生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的學(xué)理反思與法律建構(gòu)

史玉成

摘 要：生態(tài)環(huán)境損害賠償制度是為彌補(bǔ)生態(tài)環(huán)境損害救濟(jì)制度缺失而創(chuàng)設(shè)的一項(xiàng)新型環(huán)境治理制度。對(duì)于這一制度的完善，在學(xué)理層面，應(yīng)當(dāng)理清相關(guān)法律爭(zhēng)議，形成理論共識(shí)。政府作為索賠主體，其請(qǐng)求權(quán)基礎(chǔ)或正當(dāng)性來(lái)源與其說(shuō)是行使自然資源所有權(quán)，不如說(shuō)是其環(huán)境監(jiān)管職責(zé)。生態(tài)環(huán)境損害賠償責(zé)任是一種不同于傳統(tǒng)民事責(zé)任的新型環(huán)境法律責(zé)任;生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商應(yīng)當(dāng)定位為“弱權(quán)行政”下的行政法律關(guān)系;生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟與環(huán)境民事公益訴訟具有相同的功能和訴訟請(qǐng)求，未來(lái)可以考慮將兩者整合并建立有效的銜接機(jī)制。在實(shí)踐層面，應(yīng)在總結(jié)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上及時(shí)修改相關(guān)法律，出臺(tái)司法解釋，實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的法律化，同時(shí)完善生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任保險(xiǎn)、賠償資金管理、案件會(huì)商等配套制度，構(gòu)建系統(tǒng)、完整的生態(tài)環(huán)境損害賠償制度體系。

關(guān)鍵詞：生態(tài)環(huán)境損害賠償;理論反思;制度完善

中圖分類號(hào)：D922.6文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1003-0751（2019）10-0085-08

經(jīng)過(guò)為期兩年的試點(diǎn)，2017年12月，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布了《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案》（以下簡(jiǎn)稱《改革方案》，自2018年1月1日起實(shí)施），在全國(guó)范圍內(nèi)推進(jìn)生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革，提出到2020年建立科學(xué)完整的生態(tài)環(huán)境損害賠償制度體系的目標(biāo)。生態(tài)環(huán)境損害賠償制度是新時(shí)代生態(tài)文明制度體系的重要內(nèi)容，這一制度旨在彌補(bǔ)我國(guó)生態(tài)環(huán)境損害救濟(jì)制度的缺失，破解生態(tài)環(huán)境損害領(lǐng)域長(zhǎng)期存在的“企業(yè)污染、群眾受害、政府買(mǎi)單”的困局。根據(jù)《改革方案》的設(shè)計(jì)，生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)馁r償權(quán)利人是省級(jí)、市地級(jí)政府包括直轄市所轄的區(qū)縣級(jí)政府（以下簡(jiǎn)稱省、市兩級(jí)政府），賠償義務(wù)人是實(shí)施違法行為、造成生態(tài)環(huán)境損害的單位或個(gè)人。生態(tài)環(huán)境損害賠償以賠償磋商為前置程序，雙方磋商達(dá)成的協(xié)議經(jīng)司法確認(rèn)后具有強(qiáng)制效力;未達(dá)成協(xié)議的，賠償權(quán)利人及其指定機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)向人民法院提起民事訴訟。生態(tài)環(huán)境損害賠償責(zé)任的承擔(dān)方式包括生態(tài)環(huán)境修復(fù)，支付清除污染費(fèi)用、生態(tài)環(huán)境修復(fù)費(fèi)用，賠償生態(tài)環(huán)境修復(fù)期間服務(wù)功能的損失、生態(tài)環(huán)境功能永久性損害造成的損失，支付其他調(diào)查、鑒定評(píng)估等合理費(fèi)用?！陡母锓桨浮愤€就生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟規(guī)則、生態(tài)環(huán)境修復(fù)與損害賠償?shù)膱?zhí)行和監(jiān)督、生態(tài)環(huán)境損害鑒定評(píng)估、生態(tài)環(huán)境損害賠償資金管理等問(wèn)題作了規(guī)定。作為一項(xiàng)創(chuàng)新性的環(huán)境治理制度，生態(tài)環(huán)境損害賠償自試點(diǎn)以來(lái)一直受到理論界廣泛關(guān)注，學(xué)者們對(duì)其價(jià)值目標(biāo)、理論基礎(chǔ)和制度構(gòu)造進(jìn)行了多方位探討，但目前仍有不少問(wèn)題需要進(jìn)一步研究。比如，省、市兩級(jí)政府及其授權(quán)部門(mén)作為索賠主體的請(qǐng)求權(quán)基礎(chǔ)、生態(tài)環(huán)境損害賠償責(zé)任的定位、生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商的法律性質(zhì)、生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟與環(huán)境民事公益訴訟的銜接等，關(guān)于這些問(wèn)題還未形成理論共識(shí)。生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革已經(jīng)突破現(xiàn)行民事法律、環(huán)境法律的安排，其運(yùn)作依據(jù)僅是《改革方案》這一政策性文件，缺乏統(tǒng)一的立法保障。本文針對(duì)上述問(wèn)題，對(duì)有關(guān)生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的爭(zhēng)議進(jìn)行系統(tǒng)分析，厘清爭(zhēng)議的本質(zhì)，從法理層面提出消解爭(zhēng)議、形成共識(shí)的思路，同時(shí)結(jié)合制度實(shí)施中存在的問(wèn)題和取得的經(jīng)驗(yàn)，提出構(gòu)建規(guī)范有序的生態(tài)環(huán)境損害賠償制度體系的立法建議。

一、對(duì)生態(tài)環(huán)境損害賠償制度中索賠主體的反思

根據(jù)《改革方案》的界定，生態(tài)環(huán)境損害是指“因污染環(huán)境、破壞生態(tài)造成大氣、地表水、地下水、土壤、森林等環(huán)境要素和植物、動(dòng)物、微生物等生物要素的不利改變，以及上述要素構(gòu)成的生態(tài)系統(tǒng)功能退化”，生態(tài)環(huán)境損害賠償是指生態(tài)環(huán)境損害行為人因造成生態(tài)環(huán)境損害后果而應(yīng)承擔(dān)的賠償責(zé)任。生態(tài)環(huán)境損害后果發(fā)生后，由誰(shuí)主張損害賠償？如何提起損害賠償？對(duì)此，長(zhǎng)期以來(lái)并沒(méi)有相應(yīng)的法律政策加以規(guī)范。《改革方案》對(duì)此作了制度安排，即建立了生態(tài)環(huán)境損害賠償制度。該制度的基本原理是：承認(rèn)環(huán)境資源所提供的生態(tài)服務(wù)功能有價(jià)，根據(jù)“損害者擔(dān)責(zé)”原則，通過(guò)對(duì)特定主體賦權(quán)的方式，對(duì)生態(tài)環(huán)境損害者進(jìn)行責(zé)任追究，達(dá)到恢復(fù)生態(tài)系統(tǒng)的功能、維護(hù)生態(tài)環(huán)境利益的目的。

