分尊重和重視行政機(jī)關(guān)履職所需要的時(shí)間。

（三）完善訴前程序配套措施制度

1. 完善檢察機(jī)關(guān)的調(diào)查權(quán)力，提高調(diào)查質(zhì)量

一是在具體實(shí)行調(diào)查權(quán)時(shí)應(yīng)當(dāng)有完備的程序規(guī)定。對(duì)于檢察機(jī)關(guān)調(diào)查權(quán)行使時(shí)應(yīng)當(dāng)按照要求兩人一組進(jìn)行工作。給予檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政機(jī)關(guān)履職所產(chǎn)生的相關(guān)文件擁有收集和調(diào)查的權(quán)利 。二是加強(qiáng)檢察機(jī)關(guān)的人員素質(zhì)和行政知識(shí)方面的了解，調(diào)查工作是一個(gè)具有高度專(zhuān)業(yè)性的工作，對(duì)調(diào)查人員的素質(zhì)和技能有較高要求。進(jìn)一步加強(qiáng)通過(guò)檢察機(jī)關(guān)內(nèi)組織學(xué)習(xí)等方式提高人員調(diào)查素質(zhì)，增強(qiáng)對(duì)行政機(jī)關(guān)工作程序和工作內(nèi)容的了解。以服務(wù)于相關(guān)調(diào)查工作的展開(kāi)。

2. 拓寬、提高環(huán)境鑒定信息的渠道和質(zhì)量

良好的環(huán)境鑒定信息來(lái)源，對(duì)檢察建議的權(quán)威性和科學(xué)性以及檢察機(jī)關(guān)獲取訴前程序?qū)彶橐罁?jù)具有積極作用。但鑒于目前鑒定資源獲取難度大且成本高，建議：一是我國(guó)必須建立一套分工合理、運(yùn)行高效有序的公益環(huán)境損害評(píng)估鑒定管理機(jī)制。評(píng)估對(duì)象不僅包括對(duì)環(huán)境造成的損害，還要考慮到受損害客體的復(fù)雜性并建立問(wèn)題導(dǎo)向型的制度設(shè)置，將其作為外部調(diào)節(jié)“推力”切實(shí)保障各項(xiàng)制度之間有效銜接。二是對(duì)于環(huán)境破壞程度相對(duì)影響不大，環(huán)境生態(tài)之間影響關(guān)系較弱的環(huán)境問(wèn)題，應(yīng)當(dāng)由被提起檢察建議一方的行政機(jī)關(guān)負(fù)環(huán)境鑒定責(zé)任。（向獨(dú)立第三方提起鑒定請(qǐng)求并由第三方進(jìn)行鑒定，鑒定結(jié)果由鑒定機(jī)構(gòu)直接交予檢察機(jī)關(guān)。）三是引入在環(huán)境鑒定和學(xué)識(shí)方面有權(quán)威的第三方機(jī)構(gòu)進(jìn)行鑒定，擴(kuò)大鑒定意見(jiàn)獲取渠道。如相關(guān)法人機(jī)構(gòu)，高等學(xué)校組織或環(huán)保組織。在保證鑒定意見(jiàn)精確的前提下擴(kuò)寬技術(shù)鑒定來(lái)源。

3. 細(xì)化和改善檢察建議和行政行為審查標(biāo)準(zhǔn)

一個(gè)程序若要發(fā)揮其功能和效用必須具有可操作性。不論是行政權(quán)力監(jiān)督還是環(huán)境權(quán)益保護(hù)方面，嚴(yán)格規(guī)范訴前程序的相關(guān)規(guī)定，強(qiáng)化權(quán)力行使規(guī)劃意識(shí)，能保障檢察機(jī)關(guān)正確的行使訴前程序職權(quán)。筆者認(rèn)為法律文件內(nèi)容應(yīng)包括檢察建議提起的前提標(biāo)準(zhǔn)，檢察建議具體內(nèi)容標(biāo)準(zhǔn)，行政回復(fù)期限設(shè)定，判斷行政機(jī)關(guān)有無(wú)充分履職糾正不良行為，在檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟后發(fā)現(xiàn)不妥時(shí)應(yīng)該如何處理，不履職法律后果如何。諸如此類(lèi)，應(yīng)當(dāng)根據(jù)不同區(qū)域不同等級(jí)的行政機(jī)關(guān)能力，劃分給不同的區(qū)域法律機(jī)構(gòu)進(jìn)行構(gòu)思和確定。

參考文獻(xiàn)：

[1]沈開(kāi)舉.檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟訴前程序研究實(shí)證研究[J].行政法學(xué)研究，2015（01）.

[2]史驍.檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟問(wèn)題研究[D].河北大學(xué)，2014.

[3]張鋒.訴前程序研究[J].政治與法律，2018（01）.

（作者單位：江西理工大學(xué)）