美國(guó)金融制裁機(jī)制的深層認(rèn)知

鄭金宇

2019年6月末，媒體出現(xiàn)我國(guó)個(gè)別金融實(shí)體涉嫌拒絕美國(guó)地方法院傳票要求而可能被美方“從美元金融體系中切斷”的報(bào)道，導(dǎo)致市場(chǎng)出現(xiàn)一定波動(dòng)。近年來(lái)，美國(guó)對(duì)世界各國(guó)發(fā)起的金融制裁頻繁發(fā)生，既可能表現(xiàn)為經(jīng)濟(jì)制裁一種高級(jí)形式，也可能脫離經(jīng)濟(jì)制裁成為一項(xiàng)獨(dú)立的政策工具，一般以精確打擊的形式出現(xiàn)，具有成本低、易執(zhí)行、威力大、難規(guī)避等特點(diǎn)。然而，金融制裁也并非洪水猛獸，金融制裁的泛政治化反而使其工具屬性明顯，表面的經(jīng)濟(jì)影響和最終政治目的更加分明。也就是說(shuō)，金融制裁只是工具而非目的，抵御金融制裁的最終防線在于防止其政治目的的實(shí)現(xiàn)。因此，反擊金融制裁不宜意氣用事，在積極做好金融制裁戰(zhàn)術(shù)應(yīng)對(duì)的同時(shí)，在戰(zhàn)略上堅(jiān)定中國(guó)特色社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)發(fā)展道路，努力推動(dòng)全球經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和國(guó)際金融秩序的改善。

美國(guó)金融制裁的權(quán)力

金融制裁是美國(guó)獨(dú)有的一項(xiàng)不對(duì)稱權(quán)力，其憑借紐約作為全球金融中心的穩(wěn)固地位、美元清算交易的重要分量及采取制裁措施時(shí)所產(chǎn)生的震懾效應(yīng)，獲得了對(duì)他國(guó)金融制裁的相對(duì)權(quán)力。如沒有美元金融網(wǎng)絡(luò)的支持，任何金融制裁都收效甚微。事實(shí)上，除美國(guó)之外，其他國(guó)家無(wú)法發(fā)動(dòng)金融制裁，如歐盟對(duì)利比亞的金融制裁得到美國(guó)支持后才發(fā)揮效用。

優(yōu)勢(shì)：具備關(guān)鍵金融基礎(chǔ)設(shè)施

“環(huán)球銀行間金融電訊協(xié)會(huì)”（SWIFT）和“紐約清算所銀行同業(yè)支付系統(tǒng)”（CHIPS）和聯(lián)邦電子資金轉(zhuǎn)賬系統(tǒng)（FEDWIRE）是構(gòu)成實(shí)施金融制裁所必須的金融基礎(chǔ)設(shè)施。其中，聯(lián)邦儲(chǔ)備通信系統(tǒng)（FEDWIRE）主要負(fù)責(zé)美國(guó)境內(nèi)的支付清算，成立于1914年。SWIFT和CHIPS是布雷頓森林體系崩潰（1970年）后，圍繞美元全球流通建立起來(lái)的信息匯聚和交換平臺(tái)，是美國(guó)為“后金本位時(shí)代”中美元取代黃金成為國(guó)際市場(chǎng)硬通貨所做的重要頂層設(shè)計(jì)。

SWIFT系統(tǒng)發(fā)揮各國(guó)間結(jié)算系統(tǒng)的連接器作用，是金融制裁核心系統(tǒng)。2019年8月，SWIFT已在我國(guó)設(shè)立全資法人機(jī)構(gòu)，向600余家客戶提供服務(wù)。雖然各國(guó)（或貨幣聯(lián)盟）建立了自主的跨境結(jié)算平臺(tái)，如歐洲的“泛歐實(shí)時(shí)全額自動(dòng)清算系統(tǒng)”（TARGET）、日本的“外匯日元清算系統(tǒng)”（FXYCS）和“持續(xù)聯(lián)結(jié)清算系統(tǒng)”（CLS）、英國(guó)“倫敦銀行自動(dòng)清算支付系統(tǒng)”（CHAPS）、中國(guó)的“中國(guó)現(xiàn)代化支付系統(tǒng)”（CNAPS），但這些清算系統(tǒng)必須與SWIFT進(jìn)行報(bào)文轉(zhuǎn)換，所以無(wú)法擺脫對(duì)SWIFT的依賴，使得美國(guó)一直占領(lǐng)金融情報(bào)高地。