1.政府作為索賠主體的請(qǐng)求權(quán)基礎(chǔ)：自然資源國(guó)家所有權(quán)

環(huán)境污染、生態(tài)破壞行為往往導(dǎo)致兩個(gè)方面的損害后果：一是侵害特定的人身、財(cái)產(chǎn)利益，即造成環(huán)境侵權(quán);二是損害生態(tài)環(huán)境本身所蘊(yùn)含的生態(tài)價(jià)值，即造成生態(tài)環(huán)境損害。審視我國(guó)現(xiàn)行法律，民事侵權(quán)法、物權(quán)法、合同法、環(huán)境保護(hù)法等法律中均有針對(duì)環(huán)境侵權(quán)的救濟(jì)規(guī)范，但針對(duì)生態(tài)環(huán)境損害救濟(jì)的法律和政策長(zhǎng)期缺失。雖然現(xiàn)行環(huán)境保護(hù)法從行政處罰的角度設(shè)定了生態(tài)環(huán)境損害者應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的責(zé)任，但行政處罰并不能替代損害賠償，也不足以彌補(bǔ)生態(tài)環(huán)境損害的后果。比如，2004年四川沱江重大水污染事件、2005年吉林石化分公司造成松花江水污染事件、2016年天津?yàn)I海新區(qū)特別重大火災(zāi)爆炸事故等典型案例中，在承擔(dān)經(jīng)濟(jì)責(zé)任方面，造成重大環(huán)境污染和生態(tài)破壞的責(zé)任者僅承擔(dān)了與損害后果極不相稱的行政罰款責(zé)任，巨額的污染治理成本和環(huán)境修復(fù)成本卻由政府買(mǎi)單，形成權(quán)利義務(wù)失衡的局面。

從“損害者擔(dān)責(zé)”原則出發(fā)，只有使造成生態(tài)環(huán)境損害后果的責(zé)任者承擔(dān)生態(tài)修復(fù)和賠償責(zé)任，才符合公正原則和權(quán)利義務(wù)對(duì)等原理?？疾靽?guó)外相關(guān)立法，一些國(guó)家依據(jù)“誰(shuí)污染誰(shuí)治理，誰(shuí)損害誰(shuí)擔(dān)責(zé)”原則確立了生態(tài)環(huán)境損害修復(fù)和賠償制度。比如，美國(guó)1980年《超級(jí)基金法》根據(jù)這一原則，授權(quán)聯(lián)邦環(huán)保局敦促生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任者對(duì)閑置不用或廢棄的危險(xiǎn)廢物處理場(chǎng)及泄漏的危險(xiǎn)物品進(jìn)行處理并承擔(dān)相關(guān)費(fèi)用，聯(lián)邦環(huán)保局可以通過(guò)訴訟等方式進(jìn)行索賠。①歐盟2004年通過(guò)的《預(yù)防和補(bǔ)救環(huán)境損害的環(huán)境責(zé)任指令》規(guī)定，環(huán)境行政主管機(jī)關(guān)可以追究造成生態(tài)環(huán)境損害的經(jīng)營(yíng)者的經(jīng)濟(jì)責(zé)任，以恢復(fù)生態(tài)環(huán)境的服務(wù)功能，消除損害人類健康的重大環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)。②

在我國(guó)，2015年中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革試點(diǎn)方案》將生態(tài)環(huán)境損害賠償權(quán)利人確定為省級(jí)政府，《改革方案》將該主體擴(kuò)展到省、市兩級(jí)政府。確立省、市兩級(jí)政府為生態(tài)環(huán)境損害賠償權(quán)利人的依據(jù)主要是《憲法》第9條、《物權(quán)法》第46—49條關(guān)于自然資源國(guó)家所有權(quán)的規(guī)定。在我國(guó)，國(guó)家所有權(quán)的實(shí)現(xiàn)路徑一般是，國(guó)務(wù)院代表國(guó)家行使國(guó)家所有權(quán)。將省、市兩級(jí)政府作為生態(tài)環(huán)境損害賠償權(quán)利人，正是基于“自然資源國(guó)家所有權(quán)國(guó)務(wù)院代表國(guó)家行使國(guó)家所有權(quán)國(guó)務(wù)院授權(quán)省、市兩級(jí)政府行使國(guó)家所有權(quán)”這一邏輯所作的制度安排。按照生態(tài)環(huán)境部的有關(guān)解讀，建立生態(tài)環(huán)境損害賠償制度是為了彌補(bǔ)國(guó)家所有的自然資源受到損害后現(xiàn)有制度中缺乏索賠主體。以上分析表明，在現(xiàn)有立法依據(jù)和解釋路徑中，自然資源國(guó)家所有權(quán)構(gòu)成政府作為生態(tài)環(huán)境損害索賠權(quán)利人的請(qǐng)求權(quán)基礎(chǔ)。

2.以自然資源所有權(quán)人身份作為政府行使索賠請(qǐng)求權(quán)基礎(chǔ)的理論局限性

以自然資源國(guó)家所有權(quán)作為索賠請(qǐng)求權(quán)的基礎(chǔ)，把政府設(shè)定為生態(tài)環(huán)境損害賠償權(quán)利人，這一解釋路徑看似有道理，實(shí)際上存在邏輯不周延、理論依據(jù)不足的問(wèn)題，并不能對(duì)生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的適用提供普遍的解釋力。首先，這一制度邏輯中的生態(tài)環(huán)境損害其實(shí)只是“自然資源損害”，并不能涵蓋“生態(tài)環(huán)境損害”的全部?jī)?nèi)容。自然資源主要是指自然界中能夠被人類利用的物質(zhì)和能量，對(duì)此，我國(guó)《憲法》《物權(quán)法》均采用列舉的方式予以表述，如《憲法》第9條規(guī)定“礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源”;而生態(tài)環(huán)境不僅包括自然資源要素，還包括各要素相互作用形成的生態(tài)系統(tǒng)及其整體功能等。國(guó)家對(duì)自然資源的所有權(quán)并不能涵蓋對(duì)生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能的所有權(quán)，也不能涵蓋對(duì)空氣、陽(yáng)光等生態(tài)環(huán)境要素的所有權(quán)。也就是說(shuō)，“生態(tài)環(huán)境損害”可能包含但并不完全等同于“自然資源損害”。其次，我國(guó)自然資源在歸屬上區(qū)分為國(guó)家所有的自然資源和集體所有的自然資源，政府只能就國(guó)家所有的自然資源行使權(quán)能，屬于集體所有的自然資源應(yīng)當(dāng)由集體經(jīng)濟(jì)組織作為權(quán)利人?！陡母锓桨浮穼⒄鳛樯鷳B(tài)環(huán)境損害賠償權(quán)利人的思路，有抹殺集體組織的索賠主體資格之嫌。再次，退一步講，如果允許政府、集體經(jīng)濟(jì)組織以賠償權(quán)利人的身份提起自然資源損害賠償訴訟，則從理論上分析，這種訴訟完全可以納入環(huán)境民事私益訴訟，因?yàn)榇朔N情況下不論是國(guó)家還是集體經(jīng)濟(jì)組織，其都以私主體的身份提出救濟(jì)主張。有學(xué)者正是基于這一認(rèn)識(shí)進(jìn)路，將生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟界定為環(huán)境民事私益訴訟。③最后，對(duì)生態(tài)系統(tǒng)功能損害的修復(fù)和賠償具有公益性，無(wú)法納入“自然資源損害”范疇，而只能通過(guò)環(huán)境民事公益訴訟的方式實(shí)現(xiàn)對(duì)公共利益的維護(hù)。這樣一來(lái)，將“自然資源損害賠償”“生態(tài)系統(tǒng)功能損害的修復(fù)和賠償”分別納入既有的環(huán)境民事私益訴訟、環(huán)境民事公益訴訟即可，設(shè)置生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟制度就喪失了獨(dú)立的價(jià)值和功能。

