高?？蒲薪?jīng)費(fèi)管理的現(xiàn)狀與對(duì)策研究

周柏林 龍群 吳風(fēng)奇

【摘要】 ?高?？蒲薪?jīng)費(fèi)管理是我國(guó)財(cái)政資金管理的重要組成部分，其使用的合理性、效率性對(duì)提高我國(guó)財(cái)政資金的利用效率和效果至關(guān)重要。為落實(shí)中央加強(qiáng)科研經(jīng)費(fèi)管理的精神，湖南省印發(fā)了《關(guān)于完善省級(jí)科研項(xiàng)目資金管理激發(fā)創(chuàng)新活力的若干政策措施》（湘辦發(fā)[2017]9號(hào)）。政策實(shí)行兩年多后，探討其實(shí)施效果具有重要意義。文章基于對(duì)湖南省普通高校和科研院所專職科研人員和科研管理人員、財(cái)務(wù)管理人員的問(wèn)卷調(diào)查數(shù)據(jù)，研究湖南省出臺(tái)的科研經(jīng)費(fèi)管理改革政策實(shí)施現(xiàn)狀及存在的問(wèn)題，并提出了對(duì)策建議。

【關(guān)鍵詞】 ?科研經(jīng)費(fèi);管理改革;問(wèn)卷調(diào)查

【中圖分類號(hào)】 ?F810 ?【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】 ?A ?【文章編號(hào)】 ?1002-5812（2019）21-0098-03

為貫徹落實(shí)《中共中央辦公廳國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于進(jìn)一步完善中央財(cái)政科研項(xiàng)目資金管理等政策的若干意見(jiàn)》（中辦發(fā)[2016]50號(hào)）文件精神，湖南省于2017年3月出臺(tái)了《關(guān)于完善省級(jí)科研項(xiàng)目資金管理激發(fā)創(chuàng)新活力的若干政策措施》（湘辦發(fā)[2017]9號(hào)）（以下簡(jiǎn)稱《政策措施》）?！墩叽胧纷鳛椤八山?激勵(lì)”的政策措施，旨在改革和創(chuàng)新科研項(xiàng)目資金使用和管理方式，促進(jìn)形成充滿活力的科技管理和運(yùn)行機(jī)制，更好地激發(fā)廣大科研人員的積極性和創(chuàng)造性，服務(wù)創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略。《政策措施》頒布實(shí)施兩年多來(lái)，各地各單位落實(shí)情況如何？在落實(shí)過(guò)程中存在哪些問(wèn)題？對(duì)全面落實(shí)政策措施有哪些意見(jiàn)和建議？有哪些典型經(jīng)驗(yàn)和做法？基于以上問(wèn)題，本文通過(guò)實(shí)地考察、問(wèn)卷、函詢等方式調(diào)研了湖南省近30所高校和科研院所、近400名科研人員和科研管理工作者。

一、問(wèn)卷調(diào)查方法與調(diào)查對(duì)象

（一）調(diào)查問(wèn)卷設(shè)計(jì)

調(diào)查對(duì)象分為科研人員和管理人員兩類，分別有針對(duì)性地設(shè)計(jì)兩套調(diào)查問(wèn)卷，即問(wèn)卷分為管理人員版和科研人員版。調(diào)查問(wèn)卷（管理人員版）設(shè)置了四類問(wèn)題：（1）調(diào)查對(duì)象對(duì)《政策措施》的熟悉情況。（2）簡(jiǎn)政放權(quán)等條款（第1—12條）的落實(shí)情況及被調(diào)查對(duì)象的感受。（3）規(guī)范資金管理（第13、14、19、20等4條）等條款的落實(shí)情況及被調(diào)查對(duì)象的感受。（4）提升服務(wù)水平等條款（第15、16、17、18等4條）的落實(shí)情況及被調(diào)查對(duì)象的感受;調(diào)查問(wèn)卷（科研人員版）在管理人員版的基礎(chǔ)上增加了第五類問(wèn)題——科研人員對(duì)經(jīng)費(fèi)報(bào)銷的評(píng)價(jià)。問(wèn)卷形式包括填空、單選、多選等。

