用權(quán)力清單遏制權(quán)力任性

張丹萌　方治豪

[摘要]為公共利益服務(wù)的權(quán)力，往往會(huì)被私欲綁架誘惑，權(quán)力任性的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。無界、無為、無序的權(quán)力任性影響了公權(quán)力的正當(dāng)性，違背了公共利益與意志，權(quán)力如何良性運(yùn)行是現(xiàn)代政治生活中的一大難題。權(quán)力任性需要制度理性來約束，在沒有科學(xué)界定權(quán)力之前，權(quán)力的公開與約束其實(shí)很難實(shí)現(xiàn)。必須重視制約與監(jiān)督法定的行政職權(quán)，同時(shí)約束法定外的行政職權(quán)。權(quán)力清單制度的推行有助于解決這些問題，其有利于科學(xué)界定權(quán)力，公開透明權(quán)力的運(yùn)行過程，明確權(quán)力界限，規(guī)范權(quán)力運(yùn)行程序，彌補(bǔ)權(quán)責(zé)失衡，對(duì)權(quán)力任性的制約起到了重要作用，推進(jìn)政府依法行政。

[關(guān)鍵詞]權(quán)力；權(quán)力清單；權(quán)力任性

近一年，國(guó)家為了遏制權(quán)力任性，加快轉(zhuǎn)變政府職能，進(jìn)行了大刀闊斧的改革。部分行政部門仍然存在越位、缺位、錯(cuò)位以及行政效率低、行為不規(guī)范等問題，“權(quán)力任性”的現(xiàn)象仍然存在。行政審批制度改革已經(jīng)多次削減和下放政府審批事項(xiàng)，以分散過大、不當(dāng)?shù)臋?quán)力，恢復(fù)市場(chǎng)的積極性與活力，試圖減少政府部門的尋租與腐敗現(xiàn)象。要抑制權(quán)利任性，只簡(jiǎn)政放權(quán)是不夠的，我們必須重視制約和監(jiān)督法定的行政職權(quán)，同時(shí)對(duì)法定外的行政職權(quán)進(jìn)行約束。為此，國(guó)家推行了權(quán)力清單制度，促使各級(jí)地方政府工作部門依法公開權(quán)力以及權(quán)力運(yùn)行流程。

1、質(zhì)疑權(quán)力的公正透明：權(quán)力“任性”的由來

1.1、何為“權(quán)力”

無論是權(quán)力“任性”還是權(quán)力清單，要想解讀它們，首先要解決的問題是：什么是“權(quán)力”。權(quán)力分為公權(quán)力與私權(quán)力。私權(quán)力是集體賦予成員支配自身價(jià)值資源的一種資格，而我們要討論的是公權(quán)力，即集體賦予領(lǐng)導(dǎo)主體支配集體或其他成員價(jià)值資源的資格。公權(quán)力是為了實(shí)現(xiàn)公眾利益而賦予國(guó)家行政機(jī)關(guān)的行使治理國(guó)家的權(quán)力，具有強(qiáng)制性與社會(huì)整合的功能。正是有了公眾利益這一目的，政府行政才有了合法性，只有“來自人民”且“為了人民”的權(quán)力才是合法的權(quán)力，權(quán)力的良性運(yùn)行才能導(dǎo)致社會(huì)的和諧穩(wěn)定。而由于權(quán)力的公有性與私人性的矛盾，使得權(quán)力所有者常常背離自己服務(wù)于公共利益的本質(zhì)，為公共利益服務(wù)卻變成了操控公共利益。

1.2、權(quán)力任性的產(chǎn)生及原因

行政機(jī)關(guān)進(jìn)行行政管理、執(zhí)法，提供公共服務(wù)等，都應(yīng)在法定范圍內(nèi)行使。權(quán)力應(yīng)當(dāng)受到有效的監(jiān)督與制約，權(quán)力主體應(yīng)當(dāng)自覺的服務(wù)于公眾的利益與意志。然而，目前的政府權(quán)力行使缺乏完整的法律約束，權(quán)力掌握者缺乏良好的責(zé)任意識(shí)與道德意識(shí)，行政權(quán)力往往會(huì)被誤用，甚至濫用。孟德斯鳩提到：“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是一條萬古不易的經(jīng)驗(yàn)。有權(quán)的人往往使用權(quán)力一直到有界限的地方才休止。”無休止的政府行為只會(huì)侵害公共利益，導(dǎo)致腐敗滋生。

