我國(guó)社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)模式完善路徑
——以新疆維吾爾族自治區(qū)阜康市為例

阿依努爾·努爾丁

（新疆師范大學(xué) 商學(xué)院，新疆 烏魯木齊 830017）

0 引言

據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)顯示，截至2017年末，我國(guó)60周歲及以上老年人人口達(dá)2.4億人，占全國(guó)總?cè)丝诘?7.3%;65周歲及以上老年人人口達(dá)1.58億人，占總?cè)丝诘?1.4%，預(yù)計(jì)我國(guó)60歲以上老年人在全國(guó)總?cè)丝诘恼急葘⒃?050年達(dá)到31%。隨著老齡人口的增多，我國(guó)老年人、失能老人、半失能老人的養(yǎng)老問(wèn)題，已經(jīng)引起了社會(huì)各界人士的關(guān)注及政府和社會(huì)普遍討論的問(wèn)題[1]。作為在新疆居家社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)開展較好的地區(qū)，阜康市自2010年開始探索社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)模式，取得了較為不錯(cuò)的成果，打造了以全國(guó)“敬老愛(ài)老助老模范人物”沙尼汗命名的“家庭互助型”居家養(yǎng)老服務(wù)模式。因此，本文通過(guò)對(duì)阜康市居家養(yǎng)老服務(wù)中心(站)的實(shí)地考察，總結(jié)了阜康市社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展模式及存在的問(wèn)題，探析問(wèn)題發(fā)生的原因，面對(duì)這些問(wèn)題，找出發(fā)展阜康市社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的新路徑。

阜康市地處新疆維吾爾自治區(qū)昌吉回族自治州境內(nèi)，坐落于天山東段(博格達(dá)山)北麓、準(zhǔn)噶爾盆地南緣，東鄰吉木薩爾縣，西與米泉市相望，南與烏魯木齊縣接壤，北與阿勒泰地區(qū)富蘊(yùn)縣相連接。阜康市轄區(qū)含3個(gè)街道、4個(gè)鎮(zhèn)、1個(gè)鄉(xiāng)、2個(gè)民族鄉(xiāng)，詳細(xì)情況如表1所示：

表1 阜康市城區(qū)情況表

截至2017年末，阜康市總?cè)丝?6.64萬(wàn)人，其中男性8.39萬(wàn)人，女性8.25萬(wàn)人。在全部人口中，城鎮(zhèn)人口8.55萬(wàn)人，鄉(xiāng)村人口8.09萬(wàn)人。漢族人口11.53萬(wàn)人，少數(shù)民族人口5.11萬(wàn)人，其中回族人口2.21萬(wàn)人，哈薩克族人口1.55萬(wàn)人，維吾爾族人口1.09萬(wàn)人，其他少數(shù)民族人口0.26萬(wàn)人。全市戶口登記新出生人口1 922人，人口出生率11.53‰，全市戶口登記死亡人口1 611人，人口死亡率9.66‰，人口自然增長(zhǎng)率1.87‰。

隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，阜康市老年人口在逐年增加，截至2017年底，阜康市60歲以上老年人達(dá)2.1萬(wàn)人，占市總?cè)丝诘?5.1%，其中，80周歲以上高齡老人2 250人，空巢老人4 800多人。因此，積極發(fā)展社區(qū)居家養(yǎng)老是解決目前阜康市老齡社會(huì)背景下諸多社會(huì)問(wèn)題的重要途徑。本文分別選取阜康市雪蓮花社區(qū)、有色苑社區(qū)和文化路社區(qū)共三個(gè)社區(qū)作為調(diào)研對(duì)象，通過(guò)訪談、問(wèn)卷、數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)等研究方法進(jìn)行實(shí)地調(diào)查與分析。

