公共財政管理體系理論與在歐盟的實踐

祝力

摘要：公共財政管理（PFM）是被實踐證明行之有效的政府財政管理體系。本文以歐盟為例，論述了PFM 在歐盟應(yīng)用的必要性以及前景，參考PFM在新西蘭應(yīng)用的成功實踐，提出應(yīng)用PFM進行公共財政管理的巨大價值。

關(guān)鍵詞：公共財政管理 PFM 應(yīng)用

一、公共財政管理（PFM）的定義

英國特許公共財政與會計學(xué)會（CIPFA）對“公共財政管理（PFM）”的定義是：“公共財政管理（PFM）是一種系統(tǒng)，通過對財政資源的規(guī)劃、指導(dǎo)和控制，以實現(xiàn)和影響公共服務(wù)目標的高效完成”。所以，PFM可以解釋為“主權(quán)國家和地方政府用于調(diào)動收入、分配公共資金、承擔(dān)公共支出和評估結(jié)果的法律、規(guī)則和程序”的組合。因此，公共財政管理PFM包括產(chǎn)出和支出公共資源的所有方面。有效的財政政策最終取決于公共服務(wù)的質(zhì)量和經(jīng)濟活動的可持續(xù)性。公共服務(wù)的效率和公共財政的可持續(xù)性是緊密相連的。薄弱的PFM體系不僅會導(dǎo)致公共資源的流失，還會間接影響整個經(jīng)濟的績效。

二、公共財政管理體系在歐盟的實踐

（一）歐盟缺乏恰當?shù)墓藏斦芾砦幕?/p>

目前大多數(shù)歐盟國家的國民核算體系和預(yù)算監(jiān)測活動既不能反映其經(jīng)濟現(xiàn)實，也不能指導(dǎo)政府的決策過程。在這種背景下，在一個政治聯(lián)盟薄弱、沒有超國家財政能力、彼此不信任的背景下，量化寬松和財政緊縮是歐盟能夠提出或在某些情況下實施的唯一解決方案，加劇歐盟危機的形成。

（二）國際公共財政會計準則未得到有效執(zhí)行

對財政資源的分配和調(diào)動需要一種手段——會計準則，但單有會計準則也是不夠的，還需要強有力的公共財政（和資產(chǎn)）管理文化。缺乏關(guān)于公共資產(chǎn)和負債的完整的信息可能導(dǎo)致政府干預(yù)財政政策的顯著低效。在歐盟很少有成員國遵循國際公共財政會計準則，該準則要求全面披露債務(wù)和資產(chǎn)，特別是經(jīng)常不在政府公共帳戶報告范圍內(nèi)的非債務(wù)負債和非金融資產(chǎn)。這個問題沒有得到應(yīng)有的緊急處理，因為盡管政府占年度GDP的近一半，但其資產(chǎn)和負債的市值往往遠高于GDP。三分之二的資產(chǎn)和負債通常不被報告。這種局勢破壞了歐元區(qū)運轉(zhuǎn)所必需的相互信任。

（三）公共債務(wù)只是政府資產(chǎn)負債表上的一個項目

在歐盟債務(wù)不能代表公共賬戶的狀況。而非金融資產(chǎn)和負債往往要么沒有得到準確的報告，要么完全被忽略，包括公共部門養(yǎng)老金負債等項目。大多數(shù)政府賬戶沒有報告土地、建筑和自然資源等非金融資產(chǎn)，導(dǎo)致這些資產(chǎn)管理不善，產(chǎn)生成本，而不是創(chuàng)造價值。缺乏關(guān)于非債務(wù)負債和非金融資產(chǎn)（NFAs）的信息會導(dǎo)致公共債務(wù)總額被用作政府財政狀況的指標。這可能導(dǎo)致對政府賬目的虛假陳述，進而影響對可持續(xù)債務(wù)水平的評估，以及對一個國家的信用評級。由于缺乏及時和準確的資料，很難監(jiān)測政府行為的執(zhí)行情況。了解公共賬戶狀況對于建立在相互信任基礎(chǔ)上的堅實宏觀經(jīng)濟治理至關(guān)重要。所以采用國際公共部門會計準則迫在眉睫。歐盟理事會在2012年底之前啟動一項評估，評估國際公共部門會計準則對歐盟成員國的適用性。

三、歐盟采用公共財政管理體系的必要性

2008年，法國無資金準備的養(yǎng)老金凈負債占國內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）的比例為91%，芬蘭為77%，英國為63%，德國為58%。而在瑞典和荷蘭等其他國家，這一比例僅為8%和5%。非金融資產(chǎn)（NFAs）主要包括土地、建筑物、營房、基礎(chǔ)設(shè)施、港口和機場、森林和地下資產(chǎn)。然而，由于這些沒有得到報告或適當評估，決策者和公共管理人員通常不知道實施有效資產(chǎn)管理戰(zhàn)略的機會。因此，公共資產(chǎn)往往由于各種原因被歐盟各政府忽視，導(dǎo)致許多城市的公共資產(chǎn)惡化等。公共財政管理應(yīng)重視公共債務(wù)之外的兩大資產(chǎn)。公共債務(wù)總額指標不應(yīng)被視為政府財政狀況的代表。原因有二：一是非債務(wù)負債累計數(shù)額巨大，成為財政風(fēng)險的重要來源;二是公共非金融資產(chǎn)雖然價值可能相當于或超過一個國家的GDP總量，但其報告并不準確。因此，各國政府的目標應(yīng)是改進非債務(wù)負債的監(jiān)測和報告活動，并且設(shè)計有效的公共資產(chǎn)管理策略，從公共資產(chǎn)中提取價值。