劣勢(shì)：缺乏廣泛的道義認(rèn)同

雖然美國(guó)具備獨(dú)立發(fā)起金融制裁的能力，雖然金融制裁必然帶來(lái)經(jīng)濟(jì)損害，但是通過(guò)制裁行為獲得對(duì)外政治目的上的勝利也并非易事。彼得森研究所的研究表明，在其統(tǒng)計(jì)的204個(gè)制裁案例中（其中153個(gè)案例單獨(dú)或綜合使用了金融制裁），能引起制裁對(duì)象主要政策改變而大體實(shí)現(xiàn)制裁政治目標(biāo)的成功率約30%。如果制裁能夠引發(fā)國(guó)際合作，制裁的效果會(huì)大大提升。如果制裁對(duì)象內(nèi)部的經(jīng)濟(jì)狀況良好，又能獲得其他貿(mào)易伙伴的支持幫互助，制裁的效果就會(huì)大大削弱?，F(xiàn)實(shí)中，由于金融制裁依賴緊密的經(jīng)濟(jì)聯(lián)系，當(dāng)制裁對(duì)象為同盟國(guó)和貿(mào)易伙伴時(shí)，發(fā)起制裁更容易實(shí)現(xiàn)預(yù)期效果。這使得美國(guó)陷入了外交上“親者愈疏”的悖論。長(zhǎng)遠(yuǎn)看，美國(guó)頻繁發(fā)起金融制裁使包括美國(guó)盟國(guó)在內(nèi)的更多國(guó)家認(rèn)識(shí)到美元秩序的缺陷，推動(dòng)改善現(xiàn)有國(guó)際金融秩序的積極能量正在聚集。

美國(guó)金融制裁的法律依據(jù)與觸發(fā)條件

美國(guó)金融制裁的法律依據(jù)全部是其國(guó)內(nèi)法和國(guó)內(nèi)行政命令，本質(zhì)是以國(guó)內(nèi)法管轄其司法轄境以外的事項(xiàng)，屬典型的“長(zhǎng)臂管轄”，并以“最低限度聯(lián)系”原則實(shí)現(xiàn)了低觸發(fā)門檻，成為美國(guó)維護(hù)政治利益的有效工具。

主要法律依據(jù)

法律主體。1976年的《國(guó)家緊急狀態(tài)法》（National Emergencies Act）和1977年的《國(guó)際緊急經(jīng)濟(jì)權(quán)利法》（International Emergency Economic Powers Act）賦予美國(guó)行政體系（總統(tǒng)及其執(zhí)政團(tuán)隊(duì)）發(fā)起和執(zhí)行金融制裁的權(quán)力，是金融制裁主體法律基礎(chǔ)。總統(tǒng)負(fù)責(zé)識(shí)別外部環(huán)境是否已對(duì)美國(guó)國(guó)家安全、經(jīng)濟(jì)利益及影響力等形成威脅，并宣布國(guó)家進(jìn)入應(yīng)對(duì)外部威脅的緊急狀態(tài)，進(jìn)而采取相應(yīng)金融制裁措施。2011年《愛國(guó)者法》（USA PATRIOT Act）擴(kuò)大了美國(guó)總統(tǒng)發(fā)起金融制裁的權(quán)力，規(guī)定即便總統(tǒng)沒有宣告或者不必宣告國(guó)家進(jìn)入緊急狀態(tài)，也可以針對(duì)局部的、孤立的敵對(duì)事件，對(duì)外國(guó)個(gè)人、組織實(shí)行金融制裁，包括沒收資產(chǎn)。