1 阜康市社區(qū)居家養(yǎng)老模式現(xiàn)狀

新疆自治區(qū)政府根據(jù)國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略準(zhǔn)確定位養(yǎng)老事業(yè)，把社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)作為民生和民心的重大工程[1]，2014年新疆自治區(qū)政府出臺(tái)《關(guān)于加快推進(jìn)社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)的意見(jiàn)》，意見(jiàn)明確以下要求：鼓勵(lì)發(fā)展服務(wù)多樣化的居家養(yǎng)老服務(wù)中心(站)，積極引導(dǎo)社會(huì)資本參與投資建設(shè)，加快發(fā)展老年服務(wù)業(yè)。隨后相關(guān)部門出臺(tái)配套政策，各地也出臺(tái)符合本地區(qū)實(shí)際情況的相關(guān)政策法規(guī)。截至2014年末，國(guó)家、自治區(qū)、全國(guó)對(duì)口援疆省市共計(jì)投入資金13.6億元，計(jì)劃建設(shè)68個(gè)養(yǎng)老社會(huì)福利園區(qū)，現(xiàn)已建成52個(gè)。在新疆居家社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)開展較好的為阜康市。

1.1 社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)站基本情況

阜康市重視老齡事業(yè)的發(fā)展，將老齡事業(yè)作為重點(diǎn)民生工程納入阜康市社會(huì)發(fā)展的總體規(guī)劃當(dāng)中。并根據(jù)本市實(shí)際情況出臺(tái)的《阜康市加快推進(jìn)社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)實(shí)施意見(jiàn)》，確定阜康市的養(yǎng)老格局為“9073”。全市7個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)3個(gè)街道現(xiàn)有各類養(yǎng)老照料服務(wù)機(jī)構(gòu)56家，其中居家養(yǎng)老中心15家，日間照料中心3家，農(nóng)村幸?；ブ?4家，建立起覆蓋城鄉(xiāng)的養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)網(wǎng)絡(luò)，不斷提升養(yǎng)老服務(wù)能力和水平。

為了更好地解決阜康市老年人的養(yǎng)老問(wèn)題，阜康市政府于2010年制定下發(fā)了《阜康市開展居家養(yǎng)老服務(wù)試點(diǎn)工作實(shí)施方案》，在借鑒其他城市經(jīng)驗(yàn)成果的同時(shí)，創(chuàng)新思路開始探索適合阜康市實(shí)際情況的居家養(yǎng)老服務(wù)模式。政府對(duì)城鎮(zhèn)社區(qū)內(nèi)65周歲以上空巢、獨(dú)居、孤寡、殘疾、特困老人以及市級(jí)以上勞模提供每人每月100元居家養(yǎng)老補(bǔ)貼。補(bǔ)貼以服務(wù)券的形式發(fā)放，用于各種服務(wù)，如老人日托、膳食、電子按摩、日用品補(bǔ)貼等。有效解決社區(qū)內(nèi)孤寡、空巢老人的生活問(wèn)題。目前全市有15個(gè)社區(qū)建立了居家養(yǎng)老服務(wù)站，其中11個(gè)社區(qū)為轄區(qū)老人解決就餐問(wèn)題。社區(qū)居家養(yǎng)老“服務(wù)券”，為65歲以上符合居家養(yǎng)老補(bǔ)貼服務(wù)的老年人購(gòu)買服務(wù)，并與社區(qū)小超市、理發(fā)店、健康理療店、家政服務(wù)等服務(wù)單位簽約服務(wù)項(xiàng)目、點(diǎn)對(duì)點(diǎn)服務(wù)。2014年，《阜康市加快推進(jìn)社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)實(shí)施意見(jiàn)》正式發(fā)布，政府對(duì)15家居家養(yǎng)老服務(wù)中心提供每家每月3 000元的運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼，一方面解決了居家養(yǎng)老服務(wù)中心運(yùn)營(yíng)難的問(wèn)題;另一方面為進(jìn)一步探索阜康市社區(qū)居家養(yǎng)老模式奠定了基礎(chǔ)。

表2 阜康市2018年居家養(yǎng)老服務(wù)中心（站）情況

1.2 社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)站建設(shè)經(jīng)費(fèi)情況