有權(quán)不可任性。權(quán)力“任性”就是指政府權(quán)力界限不清晰，政府亂作為、不作為、不負(fù)責(zé)，權(quán)力濫用。權(quán)力“任性”的產(chǎn)生有三點(diǎn)原因。一是政府部門及其成員的政治素養(yǎng)不夠，服務(wù)意識(shí)淡薄，沒有較好的自控能力，導(dǎo)致其使公權(quán)力為己所用，獨(dú)斷專行。二是我國(guó)長(zhǎng)期的官僚權(quán)威系統(tǒng)較為根深蒂固，管制的深度與廣度還較大，公共權(quán)力過大，政府承擔(dān)了較大的治理負(fù)荷，制度的設(shè)計(jì)不能完全滿足治理負(fù)荷的要求，權(quán)力配置不合理，權(quán)力邊界模糊不清，行政效率低下。三是官場(chǎng)生態(tài)存在一些問題，“官本位”思想仍影響廣泛，政府部門之間存在著庇護(hù)關(guān)系，“攘權(quán)奪利”的價(jià)值觀影響著有權(quán)者的行為。行政管理的復(fù)雜性和廣泛性導(dǎo)致行政法定范圍往往比較模糊、廣泛和多變，政府及其權(quán)力缺乏法律法規(guī)約束，雖然現(xiàn)在倡導(dǎo)權(quán)力公開透明，但是還是有些人在打法律的“擦邊球”。

1.3、權(quán)力任性的表現(xiàn)

權(quán)力任性的表現(xiàn)有“三無”：無界、無序、無為。第一，權(quán)力任性的“無界”表現(xiàn)在權(quán)力運(yùn)行沒有明確的邊界，各個(gè)政府部門對(duì)自己的職權(quán)并不清楚，推諉與職權(quán)交疊的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。一方面，公權(quán)力過度介入私域，干涉私人事務(wù)；另一方面，該維護(hù)的公共權(quán)益有時(shí)卻無人問津，這便是權(quán)力越位與虛位。第二，權(quán)力任性的“無序”則是由于缺乏對(duì)公權(quán)力的約束，行政主體的肆意妄為，為達(dá)到自己的某種私欲不擇手段，權(quán)力被物化，產(chǎn)生了許多尋租空間，背離了公權(quán)力的本質(zhì)。第三，權(quán)力任性的“無為”表現(xiàn)在掌權(quán)者只享受權(quán)力，卻害怕承擔(dān)責(zé)任，缺乏使命感。只要不損害自己的既得利益，或者為了保持人情關(guān)系，寧可消極懈怠，對(duì)自己所應(yīng)擔(dān)負(fù)的職責(zé)表現(xiàn)出不作為或者不敢作為，也不愿背負(fù)的消極后果。

2、解讀權(quán)力清單：解決權(quán)力任性的制度安排

2.1、權(quán)力清單的概念

中共中央及國(guó)務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于推行地方各級(jí)政府工作部門權(quán)力清單制度的指導(dǎo)意見》中指出：將地方各級(jí)政府工作部門行使的各項(xiàng)行政職權(quán)及其依據(jù)、行使主體、運(yùn)行流程、對(duì)應(yīng)的責(zé)任等，以清單形式明確列出來，向社會(huì)公布，接受社會(huì)監(jiān)督。分門別類進(jìn)行全面徹底梳理行政職權(quán)，逐項(xiàng)列明設(shè)定依據(jù)；對(duì)沒有法定依據(jù)的行政職權(quán)，應(yīng)及時(shí)取消；依法逐條逐項(xiàng)進(jìn)行合法性、合理性和必要性審查；在審查過程中，要廣泛聽取基層、專家學(xué)者和社會(huì)公眾的意見。

莫于川認(rèn)為：“行政權(quán)力清單一般是由各個(gè)行政機(jī)關(guān)自行梳理之后公布的，其性質(zhì)類似于一種辦事指南、行政規(guī)程或行政程序手冊(cè)，它們合法有據(jù)、簡(jiǎn)明顯目，方便使用?！睓?quán)力清單，簡(jiǎn)言之就是把各級(jí)政府以及部門的行政職權(quán)進(jìn)行徹底的梳理、統(tǒng)計(jì)，依法界定行政部門崗位的職責(zé)與權(quán)限，并以清單的形式公之于眾。權(quán)力清單制度具有雙向指導(dǎo)的功能，既為行政機(jī)關(guān)依法行政提供了合理合法的尺度，也成為指導(dǎo)企業(yè)、公民辦事的便捷手段。政府依據(jù)權(quán)力清單，把該管的事管到位，把該放的事放到底，有效地束縛權(quán)力任性。