關(guān)聯(lián)法案。美國(guó)國(guó)會(huì)一年一議、動(dòng)態(tài)調(diào)整的《國(guó)防授權(quán)法》基于當(dāng)年美國(guó)所面臨的主要威脅，定義了諸多可以發(fā)起制裁的狀況。雖然該法主要用于頒布國(guó)防預(yù)算的法案，但由于美國(guó)財(cái)政中事權(quán)與財(cái)權(quán)嚴(yán)格匹配，明確主要威脅等同于明確潛在的制裁對(duì)象?！秶?guó)防授權(quán)法》成為金融制裁法律的依據(jù)，表明美國(guó)金融制裁的高度泛政治化。2001年“9·11”事件后，美國(guó)加強(qiáng)了《反洗錢法》的實(shí)施力度，主要為收集制裁信息、監(jiān)督執(zhí)行情況發(fā)揮保障作用。

行政命令?？偨y(tǒng)和其授權(quán)的行政部門（主要是財(cái)政部）基于主法和關(guān)聯(lián)法案等制定的制裁命令，無(wú)需經(jīng)國(guó)會(huì)核準(zhǔn)便可生效?？偨y(tǒng)行政命令和財(cái)政部專門條例在金融制裁中具有法律效力，國(guó)會(huì)即使認(rèn)為有失偏頗，也只能在制裁進(jìn)行的同時(shí)，通過(guò)召開專門會(huì)議形成一致決議來(lái)進(jìn)行糾偏或補(bǔ)充，但制裁對(duì)市場(chǎng)的擾動(dòng)已經(jīng)形成。這顯示美國(guó)“三權(quán)分立”制度在金融制裁方面缺乏對(duì)行政權(quán)的有效制衡。短期內(nèi)，行政權(quán)完全有能力在缺乏廣泛政治基礎(chǔ)的條件下，發(fā)起有悖于美國(guó)長(zhǎng)期利益的金融制裁。

制裁觸發(fā)條件

在美國(guó)法律傳統(tǒng)中，美國(guó)法院對(duì)一個(gè)涉外民事案件是否行使“管轄權(quán)”的判斷，遵循所謂“最低限度聯(lián)系”原則——只要認(rèn)定案件中的任何因素與美國(guó)有關(guān)，便可對(duì)其主張管轄權(quán)。隨著美國(guó)影響力的擴(kuò)張，特別是在戰(zhàn)后建構(gòu)起以自身為核心的國(guó)際秩序后，這種司法傳統(tǒng)與外交政策密切結(jié)合，催生了具有攻擊性、針對(duì)性的政策工具。

美國(guó)的金融制裁分為一級(jí)制裁（primary sanctions）和二級(jí)制裁（secondary sanctions）。一級(jí)制裁針對(duì)“美國(guó)人士”或涉及“美國(guó)因素”的交易等美國(guó)域內(nèi)管轄對(duì)象。二級(jí)制裁針對(duì)域外管轄對(duì)象，主要用來(lái)迫使外國(guó)人遵守美國(guó)的制裁決議，形成制裁同盟，放大制裁效果。

表面上看，一級(jí)制裁的對(duì)象只是“美國(guó)人士”或涉及“美國(guó)因素”的事務(wù)。但美國(guó)法律對(duì)于“美國(guó)人士”（如進(jìn)行違規(guī)交易時(shí)出現(xiàn)在美國(guó)境內(nèi)的個(gè)人和企業(yè)）和“美國(guó)因素”（如致使美國(guó)人或美國(guó)企業(yè)違反經(jīng)濟(jì)制裁法案）的解釋，遠(yuǎn)較一般法律解釋寬泛，大大降低了一級(jí)制裁發(fā)起的門檻。

制裁對(duì)象

一般而言，金融制裁的主要對(duì)象包括破壞世界和平或損壞基本人權(quán)的國(guó)家政權(quán)、從事恐怖主義活動(dòng)或?qū)植阑顒?dòng)提供支持的國(guó)家或組織、參與洗錢走私等過(guò)國(guó)際犯罪行為的個(gè)人或組織。這些制裁對(duì)象的確定通常容易獲得國(guó)際共識(shí)，政策阻力較小，但美國(guó)也會(huì)針對(duì)與其國(guó)家利益或外交政策沖突的國(guó)家組織進(jìn)行制裁，單邊主義色彩濃厚。

