競爭性磋商方式在招標(biāo)投標(biāo)中應(yīng)用的法律風(fēng)險(xiǎn)分析

李國華

河南首鼎律師事務(wù)所，河南 焦作 454100

一、采用競爭性磋商方式的意義

我國《招標(biāo)投標(biāo)法》規(guī)定招標(biāo)分為公開招標(biāo)和邀請(qǐng)招標(biāo)，《政府采購法》在其基礎(chǔ)上增加了競爭性談判、詢價(jià)、單一來源三種法定的采購方式。競爭性磋商是財(cái)政部首次依法創(chuàng)新的采購方式，規(guī)定在《政府采購競爭性磋商采購方式管理暫行辦法》(以下簡稱《磋商辦法》)當(dāng)中，其在國家的法律體系中屬于部門規(guī)范性文件，是為了深化政府采購制度改革，適應(yīng)推進(jìn)政府購買服務(wù)、推廣政府和社會(huì)資本合作(PPP)模式等工作需要，堅(jiān)持立法先行和依法采購，順應(yīng)我國供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的趨勢(shì)，而做出的重要調(diào)整和舉措。

二、當(dāng)前采用競爭性磋商方式存在的問題及法律風(fēng)險(xiǎn)

(一)采購范圍未嚴(yán)格按照《磋商辦法》執(zhí)行

競爭性磋商方式的核心內(nèi)容是兩階段采購，“先明確采購需求、后競爭報(bào)價(jià)”，達(dá)到“物有所值”的目標(biāo)，適用范圍有五種類型，具體規(guī)定在《磋商辦法》的第三條[1]。這些項(xiàng)目的特點(diǎn)是采購需求不明確，需要招標(biāo)人和投標(biāo)人對(duì)項(xiàng)目的具體需求進(jìn)行進(jìn)一步的充分磋商、溝通、協(xié)商后才能確定，也就是說有些項(xiàng)目事先采購需求具體明確的情況下，不適用該采購方式，但是筆者在近期中國政府采購網(wǎng)搜索該類招標(biāo)信息，許多采購需求很明確的項(xiàng)目也采用此種采購方式，包括公園垃圾桶采購項(xiàng)目、職業(yè)中等專業(yè)學(xué)校學(xué)生食堂租金招租項(xiàng)目、醫(yī)院醫(yī)用X線設(shè)備采購項(xiàng)目、醫(yī)院病房的洗滌服務(wù)等等，可以說五花八門，什么項(xiàng)目都有，已經(jīng)達(dá)到了泛用、濫用的狀況，其面臨的法律風(fēng)險(xiǎn)是可能會(huì)出現(xiàn)變相的競爭性談判、詢價(jià)等采購方式，導(dǎo)致發(fā)生圍標(biāo)、串標(biāo)等違法行為，以致中標(biāo)無效，相關(guān)人員也會(huì)承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。

(二)缺少磋商環(huán)節(jié)及法律風(fēng)險(xiǎn)

《磋商辦法》第十九條規(guī)定：磋商小組所有成員應(yīng)當(dāng)集中與單一供應(yīng)商分別進(jìn)行磋商，并給予所有參加磋商的供應(yīng)商平等的磋商機(jī)會(huì)。其創(chuàng)新處之一就是給予每個(gè)供應(yīng)商平等磋商的機(jī)會(huì)，針對(duì)采購需求的特點(diǎn)分別進(jìn)行洽談、研究和商議，通過磋商讓采購人和供應(yīng)商共同關(guān)注的諸多實(shí)質(zhì)性條款達(dá)成共識(shí)，包括但不限于項(xiàng)目的施工、技術(shù)、造價(jià)、財(cái)務(wù)、稅收、服務(wù)、法律等等，對(duì)其中不明確的條款進(jìn)行磋商和談判，把技術(shù)復(fù)雜、性質(zhì)特殊、不能確定詳細(xì)規(guī)格和具體要求、不能實(shí)現(xiàn)計(jì)算價(jià)格總額等諸多疑難問題解決，達(dá)到明確采購人需求的目的。

但在實(shí)踐中，有的項(xiàng)目在采購程序中沒有磋商環(huán)節(jié)，而有的項(xiàng)目規(guī)定有磋商程序，但是評(píng)標(biāo)時(shí)流于形式，與該種采購方式的核心內(nèi)容相違背，面臨的法律風(fēng)險(xiǎn)可能會(huì)導(dǎo)致廢標(biāo)。筆者參加某醫(yī)院的買賣合同糾紛上訴案件聘請(qǐng)律師團(tuán)隊(duì)的采購項(xiàng)目，根據(jù)其采購文件規(guī)定應(yīng)按簽到順序與每個(gè)投標(biāo)人分別進(jìn)行磋商、談判，逐家聽取各投標(biāo)人對(duì)該項(xiàng)目實(shí)施方案的安排，且作出合理解釋，然后再進(jìn)行第二次報(bào)價(jià)，但開標(biāo)整個(gè)過程，磋商小組沒有與任何一個(gè)投標(biāo)人進(jìn)行磋商，逐家聽取各投標(biāo)人對(duì)項(xiàng)目實(shí)施方案的安排及答疑，而直接讓各投標(biāo)人進(jìn)行第二輪報(bào)價(jià)。后來，該項(xiàng)目公布中標(biāo)結(jié)果后，筆者提出質(zhì)疑，經(jīng)過財(cái)政監(jiān)督部門評(píng)議，該項(xiàng)目最終被廢標(biāo)。

