能源市場的活力與公正監(jiān)管

文 | 盧延國

作者系山東能源監(jiān)管辦黨組成員

市場活力和公正監(jiān)管是一個硬幣的兩面，沒有公正監(jiān)管就不會有公平競爭，也就談不上市場活力。

建立和完善現(xiàn)代能源監(jiān)管體系是能源體制革命的核心，在全面落實“四個革命、一個合作”能源安全新戰(zhàn)略的過程中，監(jiān)管工作的地位和作用日益突出。黨的十八大特別是去年以來，國家能源管理和監(jiān)管機構(gòu)積極推進(jìn)“放管服”改革，一批新的行政審批事項進(jìn)一步取消和下放，能源行業(yè)監(jiān)督管理方式發(fā)生了深刻變化，能源管理和能源監(jiān)管“一體兩翼”新格局基本形成。

國家發(fā)改委黨組成員、國家能源局局長章建華履新不盈一年，幾乎走遍了全部能源監(jiān)管派出機構(gòu)；強調(diào)要持續(xù)加強和完善能源市場監(jiān)管，不斷創(chuàng)新監(jiān)管理念和方式；市場活力和公正監(jiān)管是一個硬幣的兩面，沒有公正監(jiān)管就不會有公平競爭，也就談不上市場活力。

“派” 與 “駐”：公正監(jiān)管的前提

派駐監(jiān)管是推進(jìn)能源領(lǐng)域治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要方式。能源局派駐地方的18個監(jiān)管機構(gòu)肩負(fù)著對駐在地進(jìn)行能源監(jiān)管的重要職責(zé)。作為能源監(jiān)管的重要形式和載體，必須理順好“派”與“駐”的關(guān)系。具體說，就是要樹立“派”的權(quán)威，發(fā)揮“駐”的優(yōu)勢?！芭伞迸c“駐”互為表里，相輔相成，“派”是“駐”的前提，“駐”是“派”的基礎(chǔ)。

樹立好“派”的權(quán)威，要提高站位，守住底線，嚴(yán)格執(zhí)法?！芭伞钡臋?quán)威在于派出機構(gòu)代表國家履行能源監(jiān)管職責(zé)，發(fā)出的是國家的聲音，體現(xiàn)的是國家的意志，這也意味著派出機構(gòu)首先要對國家能源局、也必須對國家能源局負(fù)責(zé)。而這份權(quán)威的生命在于依法依規(guī)、公平公正監(jiān)管，沒有公正監(jiān)管，“派”的權(quán)威便是紙糊的老虎、掛歷上的花瓶。一定意義，“派”的角色與定位，是嚴(yán)格執(zhí)法、公正監(jiān)管的底氣和基礎(chǔ)。沒有公正監(jiān)管，就不會有公平的競爭、規(guī)范的秩序，市場活力也就無從談起。只有強化監(jiān)管，才能保障能源市場秩序規(guī)范、活力豐沛。

以2018年為例。各能源派出機構(gòu)執(zhí)法力度不斷加大，對監(jiān)管發(fā)現(xiàn)的問題敢于亮劍，特別是多個歷年來沒有作出行政處罰的派出機構(gòu)，均實現(xiàn)了辦案數(shù)量、處罰金額的突破。嚴(yán)肅查處一批典型違法違規(guī)案件，罰沒金額超千萬元，釋放出維護(hù)市場公平公正公開的強烈信號，行政執(zhí)法和稽查的利劍作用逐步顯現(xiàn)，“硬”度明顯加強，維護(hù)了市場主體的合法權(quán)益，保障了市場活力，與此同時，監(jiān)管權(quán)威也明顯提升。

發(fā)揮好“駐”的優(yōu)勢，“駐”的優(yōu)勢首先在于貼近基層、貼近企業(yè)、貼近群眾，“春江水暖鴨先知”。派出機構(gòu)要做好國家能源局的“手和腳”，做到嚴(yán)格監(jiān)管，公正監(jiān)管，真正把能源監(jiān)管的責(zé)任落細(xì)、落實，把應(yīng)向國家能源局報告的內(nèi)容匯報及時、準(zhǔn)確、全面，起到“千里眼”和“順風(fēng)耳”的作用。同時，結(jié)合駐地的實際，通過建立定期會商、重要情況通報、聯(lián)合排查、聯(lián)合執(zhí)法等機制，形成同向發(fā)力、協(xié)作互動的工作格局，做好能源政策、信息的上傳下達(dá)，在提升監(jiān)管效能上下功夫，當(dāng)好國家能源局和駐地聯(lián)系的橋梁和紐帶，服務(wù)駐地能源高質(zhì)量發(fā)展。

“派”與“駐”的關(guān)系又會受到其他關(guān)系的影響，導(dǎo)致權(quán)威削弱、優(yōu)勢淡化。比如，監(jiān)管機構(gòu)與監(jiān)管對象的關(guān)系、與地方政府的關(guān)系等等，決不能把監(jiān)管與被監(jiān)管的關(guān)系變成了一種利益關(guān)系，甚至成為“利益共同體”。習(xí)近平總書記多次講到建立“親”、“清”的政商關(guān)系，充滿了辯證法的深刻性，抓住了問題的關(guān)鍵，開出了對癥的藥方。