2.2、制定權(quán)力清單的依據(jù)

2.2.1、公權(quán)力的有效性

公權(quán)力是為了保護(hù)公共利益設(shè)置的權(quán)力，可是公權(quán)力有時(shí)卻凌駕于公權(quán)利之上，成為官員謀求自身利益的手段。法無授權(quán)不可為，孟德斯鳩在《論法的精神》中提出：“有權(quán)力的人們使用權(quán)力一直到遇到界限的地方才休止……從事物的性質(zhì)來說，要防止濫用權(quán)力，必須以權(quán)力約束權(quán)力。”為了消除法律的盲區(qū)，為了祛除權(quán)力的神秘化，保證政府權(quán)威與公權(quán)力的有效性，制定公開的權(quán)力清單是必不可少的。

2.2.2、行政管理的復(fù)雜性與廣泛性

由于我國(guó)行政系統(tǒng)龐大，職能交錯(cuò)，機(jī)構(gòu)重疊，導(dǎo)致行政管理具有復(fù)雜性與廣泛性。由于缺乏對(duì)行政理論的研究以及科學(xué)理論的指導(dǎo)，在解決臃腫的官僚體系，冗員過多，職責(zé)不清等問題上，我國(guó)的行政改革實(shí)踐困難重重。這嚴(yán)重影響了社會(huì)服務(wù)供給效率，也降低了服務(wù)質(zhì)量。明確每個(gè)部門、每個(gè)職位的權(quán)責(zé)，加大簡(jiǎn)政放權(quán)的力度，解決復(fù)雜性與廣泛性帶來的職責(zé)不明確、職權(quán)交錯(cuò)，厘清政府與社會(huì)權(quán)力配置，保證政府把該管的事管到位，防止政府將不該管的事管的過多，盡可能的避免權(quán)力錯(cuò)位。

2.2.3、公民意識(shí)提升要求對(duì)權(quán)力的監(jiān)督與問責(zé)

社會(huì)轉(zhuǎn)型日益加速，人們的生活產(chǎn)生了巨大的變更。利益多元化以及社會(huì)民主化使得公民的力量不再是一盤散沙，而是漸漸凝聚到一起，相互支持，公民對(duì)自己在國(guó)家及社會(huì)中的地位也有了更全面的認(rèn)識(shí)。一方面，公民的責(zé)任意識(shí)增加，他們更加關(guān)注時(shí)政，對(duì)社會(huì)產(chǎn)生了更大的責(zé)任感，積極主動(dòng)地承擔(dān)該盡的義務(wù)，參與到政治實(shí)踐活動(dòng)中來。另一方面，公民的權(quán)利意識(shí)增加，勇于維護(hù)自己和他人的基本權(quán)益、自由和價(jià)值，避免公權(quán)力隨意干預(yù)個(gè)人權(quán)益。隨著公民意識(shí)的提升，對(duì)于權(quán)力的合法、合理運(yùn)行，公民也提出了更高的要求，權(quán)力清單制度的推行為公民對(duì)權(quán)力的監(jiān)督與問責(zé)提供了途徑，有助于構(gòu)筑政府與公民之間的良好互信關(guān)系，提高公眾參與的積極性。

3、制度理性遏制權(quán)力任性

3.1、公開權(quán)力家底，明確界限

權(quán)力清單涉及政府及其各個(gè)工作部門的行政職權(quán)，對(duì)權(quán)力行使主體的職權(quán)作全面系統(tǒng)的劃分，徹底厘清橫向上的與縱向上的各項(xiàng)權(quán)力，改變封閉的權(quán)力運(yùn)行環(huán)境，消除權(quán)力的盲區(qū)。[1]清理權(quán)力的模糊地帶，設(shè)定權(quán)力的界限，讓政府真正成為社會(huì)發(fā)展的護(hù)航者，增加政府工作的透明度，激發(fā)人民群眾對(duì)政府工作的重視和民主參與意識(shí)，提高行政的民主化程度。