為了實現(xiàn)上述兩個目標，歐盟各國政府必須降低總債務(wù)指標的重要性。為此，政府應(yīng)采用現(xiàn)代PFM體系，其中第一步也是最根本的一步是根據(jù)國際公認的權(quán)責(zé)發(fā)生制會計準則整合政府資產(chǎn)負債表。然后，政府資產(chǎn)負債表將通過提供金融和非金融資產(chǎn)和負債的存量，對政府財政提供更準確和全面的概述。此外，它還可以計算不同的凈值指標，更準確地評估國家和國家的整體財政狀況。

四、基于權(quán)責(zé)發(fā)生制的現(xiàn)代PFM模型如何有益于政府財政管理

（一）引入PFM模型的成本較高

歐盟統(tǒng)計局最近委托進行的一項研究估計，將權(quán)責(zé)發(fā)生制納入整個歐盟將花費12億至69億歐元，這相當于歐盟GDP的0.009至0.053%。盡管費用可能看起來很高，但使用基于國際會計準則產(chǎn)生的信息的資產(chǎn)負債表的好處可能是巨大的，遠遠超過這些成本。建立在準確賬目基礎(chǔ)上的完整PFM體系，有可能在長期內(nèi)增加政府收入，大幅提高GDP。

（二）PFM實施具有持續(xù)性和高效益

權(quán)責(zé)發(fā)生制會計與預(yù)算（考慮到非金融資產(chǎn)和非債務(wù)負債）相結(jié)合的現(xiàn)代PFM體系可有助于產(chǎn)生更好、更可靠的數(shù)據(jù);加強財政戰(zhàn)略決策;通過實施有效的公共資產(chǎn)管理戰(zhàn)略，提高政府從公共資產(chǎn)中提取價值的能力;提高長期國內(nèi)生產(chǎn)總值潛力，提高人民生活水平;提高透明度、問責(zé)制和民主監(jiān)督。

（三）PFM在新西蘭成功實踐的案例

1994年，新西蘭通過了《財政責(zé)任法》，提出了一套原則，構(gòu)成了今天PFM制度的基礎(chǔ)。PFM的“新西蘭模式”不應(yīng)僅僅被理解為公共會計體系的重組，而應(yīng)被理解為旨在改善政府整體績效和該國財政狀況的結(jié)構(gòu)性改革。新西蘭PFM模式的結(jié)構(gòu)旨在處理資源調(diào)動和支出管理的所有方面。

預(yù)算流程：在IPSAS的會計制度下采用權(quán)責(zé)發(fā)生制，提供關(guān)于國家財務(wù)狀況的全面信息和相關(guān)指標，如政府的凈資產(chǎn)。

財政目標：政府制定適當?shù)呢斦繕耍鞴懿块T和公眾輿論可以根據(jù)這些目標評估政府財政政策的執(zhí)行情況。

決策過程：中央和中央以下各級決策者根據(jù)中央政府確定的財政目標進行決策調(diào)整。

財政撥款：對預(yù)算撥款進行嚴格規(guī)定。

財務(wù)報告：規(guī)定了對所有報告實體（即政府部門和地方當局）在政府正式報告中披露的信息的嚴格要求。

外部審計：建立獨立的外部審計機構(gòu)，以確保嚴格遵守規(guī)則和程序。

總的來說，上述六大模塊的采用和整合，使新西蘭政府得以建立一個以產(chǎn)出為導(dǎo)向的PFM模型，有助于改善新西蘭的公共財政狀況以及該國的整體財務(wù)狀況。從2006年到2015年，新西蘭的財務(wù)表現(xiàn)一直是最好的。在過去的10年里，新西蘭的GDP創(chuàng)造/損失比增加了27%，而英國和法國分別下降了36%和25%。英國和法國的公共資產(chǎn)回報率分別下降了11%和17%，而新西蘭則上升了2%。自2006年以來，新西蘭的凈資產(chǎn)平均每年增長7%。相反，英國和法國政府的凈資產(chǎn)每年平均縮水13%和7%。這證明了在新西蘭PFM模式下，國家公共財政具有令人印象深刻的彈性。在過去的十年中，長期的全球危機對所有被分析國家的凈資產(chǎn)產(chǎn)生了負面影響。然而，盡管新西蘭的凈資產(chǎn)占國內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）的比例下降了11%，但在英國和法國，這一比例分別下降了34%和47%。關(guān)于債務(wù)負擔(dān)，在危機之后，新西蘭政府有效地控制了債務(wù)，在分析的所有國家公共凈債務(wù)增長最少的。新西蘭采用現(xiàn)代化和一體化的PFM系統(tǒng)所帶來的創(chuàng)新使所有相關(guān)的利益相關(guān)者受益，包括政府、金融投資者、監(jiān)管機構(gòu)和公民。加強財政政策決策，提高了政府財政綜合效益。事實上，公共金融和非金融資產(chǎn)及負債信息的準確性，使政府得以利用這些信息，實現(xiàn)公共資產(chǎn)回報的最大化。同樣，可以獲得可靠和廣泛的會計數(shù)據(jù)，使金融投資者和評級機構(gòu)能夠深入了解政府的財政狀況，準確評估新西蘭公共債務(wù)的可持續(xù)性和相關(guān)違約可能性。數(shù)據(jù)表明只有結(jié)合高質(zhì)量的PFM，如新西蘭模式，特別是在經(jīng)濟衰退時期，才能在政府財政績效方面取得良好的結(jié)果。

（作者單位：中國人民銀行九江市中心支行）