捕訴合一辦案模式下兩法銜接問題研究

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關(guān)鍵詞行政執(zhí)法 刑事司法 捕訴合一 辦案模式 銜接

一、某區(qū)2017年以來辦理的行政執(zhí)法與刑事司法銜接案件基本情況

2017年以來，某區(qū)共辦理監(jiān)督行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送案件6件，監(jiān)督公安機(jī)關(guān)主動(dòng)立案10件，通知公安機(jī)關(guān)立案15件。2017年以來共監(jiān)督公安機(jī)關(guān)涉嫌環(huán)境污染犯罪案件4件，2018年環(huán)境污染監(jiān)督工作著力推進(jìn)，實(shí)現(xiàn)了該類案件監(jiān)督的零突破，并對(duì)其中1件1人批準(zhǔn)逮捕，對(duì)3件4人提起公訴。2017年以來共受理涉嫌侵犯知識(shí)產(chǎn)權(quán)、制售假冒偽劣商品以及食品藥品領(lǐng)域?qū)彶榇栋讣?2件22人，其中閆某某涉嫌銷售假冒注冊(cè)的商品罪等案件法院已經(jīng)作出生效判決。其中生產(chǎn)銷售不符合安全標(biāo)準(zhǔn)、生產(chǎn)銷售有毒、有害食品案件占此類案件的76.9%，生產(chǎn)銷售假藥案件占比11.5%，環(huán)境污染、環(huán)境破壞類案件占比11.6%。同時(shí)，提前介入引導(dǎo)偵查涉嫌侵犯知識(shí)產(chǎn)權(quán)和制售假冒偽劣商品以及食品藥品領(lǐng)域犯罪案件15件，就案件定性、證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)、取證注意事項(xiàng)等方面與公安機(jī)關(guān)進(jìn)行交流，全面收集、固定證據(jù)，把好事實(shí)關(guān)、證據(jù)關(guān)和法律關(guān)，為下一步審查逮捕、審查起訴工作打好基礎(chǔ)。

二、行政執(zhí)法部門在辦理相關(guān)行政案件過程中存在的問題及成因分析

綜合某區(qū)2017年以來辦理的行政執(zhí)法與刑事司法銜接的案件以及辦理案件的過程中遇到的問題和困境，筆者認(rèn)為行政執(zhí)法機(jī)關(guān)在辦理行政執(zhí)法案件過程中仍有進(jìn)一步完善的空間。

1.相關(guān)行政執(zhí)法部門向刑事司法部門線索移送數(shù)量少、力度輕。在刑事司法案件辦理過程中，部分行政執(zhí)法部門此種現(xiàn)象主要表現(xiàn)為“一少一輕”：其一，在兩法平臺(tái)上移送行政處罰案件線索的單位較少，多數(shù)情況下只有工商部門、農(nóng)業(yè)部門、市場(chǎng)監(jiān)管部門等少數(shù)幾個(gè)機(jī)關(guān)移送行政案件處罰線索，而作為行使行政處罰權(quán)較多的稅務(wù)、綜合執(zhí)法、公安機(jī)關(guān)等部門并沒有移送相關(guān)案件線索;其二，移送的行政處罰案件，大部分違法數(shù)額較少，違法犯罪程度較輕，導(dǎo)致檢察機(jī)關(guān)在發(fā)揮檢察職能的過程中，即使發(fā)現(xiàn)有可進(jìn)行刑事立案的案件線索，但由于案件違法數(shù)額少，違法犯罪程度較輕，導(dǎo)致監(jiān)督移送和監(jiān)督立案的兩項(xiàng)監(jiān)督案件中批捕和起訴率較低。