截至2017年底，政府已為15個(gè)社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)中心和34個(gè)農(nóng)村互助幸福院提供已達(dá)400余萬(wàn)元的建設(shè)補(bǔ)助，其中2017年就投入130萬(wàn)元。財(cái)政資金持續(xù)投入，不斷增強(qiáng)老齡事業(yè)發(fā)展后勁，滿足老年人口多樣化服務(wù)需求。一是建設(shè)性補(bǔ)助解決啟動(dòng)難的問(wèn)題。自2010年以來(lái)，阜康市政府對(duì)每家新建立的居家養(yǎng)老服務(wù)中心和互助院一次性給予5～8萬(wàn)元建設(shè)補(bǔ)助。二是個(gè)人補(bǔ)貼解決困難老人享受服務(wù)難的問(wèn)題。阜康市在全昌吉州率先建立了居家養(yǎng)老服務(wù)個(gè)人補(bǔ)貼制度，政府投入近70萬(wàn)元用于城鎮(zhèn)社區(qū)542名貧困老人的居家養(yǎng)老生活補(bǔ)貼。三是運(yùn)營(yíng)補(bǔ)助解決運(yùn)轉(zhuǎn)難的問(wèn)題。建立了居家養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼制度。近三年，政府給予社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)(日間照料)中心等運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼累計(jì)達(dá)150萬(wàn)元。政府的投資經(jīng)費(fèi)是城鄉(xiāng)居家養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)建立、發(fā)展的基本保障。四是各項(xiàng)經(jīng)費(fèi)及時(shí)足額到位。財(cái)政每年撥付老齡事業(yè)經(jīng)費(fèi)、老年教育經(jīng)費(fèi)、老年協(xié)會(huì)經(jīng)費(fèi)、高齡補(bǔ)貼、公交車、公廁等優(yōu)待補(bǔ)貼以及老年群團(tuán)組織演出經(jīng)費(fèi)400萬(wàn)元全部足額落實(shí)到位。

1.3 社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)站模式多元化

社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)站模式多元化是社區(qū)居家養(yǎng)老模式發(fā)展的出發(fā)點(diǎn)和立足點(diǎn)。適應(yīng)當(dāng)?shù)厍闆r，完善服務(wù)項(xiàng)目，形成具有各種特色，多樣化服務(wù)的家庭養(yǎng)老模式。打造了以全國(guó)“敬老愛(ài)老助老模范人物”沙尼汗命名的“家庭互助型”居家養(yǎng)老服務(wù)模式：新疆阜康市文化路社區(qū)沙尼汗居家養(yǎng)老服務(wù)點(diǎn)成立于2010年，由維吾爾族婦女沙尼汗·艾塔木負(fù)責(zé)。主要服務(wù)是為當(dāng)?shù)氐目粘怖先颂峁B(yǎng)老和休閑娛樂(lè)場(chǎng)所，并負(fù)責(zé)老年人的日常飲食，休閑娛樂(lè)，扶貧和其他服務(wù)。目前已有300人為該項(xiàng)目的注冊(cè)志愿者。經(jīng)過(guò)阜康市人民政府5年的不斷打造和提升，現(xiàn)今的沙尼汗居家養(yǎng)老點(diǎn)已成為居民老有所養(yǎng)、老有所樂(lè)的一片樂(lè)土;成為社區(qū)聯(lián)系群眾、服務(wù)群眾的橋梁紐帶;成為民族團(tuán)結(jié)教育教材、基地和傳播社會(huì)主義核心價(jià)值觀的重要陣地。

2 阜康市社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)存在的問(wèn)題

阜康市處于人口老齡化的初級(jí)階段，從硬件設(shè)施、資金、人才等各個(gè)方面都缺乏準(zhǔn)備而且經(jīng)驗(yàn)不足。雖然近幾年來(lái)阜康市政府部門積極謀劃養(yǎng)老事業(yè)，相應(yīng)的出臺(tái)了各種政策、意見(jiàn)，推動(dòng)了阜康市社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)工作的開展，但在養(yǎng)老服務(wù)對(duì)象范圍、養(yǎng)老服務(wù)水平和質(zhì)量還有待提升，資金、人力等現(xiàn)實(shí)困難和問(wèn)題有待解決。