3.以監(jiān)管者身份作為政府行使索賠請(qǐng)求權(quán)基礎(chǔ)的合理性

將政府作為生態(tài)環(huán)境損害賠償權(quán)利人，為借助于司法途徑解決生態(tài)環(huán)境損害賠償問(wèn)題提供了一條看似創(chuàng)新的路徑，但該路徑在法理解釋上存在難以彌合的理論裂隙。因?yàn)榘凑者@一進(jìn)路，自然資源集體所有權(quán)人以及生態(tài)環(huán)境利益的其他代言人都有資格成為生態(tài)環(huán)境損害賠償權(quán)利主體。實(shí)際上，在我國(guó)現(xiàn)行體制下，政府不僅是自然資源所有權(quán)的行使者，其還是生態(tài)環(huán)境保護(hù)的監(jiān)管者，具有雙重身份。政府在窮盡行政手段仍不能實(shí)現(xiàn)對(duì)生態(tài)環(huán)境利益的有效保護(hù)時(shí)通過(guò)司法權(quán)力實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境保護(hù)和監(jiān)管的目的，與其說(shuō)是以自然資源國(guó)家所有者的身份行使生態(tài)環(huán)境修復(fù)請(qǐng)求權(quán)，不如說(shuō)是以履行環(huán)境保護(hù)職責(zé)為正當(dāng)性基礎(chǔ)行使生態(tài)環(huán)境損害索賠權(quán)。發(fā)端于美國(guó)的環(huán)境公共信托理論認(rèn)為，大氣、陽(yáng)光、水等人類所必需的環(huán)境要素是全體人民的“公有財(cái)產(chǎn)”，未經(jīng)全體共有人同意，任何人不得任意占有、支配和損耗;為合理利用和保護(hù)“公有財(cái)產(chǎn)”，全體人民將其委托給國(guó)家管理，國(guó)家作為受托人有責(zé)任為實(shí)現(xiàn)人民的公共利益而對(duì)受托財(cái)產(chǎn)加以管理和保護(hù)。④環(huán)境公共信托理論被認(rèn)為是現(xiàn)代政府具有環(huán)境監(jiān)管職責(zé)的理論依據(jù)。更重要的是，生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的目的主要是實(shí)現(xiàn)對(duì)生態(tài)環(huán)境價(jià)值的補(bǔ)償和修復(fù)，而不側(cè)重于實(shí)現(xiàn)可具體化為私法意義上的私權(quán)利的經(jīng)濟(jì)價(jià)值，生態(tài)環(huán)境價(jià)值的系統(tǒng)性與整體性即生態(tài)環(huán)境利益的公共性。按照行政法學(xué)原理，“行政的邏輯起點(diǎn)與終極目的在于實(shí)現(xiàn)公共利益”⑤。生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的確立，為政府行使生態(tài)環(huán)境損害監(jiān)管權(quán)、維護(hù)生態(tài)環(huán)境利益開(kāi)辟了新的方式。這一解釋路徑對(duì)政府實(shí)施生態(tài)環(huán)境損害賠償制度提供了更為充分的正當(dāng)性依據(jù)，更具說(shuō)服力。

二、生態(tài)環(huán)境損害賠償責(zé)任的法律定位之廓清

關(guān)于生態(tài)環(huán)境損害賠償責(zé)任的法律定位，《改革方案》并未明確，理論界存在不同看法。主要有兩方面意見(jiàn)：一方面，生態(tài)環(huán)境損害賠償責(zé)任因其可協(xié)商性、非行政強(qiáng)制性而具備民事責(zé)任的一般特征;另一方面，生態(tài)環(huán)境損害賠償權(quán)利人是公權(quán)力主體，故生態(tài)環(huán)境損害賠償義務(wù)人承擔(dān)的責(zé)任具有行政責(zé)任的某些特征。

1.生態(tài)環(huán)境損害賠償責(zé)任屬于民事責(zé)任還是行政責(zé)任的爭(zhēng)議

贊同生態(tài)環(huán)境損害賠償責(zé)任屬于民事責(zé)任的學(xué)者認(rèn)為：生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)那疤岷突A(chǔ)是權(quán)利人和義務(wù)人通過(guò)自主協(xié)商達(dá)成賠償協(xié)議，雙方在這一過(guò)程中的主體地位是平等的，協(xié)議中的賠償損失責(zé)任與民法上的賠償損失責(zé)任并無(wú)二致，生態(tài)環(huán)境修復(fù)責(zé)任與民法上的恢復(fù)原狀責(zé)任并無(wú)實(shí)質(zhì)區(qū)別，法院對(duì)生態(tài)環(huán)境損害賠償案件的審理亦需遵循民事案件的裁判規(guī)則等。反對(duì)者則認(rèn)為，在生態(tài)環(huán)境損害賠償法律關(guān)系中，政府不僅是索賠權(quán)利人，其還是生態(tài)環(huán)境保護(hù)的監(jiān)管者，而賠償義務(wù)人是造成生態(tài)環(huán)境損害的單位或個(gè)人，二者的地位存在事實(shí)上的不平等，不可能完全實(shí)現(xiàn)平等自主協(xié)商。此外，賠償義務(wù)人承擔(dān)的生態(tài)環(huán)境損害賠償責(zé)任包含生態(tài)環(huán)境修復(fù)，而生態(tài)環(huán)境修復(fù)需要在賠償權(quán)利人的監(jiān)督下完成?！陡母锓桨浮芬?guī)定：“賠償權(quán)利人及其指定的部門(mén)或機(jī)構(gòu)對(duì)磋商或訴訟后的生態(tài)環(huán)境修復(fù)效果進(jìn)行評(píng)估，確保生態(tài)環(huán)境得到及時(shí)有效修復(fù)?！币虼耍鷳B(tài)環(huán)境損害賠償責(zé)任并不是典型意義上的民事法律責(zé)任。