2.行政執(zhí)法機(jī)關(guān)與刑事司法機(jī)關(guān)信息傳遞通道不夠暢通。目前，為了進(jìn)一步推進(jìn)行政執(zhí)法與刑事司法銜接工作順利開展，部分基層檢察院與市場(chǎng)監(jiān)管局等重點(diǎn)行政執(zhí)法部門逐步建立了“兩法銜接專項(xiàng)工作機(jī)制”，逐步建立和完善了信息共享平臺(tái)、信息通報(bào)、聯(lián)席會(huì)議等工作機(jī)制，但在實(shí)踐中，執(zhí)行和落實(shí)的的效果有待進(jìn)一步提升。行政執(zhí)法部門面臨各類繁雜的行政案件，辦案數(shù)量多，辦案壓力大，加上基層檢察機(jī)關(guān)的刑事案件數(shù)量多，疑難復(fù)雜案件數(shù)日益增長，案件難度相對(duì)較大，行政執(zhí)法部門和檢察機(jī)關(guān)各自的辦案壓力，也會(huì)間接導(dǎo)致在開展“兩個(gè)專項(xiàng)”“兩法銜接”案件過程中不能如實(shí)掌握行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的案件基本情況，行政執(zhí)法機(jī)關(guān)某些特殊案件的辦理情況及行政處罰情況。

經(jīng)過對(duì)近年來某區(qū)檢察機(jī)關(guān)辦理的行政執(zhí)法與刑事司法銜接案件的調(diào)研分析，本文認(rèn)為存在上述問題主要在于以下兩方面的原因。一是相關(guān)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)接受監(jiān)督觀念有待進(jìn)一步提高?，F(xiàn)階段大多數(shù)基層檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)行政處罰的監(jiān)督主要依靠兩法銜接平臺(tái)，但是如果相關(guān)執(zhí)法機(jī)關(guān)接受監(jiān)督觀念不強(qiáng)、案件錄入意識(shí)不足的話，就可能導(dǎo)致檢察機(jī)關(guān)在監(jiān)督過程中受監(jiān)督機(jī)關(guān)不配合，相關(guān)案件的監(jiān)督發(fā)現(xiàn)力度不強(qiáng)，直接就會(huì)導(dǎo)致檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督作用發(fā)揮不佳，檢察職能發(fā)揮不徹底，相關(guān)案件線索發(fā)現(xiàn)難度大大增強(qiáng)。二是行政執(zhí)法機(jī)關(guān)與刑事司法機(jī)關(guān)信息共享暢通機(jī)制有待進(jìn)一步完善。行政機(jī)關(guān)在辦理行政案件過程中，由于案件信息與刑事司法機(jī)關(guān)之間傳遞不暢通不全面，一方面容易導(dǎo)致刑事司法機(jī)關(guān)相關(guān)案件發(fā)現(xiàn)線索、跟蹤線索困難加大;另一方面對(duì)行政案件處理進(jìn)度不能第一時(shí)間進(jìn)行跟蹤，不能如實(shí)掌握行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的案件辦理情況及行政處罰情況，以及案件經(jīng)由行政執(zhí)法機(jī)關(guān)處理后是否已經(jīng)達(dá)到了基本的懲戒作用，是否能夠?qū)崿F(xiàn)罰責(zé)統(tǒng)一。