(三)采用二次報(bào)價(jià)完全流于形式

競爭性磋商特點(diǎn)第二個(gè)階段是“競爭報(bào)價(jià)”，但在實(shí)踐中，有的項(xiàng)目沒有按照采購需求與采購程序、磋商公告、響應(yīng)文件要求與磋商小組分別進(jìn)行磋商，就直接進(jìn)入“競爭報(bào)價(jià)”階段，導(dǎo)致的結(jié)果就是只是對(duì)價(jià)格進(jìn)行磋商，投標(biāo)人的第一次報(bào)價(jià)不具有參考性，完全流于形式，導(dǎo)致的法律風(fēng)險(xiǎn)是該采購方式變成了競爭性談判，不能將政府采購制度功能聚焦到“物有所值”的價(jià)值目標(biāo)上來，達(dá)到“質(zhì)量、價(jià)格、效率”的統(tǒng)一。

(四)評(píng)標(biāo)過程缺失監(jiān)督機(jī)制

在評(píng)標(biāo)過程中，有些評(píng)標(biāo)專家并不專業(yè)[2]，組成人員并不符合該項(xiàng)目的采購需求。例如，PPP項(xiàng)目評(píng)標(biāo)，出席專家對(duì)項(xiàng)目根本不了解，有的專家沒有參與過類似項(xiàng)目；訴訟案件進(jìn)行招標(biāo)選聘律師，卻沒有律師專家參與；有的專家根據(jù)采購人暗示打分，沒有依據(jù)獨(dú)立、審慎的原則進(jìn)行評(píng)分；評(píng)標(biāo)過程、評(píng)分結(jié)果不公開，投標(biāo)人對(duì)評(píng)標(biāo)各方面情況完全不了解，整個(gè)評(píng)標(biāo)過程缺乏有效的監(jiān)督機(jī)制，招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)并沒有嚴(yán)格遵循公開、公平、公正和誠實(shí)信用的原則來進(jìn)行。因?yàn)橥稑?biāo)人的合法權(quán)益沒有得到有效的保障，導(dǎo)致的法律風(fēng)險(xiǎn)就是中標(biāo)結(jié)果出來后糾紛很多，有些項(xiàng)目因?yàn)槌绦蜻`法或者不公正的評(píng)標(biāo)，遭到投標(biāo)人的質(zhì)疑、投訴、甚至起訴，以致項(xiàng)目需重新進(jìn)行采購或被迫終止，無法保證項(xiàng)目的順利實(shí)施，采購人無法達(dá)到采購目的。

三、競爭性磋商方式適用的法律體系建設(shè)措施

(一)建立健全法律法規(guī)體系

《磋商辦法》在國家法律體系中，是財(cái)政部頒布的規(guī)范性法律文件，與《政府采購貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》及《政府采購非招標(biāo)采購方式管理辦法》屬于同等效力，在效力上低于《政府采購法》及其實(shí)施條例、《招標(biāo)投標(biāo)法》及其實(shí)施條例。《磋商辦法》應(yīng)和以上相關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章等文件很好地銜接起來，在實(shí)行過程中制定具體的規(guī)范性措施，進(jìn)一步明確、縮小、限制適用該方式的采購范圍，并規(guī)定若出現(xiàn)違法、違規(guī)情形時(shí)相應(yīng)的法律責(zé)任，達(dá)到“明確采購需求、體現(xiàn)物有所值”的采購目的。

另外，由于《磋商辦法》屬于《政府采購法》體系，與《招標(biāo)投標(biāo)法》制定主導(dǎo)的部門不同，導(dǎo)致有些條款出現(xiàn)矛盾和沖突。故應(yīng)該健全完善相關(guān)的法律法規(guī)，統(tǒng)一招投標(biāo)法規(guī)，對(duì)現(xiàn)行《招標(biāo)投標(biāo)法》、《政府采購法》及相關(guān)法律法規(guī)、規(guī)章進(jìn)行修訂，以及各級(jí)政府、部門依據(jù)上位法對(duì)已經(jīng)制定、施行的規(guī)章、規(guī)范性文件等進(jìn)行清理、修改達(dá)到統(tǒng)一，保障招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)的順利實(shí)施。