（二）調(diào)查對(duì)象選取

本文選取了湖南省具有廣泛代表性的中南林業(yè)科技大學(xué)、長(zhǎng)沙理工大學(xué)、湖南農(nóng)業(yè)大學(xué)、南華大學(xué)、湖南科技大學(xué)、湖南商學(xué)院、湖南工業(yè)大學(xué)、吉首大學(xué)、湖南中醫(yī)藥大學(xué)、湖南工程學(xué)院、湖南理工學(xué)院、衡陽(yáng)師范學(xué)院、長(zhǎng)沙學(xué)院、湖南城市學(xué)院、湖南財(cái)政經(jīng)濟(jì)學(xué)院、湖南工學(xué)院、湖南第一師范學(xué)院、湖南涉外經(jīng)濟(jì)學(xué)院、湖南警察學(xué)院、長(zhǎng)沙醫(yī)學(xué)院20所包含民營(yíng)體制的本科院校以及湖南雜交水稻研究中心、湖南省畜牧獸醫(yī)研究所、湖南省環(huán)境保護(hù)科學(xué)研究院、湖南化工研究院有限公司4所省直屬和轉(zhuǎn)制科研院所作為調(diào)查樣本。而職業(yè)技術(shù)學(xué)院承擔(dān)的省級(jí)以上科研項(xiàng)目比較少就沒(méi)有選為調(diào)查對(duì)象。

（三）問(wèn)卷發(fā)放與回收

問(wèn)卷調(diào)查運(yùn)用了“問(wèn)卷星”問(wèn)卷調(diào)查網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)實(shí)施問(wèn)卷發(fā)放與回收，極大地方便了調(diào)查對(duì)象答卷和研究人員問(wèn)卷回收與分析研究。調(diào)查問(wèn)卷（管理人員版）發(fā)放問(wèn)卷140份，收回140份，問(wèn)卷收回率為100%。調(diào)查問(wèn)卷（科研人員版）發(fā)放240份，收回179份，問(wèn)卷收回率為74.6%。

二、湖南省科研經(jīng)費(fèi)管理改革新政落實(shí)總體情況

（一）科研經(jīng)費(fèi)管理“放管服”改革成效明顯

1.廣大科研人員對(duì)《政策措施》評(píng)價(jià)度高。調(diào)研中，廣大科研人員普遍反映：湖南省出臺(tái)的《政策措施》，是貫徹落實(shí)中央關(guān)于深化改革創(chuàng)新、形成充滿活力的科技管理和運(yùn)行機(jī)制的重要舉措，對(duì)加快實(shí)施創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略，激發(fā)創(chuàng)新創(chuàng)造活力具有重要意義;對(duì)鼓勵(lì)科研人員潛心研究創(chuàng)造良好的制度環(huán)境具有重要意義;對(duì)進(jìn)一步提升財(cái)政科技資金使用效率具有重要意義。

2.各地各單位落實(shí)《政策措施》整體情況較好。對(duì)調(diào)研單位反饋的已經(jīng)出臺(tái)的管理制度進(jìn)行梳理可以發(fā)現(xiàn)，《政策措施》頒布后，絕大多數(shù)的單位都在2017年就修訂或制定了貫徹《政策措施》精神的相關(guān)科研經(jīng)費(fèi)管理制度。相對(duì)而言，高校落實(shí)政策的力度和速度比省屬科研院所要好。問(wèn)卷調(diào)查數(shù)據(jù)顯示：65.71%的管理人員表示所在單位完善了預(yù)算編制指南;47.86%的管理人員表示所在單位制定或修訂了預(yù)算評(píng)估評(píng)審工作細(xì)則;70%的管理人員表示所在單位制定或修訂了財(cái)務(wù)驗(yàn)收工作細(xì)則;73.57%的管理人員表示所在單位制定或修訂了項(xiàng)目資金報(bào)銷規(guī)定。