2.生態(tài)環(huán)境損害賠償責(zé)任是一種新型環(huán)境法律責(zé)任

筆者認(rèn)為，對(duì)生態(tài)環(huán)境損害賠償責(zé)任的法律定位應(yīng)從這一責(zé)任的價(jià)值理念、內(nèi)在構(gòu)造、適用范圍等角度進(jìn)行綜合考察。首先，生態(tài)環(huán)境損害賠償責(zé)任與傳統(tǒng)民事賠償責(zé)任的價(jià)值理念不同。前者重點(diǎn)關(guān)注物的生態(tài)價(jià)值，側(cè)重于維護(hù)生態(tài)系統(tǒng)的健康穩(wěn)定;而后者關(guān)注物的經(jīng)濟(jì)價(jià)值，側(cè)重于維護(hù)經(jīng)濟(jì)秩序的穩(wěn)定。其次，生態(tài)環(huán)境修復(fù)與民法中的恢復(fù)原狀有高度相似性，很多人對(duì)二者是否屬于同一責(zé)任存在認(rèn)識(shí)混淆。實(shí)際上，這兩種責(zé)任形式不屬于同一個(gè)層面，存在本質(zhì)上的區(qū)別：“恢復(fù)原狀”關(guān)注對(duì)物的經(jīng)濟(jì)價(jià)值的恢復(fù)，側(cè)重于使財(cái)產(chǎn)權(quán)利恢復(fù)到圓滿的狀態(tài);“生態(tài)環(huán)境修復(fù)”關(guān)注物的生態(tài)價(jià)值的恢復(fù)，目的在于最大程度恢復(fù)受損的生態(tài)環(huán)境，維持人與自然和諧的狀態(tài)。此外，一些生態(tài)環(huán)境損害行為所導(dǎo)致的損害后果往往具有不可逆轉(zhuǎn)性，沒(méi)辦法實(shí)現(xiàn)“恢復(fù)原狀”，只能進(jìn)行相應(yīng)的替代修復(fù)。正由于此，“生態(tài)環(huán)境修復(fù)”很難進(jìn)入民事法律責(zé)任體系。對(duì)此結(jié)論，2016年《民法總則（一審稿草案）》增加了“生態(tài)環(huán)境修復(fù)”責(zé)任（與“恢復(fù)原狀”責(zé)任相并列），但這一責(zé)任形式在該草案審議中被刪除就是一個(gè)明證。最后，民事賠償責(zé)任與生態(tài)環(huán)境損害賠償責(zé)任的適用范圍不同。民事賠償責(zé)任適用于環(huán)境侵權(quán)行為通過(guò)環(huán)境媒介造成人身、財(cái)產(chǎn)損失的情形，屬于私法范疇;生態(tài)環(huán)境損害賠償責(zé)任適用于單純的環(huán)境要素及其構(gòu)成的生態(tài)系統(tǒng)功能受損害的情形，關(guān)乎社會(huì)公共利益，屬于公法范疇。生態(tài)環(huán)境損害賠償實(shí)踐不能援引民法作為直接法律依據(jù)。

基于上述分析，筆者傾向于將生態(tài)環(huán)境損害賠償責(zé)任作為一種獨(dú)立的環(huán)境法律責(zé)任。這一新型責(zé)任形式應(yīng)當(dāng)與民法上的賠償責(zé)任相銜接。人民法院在審理生態(tài)環(huán)境損害賠償案件時(shí)，應(yīng)當(dāng)適用有別于一般民事訴訟案件的特殊訴訟規(guī)則。

三、生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商的法律性質(zhì)之辨析

磋商是《改革方案》設(shè)定的生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的前置程序，即在提起生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟之前，省、市兩級(jí)政府及其授權(quán)部門(mén)以權(quán)利人的身份與造成生態(tài)環(huán)境損害的單位或個(gè)人進(jìn)行磋商，就賠償事宜達(dá)成合意。政府具有公權(quán)力行使者的身份，其在磋商關(guān)系中應(yīng)視為與賠償義務(wù)人地位平等的民事權(quán)利人還是公法上的行政監(jiān)管主體，對(duì)此認(rèn)識(shí)不同引發(fā)了關(guān)于生態(tài)環(huán)境損害磋商之法律性質(zhì)的爭(zhēng)論。只有對(duì)生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商進(jìn)行準(zhǔn)確的法律定位，才能把握其運(yùn)作機(jī)理，消除其適用中的認(rèn)識(shí)分歧，引導(dǎo)磋商程序有序運(yùn)行，進(jìn)而為厘清其與生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟之間的關(guān)系奠定基礎(chǔ)。

1.生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商的法律性質(zhì)之爭(zhēng)

主張生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商屬于民事法律關(guān)系的觀點(diǎn)，主要從政府是自然資源國(guó)家所有權(quán)人的權(quán)源基礎(chǔ)出發(fā)，強(qiáng)調(diào)物權(quán)之歸屬主體基于民事代理關(guān)系而獲得環(huán)境資源利益的代理人身份，認(rèn)為政府在參與生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商過(guò)程中是與賠償義務(wù)人地位平等的民事主體。這一主張與《改革方案》中隱含的生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商之語(yǔ)義相呼應(yīng)。《改革方案》雖未明示生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商的法律性質(zhì)，但其中關(guān)于賠償權(quán)利人、賠償義務(wù)人、磋商、賠償協(xié)議、授權(quán)、生態(tài)環(huán)境損害賠償民事訴訟等的表述，似乎意在構(gòu)建索賠主體與賠償主體地位平等的民事法律關(guān)系。主張生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商屬于行政法律關(guān)系的學(xué)者認(rèn)為，生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商是一種“弱權(quán)性”行政行為。⑥該學(xué)說(shuō)關(guān)注行政執(zhí)法手段變革，主張政府及其部門(mén)突破傳統(tǒng)行政執(zhí)法體制下對(duì)生態(tài)環(huán)境損害后果無(wú)行政執(zhí)法權(quán)能的限制，基于環(huán)境保護(hù)職責(zé)，采取柔性的、合作式的公權(quán)力手段進(jìn)行有限協(xié)商，以達(dá)致生態(tài)環(huán)境損害修復(fù)和賠償?shù)哪繕?biāo)。在這一過(guò)程中，傳統(tǒng)的“命令—控制”式強(qiáng)權(quán)執(zhí)法手段向“合作—協(xié)商”式民主執(zhí)法手段轉(zhuǎn)變，政府作為行政公權(quán)力主體的地位并未改變。

2.生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商屬于“弱權(quán)行政”下的行政法律關(guān)系