三、行政執(zhí)法與刑事司法銜接之間存在的辦案實(shí)務(wù)問題及成因

結(jié)合某區(qū)2017年以來辦理的行政執(zhí)法與刑事司法銜接的案件以及辦理案件的過程中遇到的問題，本文認(rèn)為行政執(zhí)法與刑事司法銜接之間在證據(jù)移交方面存在部分問題。主要表現(xiàn)在行政執(zhí)法過程中的相關(guān)證據(jù)在刑事司法過程中能夠繼續(xù)作為證據(jù)使用的較少，行政執(zhí)法過程中保存的證據(jù)相對(duì)于刑事司法辦案中的證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)而言證明力較弱，導(dǎo)致行政執(zhí)法過程中的證據(jù)在刑事案件中作為關(guān)鍵證據(jù)的可能性非常小。究其原因，主要在于行政執(zhí)法案件中的證據(jù)和刑事司法案件中對(duì)證據(jù)的要求標(biāo)準(zhǔn)不一，行政執(zhí)法案件對(duì)于證據(jù)的證明力、證據(jù)鏈條、各證據(jù)之間的相互印證程度相對(duì)較低，導(dǎo)致在行政執(zhí)法和刑事司法之間證據(jù)移交出現(xiàn)困難。刑事司法機(jī)關(guān)在辦理此類案件過程中往往由于關(guān)鍵證據(jù)證明力較弱，需要投入較大的精力去進(jìn)行證據(jù)搜集、證據(jù)固定，因而影響此類案件的辦案效率。

四、與行政執(zhí)法相關(guān)的刑事案件的特點(diǎn)及辦理過程中存在的問題及成因

某區(qū)2017年以來辦理的與行政執(zhí)法相關(guān)的刑事案件主要分為食品、藥品類監(jiān)督案件及環(huán)境污染、環(huán)境破壞等問題監(jiān)督的案件，其中生產(chǎn)銷售不符合安全標(biāo)準(zhǔn)、生產(chǎn)銷售有毒、有害食品案件占此類案件的76.9%，生產(chǎn)銷售假藥案件占比11.5%，環(huán)境污染、環(huán)境破壞類案件占比11.6%。綜合分析此三類案件，發(fā)現(xiàn)與行政執(zhí)法相關(guān)的刑事案件主要存在以下特點(diǎn)：一是影響范圍廣。與行政執(zhí)法相關(guān)的刑事案件多涉及環(huán)境破壞、環(huán)境污染案件，特殊食品藥品等消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)等性質(zhì)的問題，這兩類案件具有明顯的公益ll生、公眾性，如果監(jiān)督不力案件進(jìn)一步發(fā)展，容易產(chǎn)生侵犯公眾利益性質(zhì)案件，此類案件影響范圍廣泛，涉及廣大群眾舌尖上的安全以及生存環(huán)境安全，影響范圍廣泛。二是受害人數(shù)較多。侵犯公眾利益性質(zhì)案件多涉及的是多數(shù)群眾，侵犯客體是公眾利益，但是實(shí)際影響到的范圍是每一個(gè)受害群眾。例如食品藥品類案件，生產(chǎn)不符合安全標(biāo)準(zhǔn)的食品案件，被害人是不特定的多數(shù)人，更是人們?nèi)罕?，受害群眾人?shù)不確定也就導(dǎo)致受害人員范圍廣泛性。與行政執(zhí)法相關(guān)的刑事案件受害人范圍廣、人數(shù)多，容易導(dǎo)致此類案件在辦理過程中出現(xiàn)涉法上訴等問題。

五、捕訴合一辦案模式下行政執(zhí)法與刑事司法銜接困境破解探析

目前，行政執(zhí)法與刑事司法銜接過程中遇到的困境如何突破，成為解決行政執(zhí)法與刑事司法銜接問題的關(guān)鍵，結(jié)合上述問題及成因分析，本文試對(duì)行政執(zhí)法與刑事司法銜接問題進(jìn)行探析，尤其對(duì)捕訴合一辦案模式下如何進(jìn)一步加強(qiáng)線索發(fā)現(xiàn)，嘗試提出銜接問題新機(jī)制，以期促進(jìn)兩法銜接、推動(dòng)檢察監(jiān)督職能進(jìn)一步發(fā)揮。