美國(guó)金融制裁的對(duì)象十分廣泛，近十年來(lái)受美制裁金融機(jī)構(gòu)既包括英、法、德等傳統(tǒng)盟友國(guó)的老牌商業(yè)銀行，也包括中國(guó)、俄羅斯等戰(zhàn)略對(duì)手的商業(yè)銀行，還包括澳門這類相對(duì)中立的自由港的商業(yè)銀行?？傮w上，美國(guó)已將金融制裁作為一種外交施壓手段，在克制敵國(guó)、壓制競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手、敲打盟國(guó)等方面發(fā)揮了重大作用。

美國(guó)金融制裁的實(shí)施主體

總統(tǒng)及行政體系。總統(tǒng)是美國(guó)金融制裁的主要決策者和發(fā)起者，在多數(shù)情況下僅需與行政部門進(jìn)行咨詢商議，具有相當(dāng)大的自由裁量權(quán)。美國(guó)為實(shí)施金融制裁建立了具有攻擊性的行政機(jī)制，直接受總統(tǒng)領(lǐng)導(dǎo)，包括國(guó)務(wù)院、財(cái)政部、中央情報(bào)局、國(guó)土安全部、司法部、國(guó)家安全事務(wù)委員會(huì)等。財(cái)政部是實(shí)施金融制裁的主責(zé)部門，內(nèi)部設(shè)有恐怖主義及金融情報(bào)辦公室（TFI）、恐怖分子融資和金融犯罪辦公室（TFFC）、金融犯罪執(zhí)法網(wǎng)絡(luò)（FinCEN）、情報(bào)與分析辦公室（OIA）、外國(guó)資產(chǎn)管理辦公室（OFAC）等情報(bào)收集和執(zhí)行部門。美國(guó)國(guó)務(wù)院也設(shè)有經(jīng)濟(jì)制裁專職部門，經(jīng)濟(jì)暨商業(yè)局的反金融威脅和制裁部門（TFS）專門負(fù)責(zé)對(duì)外經(jīng)濟(jì)制裁、金融制裁、反洗錢的政策制定和實(shí)施。

立法部門。國(guó)會(huì)作為立法機(jī)關(guān)，也可發(fā)起金融制裁。其決策進(jìn)程相對(duì)緩慢，但推出的制裁措施往往比行政部門更加嚴(yán)厲。雖然金融制裁多牽涉到美國(guó)整體的國(guó)家利益，但也有些利益集團(tuán)通過(guò)游說(shuō)國(guó)會(huì)來(lái)維護(hù)相對(duì)狹義的特殊利益。近年來(lái)，特殊利益集團(tuán)對(duì)國(guó)會(huì)金融制裁的影響力呈上升趨勢(shì)。如1995年和2003年，在“自由緬甸理聯(lián)盟”的努力下，兩次通過(guò)了相關(guān)制裁法案，發(fā)起并強(qiáng)化了對(duì)緬甸金融服務(wù)業(yè)和金融系統(tǒng)的制裁。

地方政府。美國(guó)地方政府也可發(fā)起金融制裁。20世紀(jì)80年代后，州政府、州法院通過(guò)或頒布的金融制裁法案顯著上升。美國(guó)政界對(duì)州政府是否有權(quán)進(jìn)行對(duì)外金融制裁發(fā)生過(guò)爭(zhēng)論，一些反對(duì)觀點(diǎn)認(rèn)為其侵犯了聯(lián)邦政府的外交特權(quán)。1995年，美國(guó)最高法院支持了地方政府進(jìn)行對(duì)外金融制裁的法案，形成了地方政府金融制裁合法化的判例。由于地方政府的特定利益相對(duì)聯(lián)邦政府外交目標(biāo)更加多元化，這使得金融制裁的案由更加難料，加大信息收集難度。

近年來(lái)，歐洲銀行業(yè)受制裁案件表明，美國(guó)各級(jí)政府機(jī)構(gòu)和銀行監(jiān)管部門均能深度參與金融制裁。如，美聯(lián)儲(chǔ)、美國(guó)財(cái)政部、紐約金融服務(wù)局主導(dǎo)了蘇格蘭皇家銀行的5.75億美元罰款;美聯(lián)儲(chǔ)、貨幣監(jiān)理署主導(dǎo)了匯豐銀行的19.21億美元罰款;美國(guó)財(cái)政部主導(dǎo)了荷蘭ING銀行集團(tuán)的6.19億美元罰款;華盛頓聯(lián)邦法院主導(dǎo)了巴克萊銀行2.98億美元罰款，并分別等額支付給美國(guó)聯(lián)邦政府和紐約州政府;美國(guó)司法部、紐約最高法院主導(dǎo)了瑞士信貸銀行集團(tuán)的5.36億美元罰款，并分別等額支付給美國(guó)聯(lián)邦政府和紐約州政府;美國(guó)司法部主導(dǎo)了法國(guó)興業(yè)銀行的89.7億美元罰款。因此，美國(guó)地方法院對(duì)我國(guó)金融機(jī)構(gòu)發(fā)動(dòng)金融制裁的可能性并非空穴來(lái)風(fēng)。