監(jiān)管機構(gòu)和監(jiān)管對象建立“親”、“清”關(guān)系同樣重要而且是必然選擇，真正做到各安其道又并行不悖，有交集而無交易。公正監(jiān)管就是監(jiān)管機構(gòu)對監(jiān)管對象最大的“親”，而“清”是公正監(jiān)管的最大保證?！扒濉奔词乔辶?，“公生明，廉生威”，只要做到了公正監(jiān)管、清廉相處，“派”、“駐”之間相輔相成的關(guān)系便會不斷鞏固，市場的秩序和活力便會得到保證。

當(dāng)然，關(guān)系如何僅是一種表象，根本的是不能和監(jiān)管對象不能在大是大非面前失去原則和立場，不能忘記“派”的使命和責(zé)任，不讓權(quán)力外溢或變相讓渡，讓公權(quán)力成為某些組織、機構(gòu)巧取豪奪的工具，增加監(jiān)管對象負(fù)擔(dān)，失去公平公正。《墨子·公輸》里講“治于神者，眾人不知其功，爭于名者，眾人知之”。能源監(jiān)管，規(guī)范的是市場秩序，保持的是市場活力，維護(hù)的是包括個體利益又超越個體利益的公共利益。“眾人不知其功”常常難免，面對“守閭者不內(nèi)”，必須有足夠的淡定坦然，有不忘初心的堅守和擔(dān)當(dāng)。如是，公正監(jiān)管方可落地落實。

“管” 與 “理”：讓市場充滿活力

2019年《政府工作報告》指出：加快建立統(tǒng)一開放、競爭有序的現(xiàn)代市場體系，放寬市場準(zhǔn)入，加強公正監(jiān)管，打造法治化、國際化、便利化的營商環(huán)境，讓各類市場主體更加活躍。政監(jiān)合一的管制模式建立后，更需要從理論上弄通能源監(jiān)管怎么“管”的問題。處理好“管”與“理”的關(guān)系，決定著能源監(jiān)管的價值取向。無論是管理還是監(jiān)督，都是“管”，在計劃經(jīng)濟(jì)下，對經(jīng)濟(jì)乃至一切社會事務(wù)的管理，都是為了“管住”，追求的經(jīng)常會是一種簡單的服從，特別是“一個企業(yè)感冒全行業(yè)吃藥”的“一刀切”式管理，易操作、見效快，但卻常常會陷入“一放就活、一活就亂，一亂就管、一管就死”的怪圈。表面上，這是管理手段的問題，實質(zhì)上是思維方式的僵化。

監(jiān)管是新生事物，新時代的能源監(jiān)管必須堅持新的理念，適應(yīng)新的要求。管理上的“死管”必然導(dǎo)致“管死”，而不是關(guān)系的理順，“一棍子趕了滿河鴨”的“硬管”，貽害經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展。

在當(dāng)前能源監(jiān)管機構(gòu)、人員、專業(yè)支撐不足的形勢下，應(yīng)堅持回應(yīng)性監(jiān)管，逐步建立起以治理組織網(wǎng)絡(luò)為基礎(chǔ)的對話平臺，保證各個監(jiān)督主體應(yīng)有地位，提高各監(jiān)管主體的能力，形成社會各方共治的監(jiān)管格局；在監(jiān)管方式上，剔除單一的監(jiān)管模式和監(jiān)管路徑，強調(diào)監(jiān)管主體多元性和監(jiān)管手段多樣化，對被監(jiān)管對象不同情況采取差別性對待和處理，逐步建立起分級監(jiān)管、聯(lián)合懲戒等新型監(jiān)管方式。要變“管”為“理”。所謂“理”，就是治理、理順，使之通達(dá)，也就是依法理順市場的內(nèi)在關(guān)系，保障市場機制的順暢運行。

近年來，國家能源局在化解煤電過剩產(chǎn)能、光伏產(chǎn)業(yè)政策調(diào)整、優(yōu)化煤炭產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)等方面，體現(xiàn)出“理”的智慧，實現(xiàn)了產(chǎn)業(yè)“瘦身”和產(chǎn)業(yè)升級的雙贏。當(dāng)前，能源改革已進(jìn)入深水區(qū)，以電力改革為例，儲能、售電、增量配網(wǎng)等新模式、新業(yè)態(tài)不斷涌現(xiàn)，“大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新”蔚為大觀?！安蝗招抡弑厝胀恕?。創(chuàng)新監(jiān)管理念，采取開放、包容、審慎的態(tài)度進(jìn)行包容性監(jiān)管，保護(hù)市場主體的創(chuàng)新活力未有窮期。