上述兩種觀點(diǎn)從不同視角論證生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商的性質(zhì)，均有一定的合理性，但都不夠準(zhǔn)確。筆者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)從現(xiàn)代環(huán)境治理走向多元合作共治的趨勢(shì)出發(fā)，理解和把握生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商的性質(zhì)。從根源上分析，環(huán)境問(wèn)題是由政府失靈、社會(huì)理性不足等多重因素引發(fā)的，社會(huì)變遷決定法律制度需適時(shí)作出變革。隨著后現(xiàn)代工業(yè)文明的發(fā)展，環(huán)境問(wèn)題呈現(xiàn)出復(fù)雜性、多樣性、不確定性等特點(diǎn)，環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)增大，傳統(tǒng)民事法律無(wú)法應(yīng)對(duì)社會(huì)化特征明顯的新型環(huán)境問(wèn)題。正是在這種情勢(shì)下，專門(mén)的環(huán)境法得以產(chǎn)生并迅速成長(zhǎng)為獨(dú)立的法律部門(mén)。環(huán)境法產(chǎn)生之初是以環(huán)境行政管制法的面目出現(xiàn)的，隨著環(huán)境惡化趨勢(shì)加劇特別是環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)多發(fā)，群體性環(huán)境事件頻繁發(fā)生，環(huán)境問(wèn)題甚至發(fā)展為影響社會(huì)穩(wěn)定的政治問(wèn)題。為應(yīng)對(duì)這些問(wèn)題，環(huán)境法律調(diào)整機(jī)制亟須跳出傳統(tǒng)的單向行政管制模式，增強(qiáng)科學(xué)性與靈活性;環(huán)境行政決策亟須增強(qiáng)民主性，吸收各方主體參與環(huán)境治理，尋求可普遍接受的環(huán)境治理方案。為此，政府要改變工業(yè)社會(huì)以來(lái)形成的單向行政管理理念，改變以行政處罰為主的行政管制方式，重視被監(jiān)管主體及社會(huì)公眾在環(huán)境決策中的參與，實(shí)現(xiàn)傳統(tǒng)環(huán)境治理模式向現(xiàn)代環(huán)境治理模式轉(zhuǎn)變。實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)變的可行路徑是，從程序上實(shí)行柔性的、協(xié)商式的多方主體參與合作共治，其中，政府履行生態(tài)環(huán)境保護(hù)職能的方式由“強(qiáng)權(quán)行政”向“弱權(quán)行政”轉(zhuǎn)變，引導(dǎo)企業(yè)、社會(huì)公眾等多方主體共同參與生態(tài)環(huán)境保護(hù)。⑦面對(duì)傳統(tǒng)民事、行政、刑事法律體系對(duì)環(huán)境問(wèn)題規(guī)制的不足，要通過(guò)制度變革，形成風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)型、社會(huì)回應(yīng)型多元合作共治的環(huán)境治理模式。⑧生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商就是這種轉(zhuǎn)變的范例。因此，生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商是風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)催生的環(huán)境民主行政和環(huán)境公眾參與相結(jié)合的制度安排，其不是單純的民事法律關(guān)系，也不是傳統(tǒng)的行政法律關(guān)系，而是一種新型環(huán)境合作共治模式下的具體制度設(shè)計(jì)，是為風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)中的環(huán)境行政決策提供合理性基礎(chǔ)的一種決策過(guò)程，具體表現(xiàn)為一種“弱權(quán)行政”下的行政法律關(guān)系。⑨

四、生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟和環(huán)境民事公益訴訟的銜接

基于生態(tài)環(huán)境的公益性、社會(huì)性，應(yīng)當(dāng)構(gòu)建環(huán)境民事訴訟、環(huán)境公益訴訟、環(huán)境行政救濟(jì)、環(huán)境責(zé)任社會(huì)化救濟(jì)等多元化的生態(tài)環(huán)境損害救濟(jì)機(jī)制。⑩在生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革之前，我國(guó)已經(jīng)建立環(huán)境民事公益訴訟制度，《環(huán)境保護(hù)法》《民事訴訟法》分別規(guī)定符合法定條件的社會(huì)組織、檢察機(jī)關(guān)在環(huán)境公共利益受到損害時(shí)可以向人民法院提起環(huán)境民事公益訴訟以尋求救濟(jì)?！陡母锓桨浮诽岢觯骸吧鷳B(tài)環(huán)境損害賠償制度與環(huán)境公益訴訟之間銜接等問(wèn)題，由最高人民法院商有關(guān)部門(mén)根據(jù)實(shí)際情況制定指導(dǎo)意見(jiàn)予以明確?！蹦壳?，實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟和環(huán)境民事公益訴訟（以下簡(jiǎn)稱兩類訴訟）銜接仍處于“摸著石頭過(guò)河”的階段，需要從理論上厘清兩類訴訟之間的關(guān)系。

1.對(duì)兩類訴訟之關(guān)聯(lián)及其銜接的觀點(diǎn)評(píng)析

《改革方案》對(duì)兩類訴訟銜接沒(méi)有作出明確規(guī)定，實(shí)踐中存在對(duì)同一案情，政府及其部門(mén)提起生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的同時(shí)社會(huì)組織或檢察機(jī)關(guān)提起生態(tài)環(huán)境損害民事公益訴訟的情形，這引發(fā)了學(xué)界對(duì)兩類訴訟的關(guān)聯(lián)及其提起順位的討論。有學(xué)者主張生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟是民事私益訴訟，由對(duì)具體生態(tài)環(huán)境和自然資源享有財(cái)產(chǎn)權(quán)益的國(guó)家或集體及有關(guān)經(jīng)營(yíng)者進(jìn)行求償，社會(huì)組織無(wú)實(shí)體請(qǐng)求權(quán)，只能督促賠償權(quán)利人及時(shí)就生態(tài)環(huán)境損害賠償進(jìn)行磋商或提起訴訟，在賠償權(quán)利人不作為時(shí)可以提起環(huán)境民事公益訴訟。B11另有學(xué)者認(rèn)為：生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟是政府基于自然資源國(guó)家所有權(quán)、為履行環(huán)境行政職責(zé)而提起的訴訟，既不是公益訴訟，也不是普通民事訴訟，而是“國(guó)益訴訟”;我國(guó)將形成生態(tài)環(huán)境保護(hù)的“國(guó)益訴訟”“公益訴訟”“私益訴訟”并行、行政磋商與司法裁判相互銜接的多層次、多元化糾紛解決機(jī)制。B12還有一些學(xué)者主張生態(tài)環(huán)境損害賠償與環(huán)境民事公益訴訟是兩項(xiàng)并行不悖的制度，提出：未來(lái)應(yīng)整合兩者的實(shí)體規(guī)范和程序規(guī)范，構(gòu)建內(nèi)部協(xié)調(diào)統(tǒng)一的更廣泛意義上的環(huán)境公益救濟(jì)司法保障機(jī)制;B13構(gòu)建以行政機(jī)關(guān)為生態(tài)環(huán)境損害的基本求償主體，檢察機(jī)關(guān)為督促行政機(jī)關(guān)求償?shù)闹饕黧w，公眾和社會(huì)組織為督促行政機(jī)關(guān)求償?shù)妮o助主體的求償主體結(jié)構(gòu);B14生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟與環(huán)境公益訴訟在請(qǐng)求責(zé)任人修復(fù)受損的生態(tài)環(huán)境或支付賠償費(fèi)用等訴訟請(qǐng)求方面有較高的重合性，符合條件的主體均可提起兩類訴訟。B15