清單設(shè)置應(yīng)做到具體清晰，權(quán)力的名目、來源、作用方式、行使部門等，必須準(zhǔn)確的指明，任何的肆意模糊都不能存在。市場(chǎng)機(jī)制能自主有效調(diào)節(jié)的事項(xiàng)，公民、法人能自主決定的事項(xiàng)，政府都應(yīng)放手，同時(shí)取消和調(diào)整不適應(yīng)社會(huì)發(fā)展、不符合法律要求的事項(xiàng)。這對(duì)科學(xué)界定職權(quán)行使的主體、明確職權(quán)內(nèi)容有著重要的作用。權(quán)力清單的公示使行政部門在行使職權(quán)時(shí)做到心中有數(shù)，使人民充分了解政府部門所提供的服務(wù)，有助于明確權(quán)力的邊界，有利于防止權(quán)力的推諉、摩擦，提高行政效率，促使權(quán)力在科學(xué)、民主和法治的軌道上以及燦爛的陽光下運(yùn)行。

3.2、規(guī)范權(quán)力運(yùn)行程序，有章可循

法律早就對(duì)行政權(quán)進(jìn)行了規(guī)定，要求其依法行政。權(quán)力清單的制訂，遵循著既定的法律依據(jù)，是依法行政的新的具體實(shí)踐。它力圖把法律規(guī)定的權(quán)力進(jìn)行詳細(xì)梳理，以清單的形式呈現(xiàn)，再以此為依據(jù)制約權(quán)力，規(guī)范權(quán)力運(yùn)行程序，使得群眾辦事時(shí)有章可循，消除權(quán)力的灰色地帶。要做到“法無授權(quán)不可為”，政府的權(quán)力必須來源于法律法規(guī)的授權(quán)，不是說政府不作為，而是在清單的范圍內(nèi)，有所為，有所不為，對(duì)不該管的事減少不必要的干預(yù)，把該管的事管好、管到位，指導(dǎo)社會(huì)與市場(chǎng)在合法的范圍內(nèi)更好地發(fā)揮自己的作用。政府的權(quán)力不是無限的而是有限的，政府部門厘清自己所能行使的權(quán)力，恰當(dāng)?shù)男惺箼?quán)力，并在法律范圍內(nèi)使其最大程度的發(fā)揮效用，減少權(quán)力運(yùn)行的偏差與失誤。

3.3、彌補(bǔ)權(quán)責(zé)失衡，便于監(jiān)督

要抑制權(quán)力任性，極為重要的一點(diǎn)是彌補(bǔ)政府權(quán)責(zé)失衡。有權(quán)必有責(zé)，權(quán)責(zé)必相等，權(quán)力與責(zé)任形影不離、相互影響，責(zé)任是權(quán)力有效運(yùn)行的重要影響因素。政府需要回應(yīng)社會(huì)的需要，建立向公眾負(fù)責(zé)的責(zé)任體系，將責(zé)任監(jiān)督與追責(zé)制度落到實(shí)處，而權(quán)力清單以及其配套的責(zé)任清單便對(duì)這一進(jìn)程具有重要的推動(dòng)作用。公布權(quán)力清單、責(zé)任清單，將各個(gè)部門的職權(quán)、流程圖、相關(guān)責(zé)任者的監(jiān)督方式等，在政府網(wǎng)站即時(shí)更新與公布，便于公眾與社會(huì)團(tuán)體的監(jiān)督，這也是權(quán)利制約權(quán)力的有力保障。這還有助于公民明確政府的權(quán)責(zé)，企業(yè)與民眾則可以通過清單，提前獲取所需信息，減輕辦事的繁瑣程序，切實(shí)保障自身的利益，同時(shí)積極參與，監(jiān)督與表達(dá)并行，更好的促進(jìn)清單的完善與運(yùn)行，增加政府決策的科學(xué)性與合法性。

權(quán)力清單制度推行不久，制度完善還需要一定的時(shí)間。一方面需要實(shí)現(xiàn)制度設(shè)計(jì)的總體設(shè)想，同時(shí)也需要考慮現(xiàn)實(shí)中所遇到的問題與障礙，隨著理論與實(shí)踐的不斷摸索，將權(quán)力清單與責(zé)任清單實(shí)現(xiàn)有效聯(lián)動(dòng)，形成反饋更新機(jī)制，必將成為遏制“權(quán)力任性”的有力武器。

[注釋]

[1]方世南.黨務(wù)公開呼喚著權(quán)力文明[J].唯實(shí)·現(xiàn)代管理，2012（1）.