3.部分政策執(zhí)行情況較好。從調(diào)研單位出臺(tái)的相關(guān)文件看，下列政策執(zhí)行較好：（1）預(yù)算科目合并。調(diào)查數(shù)據(jù)顯示：78.87%的科研人員表示所在單位已經(jīng)執(zhí)行會(huì)議費(fèi)、差旅費(fèi)、國(guó)際交流合作費(fèi)用預(yù)算科目合并。（2）預(yù)算調(diào)劑權(quán)限。調(diào)查數(shù)據(jù)顯示：90%的管理人員表示所在單位允許對(duì)材料費(fèi)、測(cè)試化驗(yàn)加工費(fèi)、燃料動(dòng)力費(fèi)、出版文獻(xiàn)、信息及傳播及其他支出預(yù)算進(jìn)行調(diào)劑。（3）差旅會(huì)議費(fèi)管理。調(diào)查數(shù)據(jù)顯示：89%的管理人員表示所在單位已經(jīng)完善了內(nèi)部差旅費(fèi)管理辦法;94%的管理人員表示所在單位有明確的教學(xué)科研人員乘坐交通工具等級(jí)和住宿費(fèi)標(biāo)準(zhǔn);57%的管理人員表示未取得住宿發(fā)票但真實(shí)發(fā)生的交通費(fèi)可以報(bào)銷，并且39%的管理人員認(rèn)為沒(méi)有住宿發(fā)票，有其他證明材料的也可以。（4）間接經(jīng)費(fèi)使用與管理情況。調(diào)查數(shù)據(jù)顯示：76.43%的管理人員和74.3%的科研人員表示所在單位不存在核定的間接費(fèi)用以外重復(fù)提取、列支管理費(fèi)用或相關(guān)費(fèi)用的情況。74.29%的管理人員和67.6%的科研人員表示所在單位間接費(fèi)用核定比例按照以下規(guī)定設(shè)置：500萬(wàn)元以下的部分不超過(guò)20%，500萬(wàn)元至1 000萬(wàn)元的部分不超過(guò)15%，1 000萬(wàn)元以上的部分不超過(guò)13%。（5）結(jié)余資金處理。調(diào)查數(shù)據(jù)顯示：59%的科研人員表示項(xiàng)目結(jié)余資金可以轉(zhuǎn)到以后年度使用;管理人員中，55%的表示結(jié)余資金用于科研活動(dòng)直接支出，項(xiàng)目負(fù)責(zé)人優(yōu)先，44.31%的表示結(jié)余資金用于科研活動(dòng)直接支出，單位統(tǒng)籌。（6）經(jīng)費(fèi)管理使用主體責(zé)任落實(shí)情況。調(diào)查數(shù)據(jù)顯示：96%的管理人員表示所在單位已經(jīng)建立內(nèi)部控制和監(jiān)督約束機(jī)制;89%的管理人員表示所在單位已經(jīng)建立內(nèi)部公開(kāi)制度;88%的管理人員表示所在單位已經(jīng)建立和完善了內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制。

（二）《政策措施》落實(shí)中存在的問(wèn)題

調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，各地各單位在執(zhí)行《政策措施》時(shí)，一定程度上存在避重就輕、避實(shí)就虛的現(xiàn)象，選擇性執(zhí)行明顯。具體來(lái)說(shuō)，對(duì)以下政策的執(zhí)行情況不理想，沒(méi)有達(dá)到預(yù)期目標(biāo)：（1）預(yù)算科目合并不需提供測(cè)算依據(jù)。調(diào)查數(shù)據(jù)顯示：43%的科研人員表示合并經(jīng)費(fèi)比例占比不超過(guò)10%的仍需要提供測(cè)算依據(jù)。（2）采購(gòu)專業(yè)性強(qiáng)的科研儀器設(shè)備，項(xiàng)目組有權(quán)利選擇評(píng)審專家。調(diào)查數(shù)據(jù)顯示：只有20%的科研人員表示可以自己選擇評(píng)審專家。（3）經(jīng)費(fèi)報(bào)銷程序簡(jiǎn)化。調(diào)查數(shù)據(jù)顯示：62%的科研人員表示報(bào)銷程序繁瑣或比較繁瑣，說(shuō)明經(jīng)費(fèi)報(bào)銷程序簡(jiǎn)化工作還不到位，需要進(jìn)一步改進(jìn)。（4）橫向經(jīng)費(fèi)管理情況。調(diào)查數(shù)據(jù)顯示：對(duì)“在科技獎(jiǎng)勵(lì)、業(yè)績(jī)考核、職稱評(píng)聘等方面，對(duì)橫向項(xiàng)目與縱向項(xiàng)目同等對(duì)待”，40%的管理人員和38.55%的科研人員持否定意見(jiàn)。對(duì)“橫向項(xiàng)目中發(fā)明成果轉(zhuǎn)讓收益，所在單位是否將不低于70%的凈收益用于獎(jiǎng)勵(lì)科研負(fù)責(zé)人、骨干技術(shù)人員等同等貢獻(xiàn)人員和團(tuán)隊(duì)”，僅有36.31%的科研人員持肯定意見(jiàn)，54.19%的科研人員表示不清楚。（5）績(jī)效評(píng)估體系建設(shè)情況。調(diào)查數(shù)據(jù)顯示：僅有51.43%的管理人員表示所在單位針對(duì)項(xiàng)目主管部門(mén)（科技廳、教育廳等部門(mén)）的績(jī)效評(píng)價(jià)制度，制定了具體實(shí)施細(xì)則;有25.71%的管理人員給出了否定意見(jiàn)，還有22.86%的管理人員表示不清楚。（6）科研財(cái)務(wù)助理制度執(zhí)行情況。調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，只有湖南大學(xué)、湖南農(nóng)業(yè)大學(xué)、湖南工程學(xué)院、湖南雜交水稻研究中心等少數(shù)單位建立了科研財(cái)務(wù)助理制度，大多數(shù)科研單位沒(méi)有建立。（7）項(xiàng)目資金審查情況。調(diào)查數(shù)據(jù)顯示：僅有37%的管理人員表示對(duì)創(chuàng)新工作的無(wú)意過(guò)失、失誤和故意違法違紀(jì)的邊界和性質(zhì)，所在單位制定了詳細(xì)的審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)。（8）項(xiàng)目檢查情況。調(diào)查數(shù)據(jù)顯示：僅有42%的管理人員表示《政策措施》出臺(tái)以來(lái)，科研經(jīng)費(fèi)上級(jí)的現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)督數(shù)量和頻次明顯減少?？傮w來(lái)說(shuō)，科研項(xiàng)目檢查評(píng)審中的重復(fù)檢查、多頭檢查、過(guò)度檢查的情況沒(méi)有得到根本改觀。