1.拓寬案件線索來源，建立案件線索雙向移送專項(xiàng)機(jī)制。捕訴合一辦案模式下，一個(gè)案件從批準(zhǔn)逮捕到審查起訴，均由一名檢察官負(fù)責(zé)案件的辦理。在此辦案模式下，案件線索的發(fā)現(xiàn)更加至關(guān)重要。一方面加強(qiáng)與檢察機(jī)關(guān)其他行政執(zhí)法部門的溝通與配合，建立案件線索移送機(jī)制。行政執(zhí)法機(jī)關(guān)對(duì)于其內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)在辦理案件過程中發(fā)現(xiàn)的案件線索，應(yīng)當(dāng)及時(shí)通過相關(guān)信息共享機(jī)制通道及時(shí)向檢察機(jī)關(guān)“兩個(gè)專項(xiàng)”承辦人移送，形成行政執(zhí)法部門與檢察機(jī)關(guān)聯(lián)動(dòng)的工作局面，形成相互聯(lián)動(dòng)、相互配合的工作機(jī)制;同時(shí)檢察機(jī)關(guān)在辦理相關(guān)刑事案件過程中，遇到案件的部分嫌疑人尚且未構(gòu)成刑事犯罪，但可能涉及行政執(zhí)法、行政處罰等工作的情況，也要及時(shí)向行政執(zhí)法相關(guān)部門共享線索，建立雙向交流、雙向配合的工作機(jī)制。另一方面拓展行政執(zhí)法部門與刑事司法部門的聯(lián)動(dòng)舉報(bào)機(jī)制。行政執(zhí)法部門、刑事司法部門要進(jìn)一步加強(qiáng)發(fā)現(xiàn)案件線索能力，利用行政部門對(duì)外公開郵箱、政府舉報(bào)郵箱、檢察機(jī)關(guān)控告申訴渠道，拓寬群眾舉報(bào)線索通道，并在行政執(zhí)法部門與刑事司法部門之間盡快實(shí)現(xiàn)線索信息共享機(jī)制。同時(shí)行政執(zhí)法部門、刑事司法部門要充分利用自媒體渠道，主動(dòng)發(fā)現(xiàn)案件線索。目前，微信、微博等自媒體迅速發(fā)展，自媒體信息具有信息量大、內(nèi)容繁雜等特點(diǎn)，行政執(zhí)法部門、刑事司法部門要充分利用好自媒體平臺(tái)，根據(jù)自媒體某些具有重要影響的相關(guān)信息，摸查相關(guān)案件線索。

2.建立各行政執(zhí)法部門、刑事司法部門的信息共享機(jī)制平臺(tái)。依托信息共享機(jī)制，建立行政執(zhí)法與刑事司法的信息共享信息平臺(tái)，打通“兩項(xiàng)監(jiān)督信息流”，促進(jìn)行政執(zhí)法部門、刑事司法部門信息共享、信息交流。可以嘗試從以下兩方面著手加強(qiáng)信息共享平臺(tái)建設(shè)。一是以打造“兩法銜接信息共享網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)”為抓手，徹底規(guī)范行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的執(zhí)法行為。通過信息共享網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)明確行政機(jī)關(guān)向司法機(jī)關(guān)移送案件的標(biāo)準(zhǔn)、流程、形式等，完善和規(guī)范行政機(jī)關(guān)向檢察機(jī)關(guān)信息備案、案件移交的程序，建立檢察機(jī)關(guān)介入機(jī)制及會(huì)議信息通報(bào)制度，同時(shí)建立完善檢察機(jī)關(guān)向行政執(zhí)法部門案件信息反饋機(jī)制，規(guī)范信息共享通道，提升相關(guān)案件的監(jiān)督機(jī)制。二是充分利用“兩法銜接信息共享平臺(tái)”和同級(jí)政府法制辦行政處罰監(jiān)督平臺(tái)，選派專人負(fù)責(zé)共享平臺(tái)的案件審查和日常管理工作，定期登陸、查看平臺(tái)內(nèi)本區(qū)各行政機(jī)關(guān)抄送的行政處罰信息。打通雙向信息共享、信息交流通道，實(shí)現(xiàn)行政執(zhí)法部門、刑事司法部門之間的線索順暢移送、線索無障礙交流，打通刑事司法部門的案件線索來源。