上述觀點(diǎn)中，關(guān)于生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟是環(huán)境私益訴訟的主張從保護(hù)自然資源所有者的財(cái)產(chǎn)權(quán)（私權(quán)）角度出發(fā)是沒(méi)有疑問(wèn)的，但由于自然資源損害導(dǎo)致生態(tài)利益受損的后果，所以政府提起自然資源損害賠償不能等同于一般意義上的私權(quán)救濟(jì)，其功能除了對(duì)受侵害的財(cái)產(chǎn)權(quán)益進(jìn)行追償，還包括預(yù)防和救濟(jì)公共利益受損害。關(guān)于生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟是“國(guó)益訴訟”的觀點(diǎn)以個(gè)人利益、公共利益、國(guó)家利益“三分法”為基礎(chǔ)，認(rèn)為生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟是針對(duì)國(guó)家利益受損害而提起的訴訟。從制度設(shè)計(jì)的初衷來(lái)看，生態(tài)環(huán)境損害賠償制度意在通過(guò)對(duì)生態(tài)環(huán)境損害者的責(zé)任追索以恢復(fù)生態(tài)系統(tǒng)功能，其本質(zhì)是維護(hù)生態(tài)環(huán)境利益，這種利益具有明顯的公益性。檢察機(jī)關(guān)提起的環(huán)境公益訴訟兼有維護(hù)國(guó)家利益和社會(huì)公共利益的目的，很難對(duì)這兩種目的作出精準(zhǔn)的界分。況且，論者還提到：如果國(guó)家利益已經(jīng)實(shí)現(xiàn)，就可以阻卻“公益訴訟”;如果公益得以實(shí)現(xiàn)，也應(yīng)該阻卻“國(guó)益訴訟”。國(guó)家利益和公共利益之一得以實(shí)現(xiàn)，就可以阻卻另一種利益的實(shí)現(xiàn)，那為什么還要對(duì)這兩種利益分別設(shè)置救濟(jì)機(jī)制呢？一種新概念的創(chuàng)設(shè)應(yīng)當(dāng)經(jīng)過(guò)嚴(yán)格論證、經(jīng)得起檢驗(yàn)，如果其內(nèi)涵和外延與既有的概念相重疊、包容，就只會(huì)引起認(rèn)知混亂。

從上述分析可知，生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟和環(huán)境公益訴訟都以預(yù)防和救濟(jì)生態(tài)環(huán)境利益損害為目的，在制度功能上具有同一性，訴訟請(qǐng)求具有較高的重合性。因此，筆者贊同對(duì)兩類訴訟進(jìn)行整合，并對(duì)不同原告的起訴順位進(jìn)行合理安排。

2.司法實(shí)踐中兩類訴訟的不同處理模式

由于生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟和環(huán)境公益訴訟都具有救濟(jì)生態(tài)環(huán)境利益的制度功能，在司法實(shí)踐中，針對(duì)同一案由，往往出現(xiàn)省、市兩級(jí)政府及其授權(quán)部門(mén)以“賠償權(quán)利人”身份提起訴訟，社會(huì)組織以“環(huán)境公益訴訟原告”身份提起訴訟，檢察機(jī)關(guān)以“公益訴訟的督促者、支持者”或“公益訴訟人”身份參與或提起訴訟的訴訟堆疊、碰撞的情形。兩類訴訟在原告資格、訴前程序等方面雖有所不同，但訴訟請(qǐng)求具有較高的重合性，其如何實(shí)現(xiàn)銜接？對(duì)此，由于缺乏相關(guān)規(guī)定，一些法院為節(jié)約司法資源，探索將兩類訴訟并案審理。2015年《最高人民法院關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》規(guī)定：“人民法院受理環(huán)境民事公益訴訟后，應(yīng)當(dāng)在立案之日起五日內(nèi)將起訴狀副本發(fā)送被告，并公告案件受理情況。有權(quán)提起訴訟的其他機(jī)關(guān)和社會(huì)組織在公告之日起三十日內(nèi)申請(qǐng)參加訴訟，經(jīng)審查符合法定條件的，人民法院應(yīng)當(dāng)將其列為共同原告?！痹陂_(kāi)展生態(tài)環(huán)境損害賠償試點(diǎn)的地方，一些法院參照上述規(guī)定，探索將政府及其授權(quán)部門(mén)、社會(huì)組織、檢察機(jī)關(guān)提起的兩類訴訟并案審理。鑒于生態(tài)環(huán)境損害賠償制度設(shè)計(jì)了磋商前置程序，而環(huán)境公益訴訟制度中并沒(méi)有這一程序，一些法院采取待磋商程序結(jié)束后對(duì)未達(dá)成磋商協(xié)議的生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟與案由相同的環(huán)境公益訴訟合并審理的做法。

對(duì)于政府及其授權(quán)部門(mén)參與社會(huì)組織提起的環(huán)境公益訴訟且法院并案審理的做法，社會(huì)組織表現(xiàn)出開(kāi)放和歡迎的態(tài)度。比如，2018年1月14日舉辦的“生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟與環(huán)境民事公益訴訟關(guān)系”討論會(huì)上，中國(guó)生物多樣性保護(hù)與綠色發(fā)展基金會(huì)秘書(shū)長(zhǎng)明確表示歡迎更多主體參與社會(huì)組織提起的環(huán)境公益訴訟，法院并案審理對(duì)節(jié)約司法資源、維護(hù)案件關(guān)聯(lián)方的權(quán)益很有意義。目前，法院系統(tǒng)也贊同社會(huì)組織具有提起生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的主體資格，并以開(kāi)放的態(tài)度對(duì)待不同主體參與環(huán)境公益訴訟。可見(jiàn)，對(duì)生態(tài)環(huán)境損害賠償享有公益訴權(quán)的主體比較廣泛，省、市兩級(jí)政府及其授權(quán)部門(mén)、社會(huì)組織、檢察機(jī)關(guān)作為索賠主體均有其合法性與必要性，三者并存、交叉起訴的現(xiàn)象是難免的，關(guān)鍵在于尋求一套妥當(dāng)?shù)你暯臃椒ㄒ砸?guī)范三者起訴的啟動(dòng)方式與交互模式，避免制度碰撞造成司法資源和社會(huì)成本的浪費(fèi)。