正如“警察跟在小偷后面”一樣，監(jiān)管也不能走到監(jiān)管對象的前面去，而是要秉持“魔高一尺，道高八寸五”的理念，在大的法律框架下，打破行政性壟斷，防止市場壟斷，放寬準(zhǔn)入限制，按照“三個區(qū)分開來”的精神，支持監(jiān)管對象改革創(chuàng)新，探索建立精準(zhǔn)務(wù)實的監(jiān)管機制和模式，通過動態(tài)的風(fēng)險監(jiān)測與管理，切實把該管的管好，把該交給市場的交給市場，實施包容性監(jiān)管，加大市場主體的自由度，為創(chuàng)新元素競相迸發(fā)、創(chuàng)新活力充分涌流營造良好環(huán)境，激活能源市場一池春水。

“局” 與 “辦”：區(qū)域監(jiān)管新格局

能源體制改革已進(jìn)入深水區(qū)，站在更高起點上，新時代能源監(jiān)管的任務(wù)更艱巨、涉及面更廣泛、推進(jìn)程度更深入，加強協(xié)同配套、系統(tǒng)集成有著更為重要的現(xiàn)實意義。注重改革的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性，是近年來以習(xí)近平同志為核心的黨中央全面深化改革取得重大突破的經(jīng)驗所在。今年9月，習(xí)近平總書記在河南考察時指出，黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展，同京津冀協(xié)同發(fā)展、長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展、粵港澳大灣區(qū)建設(shè)、長三角一體化發(fā)展，是重大國家戰(zhàn)略。在區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略全面實施的大背景下，區(qū)域監(jiān)管已成為能源監(jiān)管的重要組成等部分，必須著力強化能源區(qū)域監(jiān)管。

強化區(qū)域監(jiān)管首先要明確“局”與“辦”的定位，處理好“局”與“辦”的關(guān)系。這里講的“局”是指國家能源局派出的6個區(qū)域能源監(jiān)管局，“辦”則是指12個省能源監(jiān)管辦。我們的監(jiān)管工作靠體制機制的優(yōu)勢方有今天的成就，特別是當(dāng)下，必須更加注重監(jiān)管的整體性、協(xié)同性、系統(tǒng)性，不可能靠一個部門、一個單位的單打獨斗，一塊好鐵能打幾顆釘子呢？尤其是讓各能監(jiān)辦的“能”字實至名歸，就必須充分整合集聚區(qū)域內(nèi)各監(jiān)管機構(gòu)的力量，實現(xiàn)協(xié)同監(jiān)管，區(qū)域內(nèi)尚不能形成合力，遑論跨部門聯(lián)動?？梢哉f，能不能把“局”、“辦”關(guān)系理順好，直接影響著能源監(jiān)管工作的成效。

當(dāng)然，強調(diào)區(qū)域監(jiān)管絕不是簡單地理解成以區(qū)域局為單位組織監(jiān)管，而是發(fā)揮好區(qū)域局在區(qū)域內(nèi)的組織協(xié)調(diào)指導(dǎo)的平臺作用，建立適應(yīng)新時代新形勢的區(qū)域監(jiān)管體系和工作機制。

從監(jiān)管的層面上來講，二者的關(guān)系應(yīng)該既不是傳統(tǒng)意義上的上下級隸屬關(guān)系，也不是簡單的平行并列，而是形成你中有我、我中有你的格局，相融相輔，合作相成，既可以“區(qū)域局+監(jiān)管”的模式，亦可以“監(jiān)管辦+區(qū)域”的模式，只要形成監(jiān)管合力，只要提高監(jiān)管能效，其他的個體的考量羈絆無足輕重。

就監(jiān)管來說，一個區(qū)域，常常資源相近、地域相連，無論是從監(jiān)管對象的關(guān)聯(lián)度、企業(yè)屬性還是從能源資源稟賦、監(jiān)管力量整合、能源供給一體化等各個方面來說，沒有理由不進(jìn)行區(qū)域內(nèi)的監(jiān)管流程和機制再造，以集中力量進(jìn)行專業(yè)監(jiān)管、深度監(jiān)管、充分監(jiān)管、更大范圍監(jiān)管。

區(qū)域監(jiān)管局負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)組織有關(guān)跨?。▍^(qū)、市）能源監(jiān)管業(yè)務(wù)。圍繞落實中央關(guān)于建設(shè)區(qū)域系統(tǒng)發(fā)展新機制工作精神，研究推動區(qū)域能源市場機制創(chuàng)新，在區(qū)域內(nèi)牽頭組織開展重點專項監(jiān)管、問題監(jiān)管、聯(lián)合執(zhí)法、交叉檢查等工作，省監(jiān)管辦應(yīng)積極支持配合，形成區(qū)域能源協(xié)同發(fā)展新機制，逐步建立起新型的局、辦關(guān)系，在監(jiān)管工作中體現(xiàn)“集中力量辦大事”的優(yōu)越性，靠機制創(chuàng)新、流程再造解決工作開展不平衡、工作關(guān)系不順暢、監(jiān)管合力不夠強的矛盾和問題，努力為新時代能源高質(zhì)量發(fā)展提供監(jiān)管保障。