三、部分政策落實(shí)情況不理想的原因分析

透過(guò)現(xiàn)象看本質(zhì)，各地各單位在執(zhí)行《政策措施》政策過(guò)程中，之所以存在選擇性執(zhí)行、落實(shí)不到位的情況，主要原因如下：（1）對(duì)政策的了解不夠。問(wèn)卷調(diào)查結(jié)果顯示，科研、財(cái)務(wù)管理人員對(duì)《政策措施》基本熟悉和熟悉的比例為73%。相關(guān)人員對(duì)政策的知曉度偏低，尤其是廣大科研人員還不能很清楚地了解新政策的具體內(nèi)容，這在一定程度上影響了政策的有效執(zhí)行。（2）政府各部門(mén)執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)不一。在執(zhí)行層面存在政策措施不夠銜接配套、部門(mén)執(zhí)行依據(jù)各異、相互打架沖突等現(xiàn)象，制約影響政策措施落地。（3）合作單位經(jīng)費(fèi)撥付困難。（4）按照國(guó)庫(kù)集中支付制度的要求，財(cái)政性結(jié)余資金年終要收回國(guó)庫(kù)，來(lái)年一般要到3、4月份才能下達(dá)，嚴(yán)重縮短了科研經(jīng)費(fèi)的有效使用時(shí)間。（5）相關(guān)條款規(guī)定不夠具體。比如“項(xiàng)目負(fù)責(zé)人勞務(wù)費(fèi)開(kāi)支標(biāo)準(zhǔn)可高于全國(guó)同類平均水平”“兩院院士等全國(guó)知名專家、高級(jí)專業(yè)技術(shù)職稱等人員的專家咨詢費(fèi)、通信咨詢費(fèi)可適當(dāng)高于全國(guó)同類平均水平”，這些條款過(guò)于模糊，不便操作。（6）“雙肩挑”人員的尷尬。由于高校、科研院所的實(shí)際情況，很多科研人員同時(shí)擔(dān)任了行政領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)?！半p肩挑”人員在承擔(dān)科研項(xiàng)目所獲收入、科技成果轉(zhuǎn)化獎(jiǎng)勵(lì)、科研經(jīng)費(fèi)績(jī)效獎(jiǎng)勵(lì)等方面存在一定障礙。（7）“科研財(cái)務(wù)助理制度”執(zhí)行難。《政策措施》提出讓專業(yè)的人做專業(yè)的事，科研財(cái)務(wù)助理為科研人員在項(xiàng)目預(yù)算編制和調(diào)劑、經(jīng)費(fèi)支出、財(cái)務(wù)決算與驗(yàn)收等方面提供專業(yè)化服務(wù)。但在實(shí)際操作中存在一些困難：一是科研團(tuán)隊(duì)沒(méi)有足夠的項(xiàng)目和經(jīng)費(fèi)支撐，不易聘請(qǐng)到科研財(cái)務(wù)助理;二是由于用工不固定，涉及到簽訂勞務(wù)合同、購(gòu)買(mǎi)社會(huì)保險(xiǎn)等一系列事務(wù)，人事部門(mén)配合度不高;三是聘請(qǐng)本單位在編人員，在勞務(wù)費(fèi)發(fā)放上存在障礙。（8）經(jīng)費(fèi)下達(dá)有待改進(jìn)。各地各單位普遍存在項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)下達(dá)時(shí)間滯后的情況，有的項(xiàng)目甚至存在結(jié)題后經(jīng)費(fèi)才到賬的情況。經(jīng)費(fèi)下達(dá)的項(xiàng)目信息不完整，沒(méi)有每個(gè)項(xiàng)目的具體信息，需要財(cái)務(wù)人員逐個(gè)核對(duì)找出每個(gè)項(xiàng)目信息，極大地增加了財(cái)務(wù)人員的工作量。（9）差額撥款科研單位的困局。差額撥款科研單位，需要自主創(chuàng)收，以彌補(bǔ)工資差額部分，這加大了科研人員的壓力，使之不能全身心投入到科研中去。雖然允許從科研項(xiàng)目間接經(jīng)費(fèi)中列支績(jī)效獎(jiǎng)勵(lì)，但仍遠(yuǎn)不能解決目前的困境。（10）經(jīng)費(fèi)績(jī)效評(píng)價(jià)不完善。《政策措施》提出：建立完善科研經(jīng)費(fèi)績(jī)效評(píng)價(jià)制度，突出目標(biāo)導(dǎo)向，量化績(jī)效指標(biāo)，通過(guò)公開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)等方式擇優(yōu)委托第三方機(jī)構(gòu)開(kāi)展績(jī)效評(píng)價(jià)，并把績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果作為今后安排專項(xiàng)資金的重要依據(jù)。現(xiàn)實(shí)情況是，科研經(jīng)費(fèi)績(jī)效評(píng)價(jià)，往往重點(diǎn)看資金使用情況，而忽略科研成果的質(zhì)量與數(shù)量，結(jié)果是使用資金少、成果突出的項(xiàng)目反而經(jīng)費(fèi)績(jī)效評(píng)價(jià)不高。