3.對(duì)兩類關(guān)聯(lián)訴訟如何銜接的思考

綜上，可得出以下基本結(jié)論：《改革方案》設(shè)計(jì)的生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟與環(huán)境公益訴訟在制度功能上具有同一性，在訴訟請(qǐng)求上具有較高的重合性，司法實(shí)踐中已經(jīng)出現(xiàn)大量的對(duì)兩類訴訟并案審理的做法。兩類訴訟的區(qū)別在于：在現(xiàn)有制度框架下，前者以自然資源國(guó)家所有權(quán)為請(qǐng)求權(quán)基礎(chǔ)，后者以生態(tài)環(huán)境利益為請(qǐng)求權(quán)基礎(chǔ)。如前文所述，省、市兩級(jí)政府及其授權(quán)部門(mén)以“權(quán)利人”身份行使索賠權(quán)存在解釋路徑上的局限性。如果政府以生態(tài)環(huán)境保護(hù)監(jiān)管者的身份在窮盡行政監(jiān)管手段之后提起生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟，則其請(qǐng)求權(quán)基礎(chǔ)變?yōu)橐跃S護(hù)生態(tài)環(huán)境利益為目的的環(huán)境保護(hù)職責(zé)的延伸。在這種情況下，兩類訴訟的請(qǐng)求權(quán)基礎(chǔ)具有同一性。接下來(lái)需要解決的問(wèn)題是，不同起訴的主體順位及其如何銜接？對(duì)此，筆者提出以下初步建議。

第一，省、市兩級(jí)政府及其授權(quán)部門(mén)提起的自然資源損害賠償訴訟，如果以保障自然資源所有者的財(cái)產(chǎn)權(quán)益為主要目的，而不以維護(hù)生態(tài)環(huán)境利益為主要目的，則應(yīng)納入民事私益訴訟的范疇。社會(huì)組織、檢察機(jī)關(guān)對(duì)此類損害賠償無(wú)實(shí)體請(qǐng)求權(quán)。

第二，以恢復(fù)生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)的功能、維護(hù)生態(tài)環(huán)境利益為目的的生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟，應(yīng)當(dāng)納入環(huán)境民事公益訴訟的范疇。對(duì)于此類損害賠償，政府及其授權(quán)部門(mén)、社會(huì)組織、檢察機(jī)關(guān)均有實(shí)體請(qǐng)求權(quán)，即均擁有原告資格。此時(shí)，兩類訴訟在本質(zhì)上是同一的，可以用“生態(tài)環(huán)境民事公益訴訟”的概念予以統(tǒng)攝。

第三，政府及其授權(quán)部門(mén)、社會(huì)組織、檢察機(jī)關(guān)對(duì)同一案情均有原告資格時(shí)，解決其原告順位的問(wèn)題需要回到這三類主體的身份上，由此出發(fā)探討哪一主體具有起訴的優(yōu)先性。前文已論及，政府行使環(huán)境監(jiān)管權(quán)的根本目的在于維護(hù)生態(tài)環(huán)境利益，政府及其授權(quán)部門(mén)作為生態(tài)環(huán)境公益訴訟中索賠主體的正當(dāng)性來(lái)源于其環(huán)境保護(hù)職責(zé)。從這一原理出發(fā)，政府及其授權(quán)部門(mén)應(yīng)當(dāng)成為提起生態(tài)環(huán)境公益訴訟的第一順位的主體。但由于政府擁有環(huán)境行政管理權(quán)，所以政府及其授權(quán)部門(mén)提起生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的前提是窮盡一切行政手段后，按照先磋商、后起訴的次序提起訴訟。社會(huì)組織提起生態(tài)環(huán)境公益訴訟是基于法律賦予的公共利益代表者的身份，故社會(huì)組織應(yīng)當(dāng)督促政府及其授權(quán)部門(mén)起訴，當(dāng)政府及其授權(quán)部門(mén)既不積極履行環(huán)境行政管理職責(zé)又不提起生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟時(shí)，社會(huì)組織可以作為第二順位的主體起訴。檢察機(jī)關(guān)是國(guó)家法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，其在生態(tài)環(huán)境民事公益訴訟中的定位是“公益訴訟人”，應(yīng)首先履行法律監(jiān)督職責(zé)，即對(duì)政府履行環(huán)境行政管理職責(zé)的情況進(jìn)行法律監(jiān)督，在政府不依法提起生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟時(shí)督促、支持社會(huì)組織起訴，在政府不提起生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟又沒(méi)有適格的社會(huì)組織起訴時(shí)直接起訴。此外，應(yīng)著力加強(qiáng)環(huán)境行政公益訴訟制度建設(shè)，適當(dāng)擴(kuò)大原告范圍（如賦予社會(huì)組織提起環(huán)境行政公益訴訟的主體資格），形成完整的、互為補(bǔ)充的生態(tài)環(huán)境公益訴訟制度體系。

第四，現(xiàn)行有關(guān)司法解釋對(duì)不同主體在環(huán)境公益訴訟中相互支持和配合作了明確規(guī)定，如2015年《最高人民法院關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》第11條規(guī)定檢察機(jī)關(guān)、負(fù)有環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理職責(zé)的部門(mén)及其機(jī)關(guān)、社會(huì)組織、企事業(yè)單位可以支持社會(huì)組織起訴，2018年《最高人民法院、最高人民檢察院關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》第6條規(guī)定檢察機(jī)關(guān)辦理公益訴訟案件時(shí)可以向有關(guān)行政機(jī)關(guān)、社會(huì)組織、公民調(diào)查收取證據(jù)材料。結(jié)合相關(guān)規(guī)定，筆者對(duì)生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟和環(huán)境民事公益訴訟在程序上的整合與銜接提出三方面建議。一是在生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的前置程序中設(shè)置開(kāi)放式的磋商程序，通過(guò)信息公開(kāi)，讓社會(huì)組織及其他相關(guān)主體參與磋商。這樣既可以彌補(bǔ)政府治理環(huán)境的理性不足，又能增強(qiáng)賠償協(xié)議的社會(huì)可接受性。二是建立不同主體提起生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟與環(huán)境民事公益訴訟的案件協(xié)商制度，即符合法定條件的某一類主體提起訴訟時(shí)，法院通過(guò)公告等方式告知其他有起訴權(quán)的主體及時(shí)參與訴訟，實(shí)現(xiàn)不同主體有序提起或參與訴訟，避免不同主體對(duì)同一案由反復(fù)起訴造成社會(huì)成本和司法資源的浪費(fèi)。三是不同的起訴主體、支持起訴主體、參與訴訟主體應(yīng)當(dāng)發(fā)揮各自在訴訟證據(jù)收集等方面的優(yōu)勢(shì)，構(gòu)建生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟與環(huán)境民事公益訴訟的協(xié)調(diào)配合機(jī)制。

五、生態(tài)環(huán)境損害賠償制度法律化的建議

我國(guó)《立法法》第8條規(guī)定了只能制定法律的事項(xiàng)，其中第10項(xiàng)是“訴訟和仲裁制度”。目前，生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的依據(jù)僅僅是《改革方案》，突破了《立法法》《民事訴訟法》《環(huán)境保護(hù)法》關(guān)于訴訟制度的立法權(quán)限和環(huán)境公益訴訟制度的安排。為保證重大改革于法有據(jù)，應(yīng)盡快將生態(tài)環(huán)境損害賠償制度納入法律化的軌道，為其運(yùn)行提供法律規(guī)范依據(jù)，同時(shí)加強(qiáng)配套制度建設(shè)。