3.嚴(yán)格落實(shí)誰執(zhí)法誰普法，從源頭降低此類案件的涉法涉訴風(fēng)險(xiǎn)。捕訴合一辦案機(jī)制下，檢察官的辦案壓力相對(duì)減輕，但是對(duì)每一個(gè)案件所承擔(dān)的責(zé)任大大增強(qiáng)，進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)了承辦案件的檢察官對(duì)整個(gè)案件從審查批捕到審查起訴的所有流程承擔(dān)責(zé)任，與此同時(shí)，案件本身所引發(fā)的涉法涉訴風(fēng)險(xiǎn)，也將直接由承辦檢察官承擔(dān)。在捕訴合一辦案模式下，刑事司法部門承辦此類案件的檢察官在辦案過程中必須從源頭化解案件涉法涉訴風(fēng)險(xiǎn)。與行政執(zhí)法相關(guān)的刑事案件影響范圍廣、受害人數(shù)多的特點(diǎn)，造成此類案件侵害法益多涉及公眾利益，一旦此類案件得不到公平、公正處理，容易引起涉法涉訴等群體性事件。行政執(zhí)法部門、刑事檢察部門在處理此類案件過程中，須注重源頭把握，減少此類案件的涉法涉訴風(fēng)險(xiǎn)。

4.行政執(zhí)法部門、刑事檢察部門要加強(qiáng)相關(guān)類型案件的普法宣傳。拓展各行政執(zhí)法部門、各行政機(jī)關(guān)、刑事司法部門的聯(lián)動(dòng)宣傳機(jī)制。進(jìn)一步加強(qiáng)法律宣傳，利用行政部門對(duì)外公開網(wǎng)絡(luò)、政府公開網(wǎng)、檢務(wù)公開網(wǎng)絡(luò)及自媒體手段，廣泛宣傳檢察機(jī)關(guān)工作職能及“兩個(gè)專項(xiàng)”，提高行政執(zhí)法機(jī)關(guān)和人民群眾的法律意識(shí)，積極主動(dòng)為檢察機(jī)關(guān)提供案件線索;包括工商部門、農(nóng)業(yè)部門、市場(chǎng)監(jiān)管部門、稅務(wù)部門、綜合執(zhí)法部門等各行政執(zhí)法部門以及刑事司法部門要進(jìn)一步加強(qiáng)聯(lián)合開展普法宣傳工作機(jī)制。各行政部門加強(qiáng)與刑事司法部門的協(xié)調(diào)溝通，開展系列送法進(jìn)社區(qū)、進(jìn)企業(yè)等聯(lián)合宣傳活動(dòng)。

5.行政執(zhí)法部門、刑事司法部門在辦理個(gè)案過程中，進(jìn)一步加強(qiáng)案件釋法說理工作。捕訴合一辦案模式下，刑事司法機(jī)關(guān)誰執(zhí)法誰普法加強(qiáng)個(gè)案的釋法說理工作，從源頭化解涉法涉訴風(fēng)險(xiǎn)顯得更加重要。無論是行政執(zhí)法部門還是刑事司法部門，在辦理個(gè)案過程中，向行政相對(duì)人、刑事案件犯罪嫌疑人充分說理，將案件的處理結(jié)果、處理原因通過現(xiàn)場(chǎng)說理或者通過網(wǎng)絡(luò)及時(shí)、充分公開，同時(shí)暢通群眾意見反應(yīng)渠道，對(duì)于群眾反應(yīng)的問題加強(qiáng)重視，及時(shí)處理。檢察機(jī)關(guān)是國家法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，深入推進(jìn)檢察環(huán)節(jié)社會(huì)治安綜合治理工作，進(jìn)一步完善檢察官以案釋法制度，在個(gè)案中既要當(dāng)好“護(hù)法的衛(wèi)士”，又要做好“普法的先鋒”。