2.1 服務(wù)對(duì)象范圍狹窄,政策可持續(xù)性差

理論上來(lái)說(shuō)，社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的認(rèn)定對(duì)象應(yīng)為本社區(qū)內(nèi)所有的老年人[2]，但限于資金緊缺、服務(wù)人員不足等條件的限制，社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)對(duì)象都是結(jié)合實(shí)際情況而定的，阜康市社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的對(duì)象僅包括低保貧困老人、孤寡及空巢老人等弱勢(shì)老年群體，全市僅有不足600名老人享受到社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)。實(shí)際上，還有大量的身體健康、邊緣戶、愿意享受社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的老人也都未享受到社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)。

2.2 社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的水平和質(zhì)量不高,制約社區(qū)居家養(yǎng)老建設(shè)的發(fā)展

目前，阜康市社區(qū)建設(shè)整體水平不高，硬件設(shè)施和建設(shè)水平參差不齊。目前在養(yǎng)老服務(wù)方面，設(shè)備簡(jiǎn)陋、功能單一，很多社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)(日間照料)中心用房面積僅為幾十平方米[3]，隨著阜康市老齡化社會(huì)的加速發(fā)展，老年人口數(shù)量急劇增加，更無(wú)場(chǎng)地來(lái)滿足社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展的需要，造成供需不平衡。克拉瑪依區(qū)作為新疆養(yǎng)老服務(wù)的示范基地，有值得認(rèn)可和參觀學(xué)習(xí)的地方，如克拉瑪依區(qū)會(huì)對(duì)全區(qū)60～74歲以及75歲以上城鄉(xiāng)低保對(duì)象、獨(dú)居、殘疾、重點(diǎn)優(yōu)撫和勞動(dòng)模范五種特殊老年群體中生活不能自理的老年人提供上門服務(wù)(入戶服務(wù))。這也是阜康市未來(lái)社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)建設(shè)有待改進(jìn)的重要方面。

2.3 資金匱乏導(dǎo)致社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)建設(shè)發(fā)展受阻

社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)資金不足的問(wèn)題在全國(guó)不同城市普遍存在，阜康市政府雖投入400余萬(wàn)元的建設(shè)補(bǔ)助、近70萬(wàn)元的居家養(yǎng)老生活補(bǔ)貼及累計(jì)達(dá)150萬(wàn)元商務(wù)運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼。這些經(jīng)費(fèi)對(duì)阜康市的社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展起到了一定的作用，但在后續(xù)的運(yùn)作過(guò)程中，社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的發(fā)展及運(yùn)行還是需要持續(xù)不斷地經(jīng)費(fèi)支持。由于資金的短缺，目前很多社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)(日間照料)中心的養(yǎng)老基礎(chǔ)服務(wù)設(shè)備簡(jiǎn)陋、不夠完善，一些需要開展的養(yǎng)老服務(wù)項(xiàng)目也因資金問(wèn)題無(wú)法正常進(jìn)行[4]。

2.4 社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)人力資源不足,人員素質(zhì)有待提升

現(xiàn)有的阜康市社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)(日間照料)中心的工作人員主要都是來(lái)自本市的下崗人員及處于勞動(dòng)年齡段的40～50歲人群，這些人員大都缺乏養(yǎng)老服務(wù)工作經(jīng)驗(yàn)、專業(yè)知識(shí)、文化素質(zhì)比較低，不能夠滿足社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)模式的多元化需要。雖然有300多人為社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)站的注冊(cè)志愿者，但絕大部分都沒(méi)有經(jīng)驗(yàn)，也都沒(méi)有經(jīng)過(guò)系統(tǒng)的專業(yè)培訓(xùn)，不具備專業(yè)的養(yǎng)老服務(wù)護(hù)理知識(shí)，不能適應(yīng)社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的發(fā)展。

3 完善社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的建議

3.1 拓寬資金來(lái)源,構(gòu)建多元化資金投入機(jī)制

要想加快推進(jìn)社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)進(jìn)程，必須要有完善的醫(yī)療設(shè)施、用于老年人娛樂(lè)的活動(dòng)場(chǎng)地及必備的生活用品等，而社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)是一項(xiàng)社會(huì)福利事業(yè)，僅僅依靠政府每年每月提供的財(cái)政補(bǔ)貼是不夠的，因此，積極拓寬社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)資金來(lái)源渠道，建立以社會(huì)、社區(qū)內(nèi)的企業(yè)、社會(huì)組織（慈善團(tuán)體）籌集為主的投資發(fā)展制度[5]，積極調(diào)動(dòng)積極性，鼓勵(lì)他們向社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)(日間照料)中心捐資、捐物或提供無(wú)償服務(wù)，千方百計(jì)地吸引社會(huì)資金流向養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域。