1.生態(tài)環(huán)境損害賠償制度法律化的路徑

建議在總結(jié)《改革方案》實(shí)施經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，盡快修改完善相關(guān)法律，從法律層面明確省、市兩級(jí)政府及其授權(quán)部門(mén)提起生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的原告資格。同時(shí)，出臺(tái)相應(yīng)的司法解釋，對(duì)生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟與環(huán)境民事公益訴訟的整合與銜接程序作出具體規(guī)定。應(yīng)當(dāng)對(duì)與兩類訴訟有關(guān)的生態(tài)環(huán)境損害評(píng)估鑒定程序，生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商的啟動(dòng)條件與實(shí)施程序，生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商、生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟、環(huán)境公益訴訟之間相銜接的規(guī)則，證據(jù)認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，證據(jù)收集和保全規(guī)則，法院強(qiáng)制執(zhí)行的啟動(dòng)條件與執(zhí)行規(guī)則等作出具體、細(xì)化的規(guī)定，以規(guī)范和指導(dǎo)司法實(shí)踐有序運(yùn)行。

2.完善生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)呐涮字贫?/p>

第一，建立生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任保險(xiǎn)制度。生態(tài)環(huán)境各要素受損害及其構(gòu)成的生態(tài)系統(tǒng)功能退化往往具有復(fù)發(fā)性，生態(tài)環(huán)境修復(fù)往往需要巨額資金，這部分成本在賠償責(zé)任者不能承擔(dān)的情況下就轉(zhuǎn)變成社會(huì)成本。鑒于此，應(yīng)當(dāng)建立生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任保險(xiǎn)制度，利用保險(xiǎn)制度使多方分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的特征，將賠償責(zé)任者無(wú)力承擔(dān)生態(tài)環(huán)境損害修復(fù)和賠償責(zé)任或賠償責(zé)任者不明情形下的責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)分散給潛在的責(zé)任者承擔(dān)。這樣，既能保障生態(tài)環(huán)境損害修復(fù)的有效進(jìn)行，又能適當(dāng)減輕損害者的負(fù)擔(dān)，同時(shí)降低相應(yīng)的社會(huì)成本。

第二，完善生態(tài)環(huán)境損害修復(fù)資金籌集與管理體系。生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的適用對(duì)象是較大的突發(fā)環(huán)境污染、生態(tài)破壞事件，這些事件往往具有損害范圍廣、治理難度大、修復(fù)時(shí)間長(zhǎng)等特點(diǎn)，污染者往往無(wú)力承擔(dān)生態(tài)環(huán)境修復(fù)責(zé)任。B16鑒于此，需要建立多元化的資金籌集體系，從修復(fù)成本與生態(tài)環(huán)境效益兼顧的角度，建立包括生態(tài)環(huán)境損害基金、生態(tài)環(huán)境損害保險(xiǎn)金、生態(tài)環(huán)境損害保證金、生態(tài)環(huán)境損害賠償金、社會(huì)捐助資金等在內(nèi)的生態(tài)環(huán)境修復(fù)資金體系，嚴(yán)格各項(xiàng)資金的管理與啟用機(jī)制，增強(qiáng)生態(tài)環(huán)境修復(fù)的有效性。

第三，將法院和索賠主體作為生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)膱?zhí)行與監(jiān)督主體?！陡母锓桨浮芬?guī)定生態(tài)環(huán)境修復(fù)與賠償?shù)膱?zhí)行和監(jiān)督人是省、市兩級(jí)政府及其授權(quán)部門(mén)或機(jī)構(gòu)，基于此，在賠償義務(wù)人不履行生態(tài)環(huán)境修復(fù)和損害賠償責(zé)任時(shí)，由索賠主體申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟判決更符合司法邏輯。政府具有執(zhí)行和監(jiān)督方面的高效性與專業(yè)優(yōu)勢(shì)，但其他訴訟參與主體不一定具備這種優(yōu)勢(shì)。另外，政府的職責(zé)是依法行政，其職能限于行政管理領(lǐng)域，而司法判決或司法確認(rèn)書(shū)的強(qiáng)制執(zhí)行屬于司法程序，因此，即使在政府及其授權(quán)部門(mén)提起生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的情況下，法院也應(yīng)發(fā)揮對(duì)判決的執(zhí)行與監(jiān)督功能。

注釋

①參見(jiàn)王曦、胡苑：《美國(guó)的污染治理超級(jí)基金制度》，《環(huán)境保護(hù)》2007年第10期。

②參見(jiàn)《歐盟關(guān)于預(yù)防和補(bǔ)救環(huán)境損害的環(huán)境責(zé)任指令》，王軒譯，戴萍校，《國(guó)際商法論叢》2008年第1期。

③B11參見(jiàn)汪勁：《論生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟與關(guān)聯(lián)訴訟銜接規(guī)則的建立——以德司達(dá)公司案和生態(tài)環(huán)境損害賠償相關(guān)判例為鑒》，《環(huán)境保護(hù)》2018年第5期。

④⑦參見(jiàn)蔡守秋：《從環(huán)境權(quán)到國(guó)家環(huán)境保護(hù)義務(wù)到環(huán)境民事公益訴訟》，《現(xiàn)代法學(xué)》2013年第6期。

⑤⑥參見(jiàn)韓英夫、黃錫生：《生態(tài)損害行政協(xié)商與司法救濟(jì)的銜接困境與出路》，《中國(guó)地質(zhì)大學(xué)學(xué)報(bào)》（社會(huì)科學(xué)版）2018年第1期。

⑧參見(jiàn)郭紅欣：《環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)法律規(guī)制研究》，北京大學(xué)出版社，2016年，第4—13頁(yè)。

⑨參見(jiàn)王虎：《風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)中的行政約談制度：因應(yīng)、反思與完善》，《法商研究》2018年第1期。

⑩參見(jiàn)柯堅(jiān)：《建立我國(guó)生態(tài)環(huán)境損害多元化法律救濟(jì)機(jī)制——以康菲溢油污染事件為背景》，《甘肅政法學(xué)院學(xué)報(bào)》2012年第1期。

B12參見(jiàn)程多威、王燦發(fā)：《論生態(tài)環(huán)境損害賠償制度與環(huán)境公益訴訟的銜接》，《環(huán)境保護(hù)》2016年第2期。

B13參見(jiàn)呂忠梅：《盡快實(shí)現(xiàn)生態(tài)損害賠償制度法律化》，《法治周末》2018年3月7日。

B14參見(jiàn)竺效：《生態(tài)損害公益索賠主體機(jī)制的構(gòu)建》，《法學(xué)》2016年第3期。

B15參見(jiàn)郭海藍(lán)、陳德敏：《省級(jí)政府提起生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的制度困境與規(guī)范路徑》，《中國(guó)人口·資源與環(huán)境》2018年第3期。

B16參見(jiàn)任世丹：《首例生態(tài)環(huán)境損害賠償協(xié)議司法確認(rèn)案評(píng)析》，《環(huán)境保護(hù)》2017年第21期。

責(zé)任編輯：鄧 林