美國(guó)金融制裁的主要方式及影響

制裁方式。美國(guó)金融制裁主要有兩種方式：一是切斷制裁對(duì)象的美元渠道。即美國(guó)禁止金融機(jī)構(gòu)與制裁對(duì)象進(jìn)行金融活動(dòng)，包括切斷美元貸款、停止清算服務(wù)、取消信用證等，從而達(dá)到抑制資金融通，擾亂金融秩序的目的。很多時(shí)候，美國(guó)還會(huì)要求第三方（國(guó)際組織或盟國(guó)）的金融機(jī)構(gòu)參與制裁，放大制裁效果。二是凍結(jié)制裁對(duì)象的海外資產(chǎn)。即禁止動(dòng)用一切位于美國(guó)或由美國(guó)公民所掌握的制裁對(duì)象的資產(chǎn)，包括停止債券交易、股票交易或提取存款。該方法歷史悠久，二戰(zhàn)以來(lái)作為一項(xiàng)重要措施一直被廣泛使用。

傳導(dǎo)路徑。美國(guó)金融機(jī)構(gòu)率先執(zhí)行金融制裁的有關(guān)指令，并通過(guò)交易活動(dòng)向全球金融機(jī)構(gòu)傳導(dǎo)制裁信息，使其他金融機(jī)構(gòu)的風(fēng)控系統(tǒng)會(huì)將制裁對(duì)象標(biāo)記為“涉敏客戶”。一旦涉及與“涉敏客戶”的交易，金融機(jī)構(gòu)內(nèi)部風(fēng)控人員將通過(guò)反洗錢等安全流程，確定“涉敏客戶”是否在制裁名單之列，以及與“涉敏客戶”開展的某筆業(yè)務(wù)是否屬于禁止性業(yè)務(wù)。嚴(yán)格的制裁要求增加了金融機(jī)構(gòu)相關(guān)業(yè)務(wù)的合規(guī)成本，出于對(duì)潛在損失的擔(dān)心，一些金融機(jī)構(gòu)會(huì)直接拒絕服務(wù)“涉敏客戶”。美國(guó)政府也會(huì)通過(guò)SWIFT的金融交易報(bào)文系統(tǒng)和金融情報(bào)網(wǎng)絡(luò)（FinCEN）持續(xù)監(jiān)測(cè)和收集有關(guān)交易信息，伺機(jī)處罰。

放大機(jī)制。美國(guó)善于利用市場(chǎng)機(jī)制擴(kuò)大金融制裁的影響。隨著國(guó)際資本流動(dòng)日益頻繁，金融機(jī)構(gòu)對(duì)市場(chǎng)信號(hào)尤為敏感，也特別重視企業(yè)的市場(chǎng)價(jià)值。由于擔(dān)心被扣上從事非法金融活動(dòng)的帽子并遭受美國(guó)處罰，金融機(jī)構(gòu)會(huì)盡力避免與被制裁對(duì)象進(jìn)行業(yè)務(wù)往來(lái)，其執(zhí)行力度甚至遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出政府規(guī)定。特別是近年來(lái)美國(guó)對(duì)多家違反美國(guó)制裁協(xié)議的歐洲銀行實(shí)施巨額罰款，“非友即敵”的警示效果使金融機(jī)構(gòu)更加自覺進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，提高合規(guī)要求，放大了金融制裁的威力。