四、推動(dòng)《政策措施》落實(shí)的對(duì)策建議

《政策措施》對(duì)全面深入實(shí)施“創(chuàng)新引領(lǐng)，開(kāi)放崛起”戰(zhàn)略，保障湖南省建設(shè)創(chuàng)新型省份和科技強(qiáng)省具有重要意義。為進(jìn)一步深化科技領(lǐng)域“放管服”改革，推動(dòng)政策全面落地落實(shí)，切實(shí)提高科研人員的改革成就感、獲得感，本文提出以下對(duì)策建議：

（一）加大宣傳培訓(xùn)力度

建議相關(guān)部門(mén)（單位）在本部門(mén)（單位）政府網(wǎng)站，系統(tǒng)、集中登載財(cái)政科研項(xiàng)目資金管理有關(guān)政策文件及解讀，及時(shí)發(fā)布本部門(mén)（單位）制定的相關(guān)管理辦法，并加大對(duì)相關(guān)人員的培訓(xùn)力度。各項(xiàng)目承擔(dān)單位要多渠道召開(kāi)政策宣講會(huì)，多角度宣講政策和操作細(xì)則，使廣大科研人員熟知科研政策，激發(fā)科研熱情。

（二）強(qiáng)化政策落實(shí)銜接機(jī)制

建議由湖南省政府辦公廳牽頭，協(xié)調(diào)財(cái)政、科技、紀(jì)檢、審計(jì)、稅務(wù)、人社等部門(mén)，明確《政策措施》中具體條款的責(zé)任單位，由相關(guān)部門(mén)制定配套政策和實(shí)施細(xì)則，確保政令統(tǒng)一，執(zhí)行到位。建議建立跨部門(mén)聯(lián)席會(huì)議，及時(shí)研究處置政策落實(shí)過(guò)程中發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題。只有打通這些“中梗阻”，才能使各單位廣大科技人員消除顧慮，大膽落實(shí)各項(xiàng)政策措施。

（三）發(fā)揮項(xiàng)目主管部門(mén)主動(dòng)性

項(xiàng)目主管部門(mén)結(jié)合本部門(mén)實(shí)際情況，對(duì)共性問(wèn)題統(tǒng)籌研究，提出解決方案和指導(dǎo)意見(jiàn)。同時(shí)，加強(qiáng)對(duì)本部門(mén)所屬高校、科研院所等單位落實(shí)對(duì)《若干意見(jiàn)》的跟蹤指導(dǎo)。要特別注重及時(shí)總結(jié)典型做法，并予以大力推廣。