(二)評(píng)標(biāo)過程應(yīng)公開、公平、公正

很多項(xiàng)目的評(píng)標(biāo)過程雖然有監(jiān)督措施，但是其評(píng)標(biāo)的打分過程及評(píng)分結(jié)果不公開，中標(biāo)的結(jié)果只是公布了最終的中標(biāo)候選人，投標(biāo)人的每一項(xiàng)評(píng)分項(xiàng)目是否嚴(yán)格依據(jù)評(píng)分規(guī)則打分、打了多少分、最終得分多少都不公開。故對(duì)于每一個(gè)投標(biāo)人的評(píng)標(biāo)過程都應(yīng)該公開，涉及評(píng)分的每一項(xiàng)具體細(xì)則，包括標(biāo)的名稱、組織結(jié)構(gòu)、財(cái)務(wù)狀況、人員配置、實(shí)施業(yè)績、實(shí)施方案、服務(wù)要求、評(píng)審專家名單等等。讓每一個(gè)投標(biāo)人都能知道如何評(píng)分，了解其未能中標(biāo)原因，對(duì)不合理的評(píng)分項(xiàng)可以提出質(zhì)疑，評(píng)標(biāo)專家對(duì)每一個(gè)投標(biāo)人出具書面評(píng)審意見，尤其是評(píng)分條款中的主觀評(píng)分，應(yīng)作出合理的解釋。只有評(píng)標(biāo)過程公開、公平、公正，才能充分保障投標(biāo)人的合法權(quán)益。

(三)必須有磋商程序

根據(jù)《磋商辦法》規(guī)定，進(jìn)行磋商是每一個(gè)項(xiàng)目都必不可少的環(huán)節(jié)，在采購文件中必須強(qiáng)制性地規(guī)定有磋商程序，以及需要磋商的每一項(xiàng)條款，并在評(píng)標(biāo)過程中實(shí)際執(zhí)行。實(shí)踐過程中，有些重大復(fù)雜的PPP項(xiàng)目，需要明確項(xiàng)目邊界條件和采購需求，對(duì)于涉及的可行性研究、造價(jià)、技術(shù)、財(cái)務(wù)、實(shí)施方案、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)、法律變化等環(huán)節(jié)和因素，無法一次性磋商成功的條款，需要反復(fù)地磋商，充分保障磋商程序的有效實(shí)施，才能夠達(dá)到“明確采購需求”的目標(biāo)。

(四)建立科學(xué)合理高效的外部監(jiān)督機(jī)制

各地區(qū)的招標(biāo)投標(biāo)工作，由發(fā)展改革部門進(jìn)行指導(dǎo)和協(xié)調(diào)，財(cái)政部門監(jiān)督和依法查處招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)中的違法行為。但是，在整個(gè)招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)中，從發(fā)布公告、采購程序、磋商談判，相關(guān)部門沒有參與，尤其是評(píng)標(biāo)過程，沒有受到有效的監(jiān)督。筆者認(rèn)為，對(duì)于招投標(biāo)活動(dòng)，監(jiān)督部門應(yīng)做好“事先預(yù)防、事中控制、事后追責(zé)”的監(jiān)督工作，評(píng)標(biāo)過程應(yīng)讓公證機(jī)構(gòu)全方位參與，除了對(duì)現(xiàn)場投標(biāo)的開標(biāo)環(huán)節(jié)進(jìn)行公證之外，還應(yīng)對(duì)整個(gè)評(píng)標(biāo)過程，包括評(píng)標(biāo)程序、評(píng)審標(biāo)準(zhǔn)、評(píng)分環(huán)節(jié)(包括技術(shù)分值、商務(wù)分值)進(jìn)行公證，尤其是主觀分值評(píng)分進(jìn)行公證，可以有效地進(jìn)行監(jiān)督。

四、結(jié)束語

競爭性磋商是一種創(chuàng)新的采購方式，如何能發(fā)揮其作用，體現(xiàn)“先明確采購需求、后競爭報(bào)價(jià)”的特點(diǎn)，達(dá)到“物有所值”的目標(biāo)，是一項(xiàng)較為復(fù)雜的內(nèi)容。文章通過分析在招標(biāo)投標(biāo)領(lǐng)域?qū)嵺`中出現(xiàn)的各種問題后，對(duì)如何正確地適用該采購方式提出了措施，通過制定完善法律法規(guī)、評(píng)標(biāo)過程公開化、建立有效的監(jiān)督機(jī)制等措施對(duì)招標(biāo)投標(biāo)領(lǐng)域的亂象進(jìn)行控制，有效地對(duì)法律風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行規(guī)避，保障投標(biāo)人的合法權(quán)益，達(dá)到采購人的采購目的。