談判機(jī)制。美國(guó)將金融制裁視為一場(chǎng)雙向互動(dòng)的談判，既明確設(shè)定制裁時(shí)限和解除制裁條件，也會(huì)根據(jù)制裁對(duì)象的行為變化及時(shí)調(diào)整制裁力度。通常，美國(guó)財(cái)政部的外國(guó)資產(chǎn)管理辦公室（OFAC）通過(guò)“特別指定名單（SDNs）”“制裁項(xiàng)目（SPs）”列出制裁對(duì)象和制裁措施。美國(guó)法律不允許與制裁對(duì)象就金融制裁的決定提出司法審查，但制裁對(duì)象可要求在美金融機(jī)構(gòu)向OFAC申請(qǐng)?jiān)S可證，以取得部分豁免。不論是罰款金額還是豁免情況，主動(dòng)權(quán)完全由美方掌握。靈活的制裁機(jī)制使美國(guó)獲得更多談判籌碼，金融制裁真正成為外交政策的一種延伸。

政策建議

加強(qiáng)對(duì)有關(guān)案例情報(bào)的跟蹤分析。建議相關(guān)銀行機(jī)構(gòu)與金融管理部門保持密切溝通，跟蹤中美貿(mào)易形勢(shì)和具體案件進(jìn)程變化。推動(dòng)有關(guān)方面就已發(fā)生金融制裁案例的具體措施和實(shí)施細(xì)節(jié)加強(qiáng)分析研究。分析梳理美國(guó)金融制裁有關(guān)法律文件，尋找其中可為我所用的平衡手段。

堅(jiān)持底線思維，積極做好應(yīng)對(duì)預(yù)案。一方面，建議相關(guān)機(jī)構(gòu)堅(jiān)持底線思維，加強(qiáng)國(guó)際業(yè)務(wù)合規(guī)建設(shè)，不給美方留下制裁口實(shí)。推動(dòng)銀行機(jī)構(gòu)完善“涉敏客戶”名單制度和業(yè)務(wù)流程，定期排查涉敏業(yè)務(wù)，強(qiáng)化“反洗錢”流程建設(shè)，避免潛在合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)。加強(qiáng)國(guó)際監(jiān)管合作，合理完善跨境金融合同文本，盡力將糾紛爭(zhēng)議管轄權(quán)約定在非美轄區(qū)。另一方面，充分認(rèn)識(shí)美方發(fā)起金融制裁的政治性。推動(dòng)銀行機(jī)構(gòu)針對(duì)可能的制裁措施建立分級(jí)應(yīng)對(duì)預(yù)案，堅(jiān)持“就事論事”，提升單體機(jī)構(gòu)損失吸收能力，探索設(shè)置風(fēng)險(xiǎn)防火墻和流動(dòng)性支持方案，阻斷風(fēng)險(xiǎn)的傳染擴(kuò)散。

堅(jiān)持?jǐn)U大金融對(duì)外開放，長(zhǎng)期減少對(duì)美元體系的依賴。堅(jiān)持我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展道路，加強(qiáng)與包括美國(guó)在內(nèi)的世界各國(guó)的金融聯(lián)系，重點(diǎn)加強(qiáng)與美國(guó)主要貿(mào)易伙伴的金融聯(lián)系，以大國(guó)姿態(tài)推動(dòng)改善國(guó)際金融秩序。充分利用美國(guó)政治體系中利益訴求多元化的特征，推動(dòng)銀行機(jī)構(gòu)動(dòng)態(tài)調(diào)整境外資產(chǎn)負(fù)債比例，增加我方銀行機(jī)構(gòu)在美元金融體系中的系統(tǒng)重要性，增加美方金融制裁成本。從長(zhǎng)期看，還要推動(dòng)建立制衡SWIFT系統(tǒng)的金融信息報(bào)文系統(tǒng)，通過(guò)獨(dú)立自主的金融基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)來(lái)規(guī)避美國(guó)金融制裁的情報(bào)收集和制裁實(shí)施。推動(dòng)銀行機(jī)構(gòu)審慎參與非美貨幣跨境清算平臺(tái)的建設(shè)和運(yùn)行，穩(wěn)妥推進(jìn)人民幣國(guó)際化，探索利用區(qū)塊鏈等技術(shù)建立全新的非美貨幣支付結(jié)算系統(tǒng)，逐步減少對(duì)美元體系的依賴。

（作者單位：特華博士后科研工作站）