3.2 突出特色,推進(jìn)居家養(yǎng)老服務(wù)多元化

始終把充分滿足老年人多元化老年護(hù)理服務(wù)的需求作為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，因地制宜，細(xì)化服務(wù)項(xiàng)目，形成各具特色、服務(wù)多元的居家養(yǎng)老模式[6]。打造以全國(guó)“敬老愛(ài)老助老模范人物”沙尼汗命名的“家庭互助型”居家養(yǎng)老服務(wù)模式;社區(qū)推動(dòng)、整合資源，形成集生活照料、康復(fù)保健、文化娛樂(lè)等多元功能為一體的 “綜合服務(wù)型”居家養(yǎng)老服務(wù)模式;充分發(fā)揮志愿者作用，關(guān)愛(ài)高齡、獨(dú)居、空巢、失能等特殊老年群體，形成“情暖空巢”等特色“志愿服務(wù)型”居家養(yǎng)老服務(wù)模式。

3.3 探索創(chuàng)新,拓寬老齡事業(yè)發(fā)展新路徑

探索創(chuàng)新，拓寬老齡事業(yè)發(fā)展新路徑，對(duì)于構(gòu)建多元化、多層次的老齡化市場(chǎng)，吸引更多社會(huì)資金流向養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域，促進(jìn)老齡事業(yè)的發(fā)展具有重要意義。首先，充分發(fā)揮居家養(yǎng)老中心的作用，整合各種服務(wù)資源，為老人們提供日常生活護(hù)理服務(wù)，給予困難老人生活補(bǔ)貼。其次，通過(guò)重要節(jié)日，組織社區(qū)和老年社團(tuán)，開展系列主題活動(dòng)。如“端午節(jié)粽粽情深”“七一”感黨恩聯(lián)誼、“中秋節(jié)”百家宴“敬老月”暖夕陽(yáng)慰問(wèn)、為老人們集體過(guò)生日、子女為老人洗腳等敬老活動(dòng)。第三，開展“孝老愛(ài)親模范”評(píng)選活動(dòng)，設(shè)立好人榜，用典型來(lái)激勵(lì)和弘揚(yáng)孝親敬老的傳統(tǒng)美德，活躍社區(qū)文化活動(dòng)，營(yíng)造文化氛圍，以吸引更多老人參與到社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)活動(dòng)中。最后，設(shè)立志愿為老服務(wù)隊(duì)、為老志愿服務(wù)點(diǎn)等，借助青年志愿者的力量，帶動(dòng)全民全面開展“結(jié)對(duì)關(guān)愛(ài)”活動(dòng)，為獨(dú)居、空巢、高齡、失能(半失能)老人提供生活照料、精神慰藉、送餐等上門服務(wù)，使老人在享受志愿服務(wù)的同時(shí)切身感受到黨和政府的關(guān)懷、社會(huì)的溫暖以及人與人之間的真情。

3.4 加強(qiáng)人才隊(duì)伍建設(shè),大力提升養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量和水平

在職業(yè)院校開設(shè)老年服務(wù)管理、護(hù)理康復(fù)、心理咨詢等專業(yè)，以定向培養(yǎng)等方式為社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展提供所需的人才。同時(shí)充分發(fā)揮社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)站的作用，建立一支專業(yè)護(hù)理隊(duì)伍，進(jìn)行“醫(yī)養(yǎng)結(jié)合”，將其納入到社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的發(fā)展中。聘請(qǐng)專業(yè)人員對(duì)社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)(日間照料)中心進(jìn)行指導(dǎo)，并對(duì)服務(wù)人員的表現(xiàn)進(jìn)行考核，實(shí)行崗前和崗位培訓(xùn)，做到持證上崗。