后精準扶貧時期我國農(nóng)村貧困治理思考

摘 要：隨著精準扶貧精準脫貧戰(zhàn)略的深入推進，脫貧難度越來越大，貧困治理中呈現(xiàn)出絕對貧困與相對貧困并存，顯現(xiàn)貧困與隱性貧困交織，致貧因素異質(zhì)化的新形態(tài)。本文梳理我國農(nóng)村貧困治理發(fā)展脈絡(luò)，認為我國農(nóng)村貧困治理的主要特征是以政府主導(dǎo)的行政型扶貧模式;分析后精準扶貧時期農(nóng)村貧困治理現(xiàn)實挑戰(zhàn)，提出了聚焦多維隱性貧困、優(yōu)化財政投入結(jié)構(gòu)、提高扶貧資金使用效率、優(yōu)化基層政治考核機制推進貧困治理的應(yīng)對路徑。

關(guān)鍵詞：貧困治理;精準扶貧;后精準扶貧;絕對貧困

隨著我國經(jīng)濟社會發(fā)展與精準扶貧戰(zhàn)略的深入推進，農(nóng)村貧困的多維態(tài)勢日趨顯著，貧困農(nóng)戶的致貧因素呈現(xiàn)個體特征，絕對貧困和相對貧困并存，顯性貧困和隱性貧困交織，致貧或返貧風險呈現(xiàn)出與以往不同的新樣態(tài)。這些都意味著在后精準扶貧時期，扶貧瞄準難度加大，扶貧資源匹配度不高，減貧效應(yīng)有所下降，農(nóng)村基層扶貧治理能力出現(xiàn)乏力，因此，必須高度重視 2020 年脫貧攻堅戰(zhàn)的決勝和 2020 年后基層農(nóng)村相對貧困的長期治理。

一、我國農(nóng)村貧困治理的發(fā)展脈絡(luò)

近代以來，我國一直處于經(jīng)濟落后、民生凋敝的窘境，是全球貧困人口最多、貧困問題最突出的國家之一。新中國成立之后，我國政府一直致力于反貧工作，制定詳盡的扶貧開發(fā)計劃，有序推進，取得舉世矚目的輝煌成績，走出了一條符合中國實際的中國特色扶貧開發(fā)道路，形成了中國特色扶貧開發(fā)思想，為世界提供了貧困治理的中國方案。

對于貧困問題的關(guān)注伴隨著我黨與國家的成立與發(fā)展，始終是黨和政府最為關(guān)心的問題。扶貧并不只是經(jīng)濟層面的問題，從本質(zhì)上講，扶貧首先是一項長久的政治任務(wù)，消除貧困、改善民生、逐步實現(xiàn)共同富裕，是社會主義的本質(zhì)要求，是我們黨的重要使命。把扶貧放在歷史的長時段中進行考察，我們發(fā)現(xiàn)對于貧困的關(guān)注伴隨著黨和國家每一個不同的歷史時期，對于貧困問題的理解和主導(dǎo)扶貧治理思想和政策也都各不相同。在革命年代，對于中國農(nóng)村社會結(jié)構(gòu)的深刻認識、對處于社會底層貧困農(nóng)民的關(guān)注和動員成為革命取得成功的重要經(jīng)驗。在建國之后到改革開放前，國家雖沒有十分明確的扶貧政策，但政治改革、經(jīng)濟增長、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)為將來的減貧打下了堅實的基礎(chǔ);嵌入在人民公社體制內(nèi)的醫(yī)療體系和社會保障制度是解決極端貧困的重要措施，是扶貧政策設(shè)立很好的探索。在1978年到1985年為制度變革、經(jīng)濟增長下的減貧階段，依靠農(nóng)村改革釋放紅利，在農(nóng)村建立家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制，農(nóng)業(yè)以及農(nóng)村經(jīng)濟的迅速增長使得農(nóng)村貧困人口的大幅度降低，該階段也開始對扶貧治理方面進行探索，如：“三西扶貧”計劃、低息貸款、以工代賑等等。1986年至2000年為農(nóng)村開發(fā)式扶貧階段，一方面，自上而下建立起了官方正式的扶貧機構(gòu);另一方面，依靠市場為基礎(chǔ)的開發(fā)式扶貧，在全國農(nóng)村開始轟轟烈烈的展開推進，扶貧治理從“救濟式”轉(zhuǎn)變成為“開發(fā)式”。2001年至2011年為綜合性扶貧治理階段，“開發(fā)式扶貧”與“保護式”扶貧共同步實施。2012年之后即為全面建成小康社會之下的脫貧攻堅階段，扶貧標準進一步提高，瞄準單位精確到戶到人，“精準扶貧”的戰(zhàn)略提出來，扶貧治理進入了一個新時期。

二、我國農(nóng)村貧困治理模式的特征與創(chuàng)新

1.我國農(nóng)村貧困治理模式的主要特征

社會主義的本質(zhì)就是消滅貧窮，實現(xiàn)共同富裕，所以扶貧治理在我國首先具有政治性。扶貧的政治性體現(xiàn)在政府扶貧治理的各個方面，總結(jié)中國扶貧經(jīng)驗最顯著的特征就是“政府主導(dǎo)”，而政府主導(dǎo)的核心就是行政力量對于扶貧全方面的指導(dǎo)與推動。長期以來，以政府為主導(dǎo)的扶貧模式是我國農(nóng)村貧困治理的主要特征。特別是在“精準扶貧”的治理實踐之中這一點體現(xiàn)的更為明顯，所以行政主導(dǎo)型扶貧治理是中國減貧的最大特色。主要體現(xiàn)在：第一，扶貧行政體系的建立以及發(fā)展。在早期的扶貧治理階段，1986年成立正式的扶貧機構(gòu)，以政府主導(dǎo)的、主要依靠行政組織體系的、自上而下的扶貧治理體系逐漸建立和完善，一整套的行政官僚治理機制開始進入到扶貧領(lǐng)域，行政力量的干預(yù)推動凸顯出的作用也越來越明顯。第二，行政對于市場的整合。開發(fā)式扶貧是一種建立在市場基礎(chǔ)上反貧困戰(zhàn)略，八七扶貧計劃確立以市場為導(dǎo)向的開發(fā)式扶貧，市場機制在我國反貧困之中所發(fā)揮的重要作用。第三，行政對于社會的治理。西方扶貧理論以國家與社會二元對立假設(shè)為基礎(chǔ)，強調(diào)尤其是作為貧困農(nóng)民自身的能動性，學者在九十年代引入國外的參與式方法到扶貧領(lǐng)域，但是參與式方法卻被迅速的國家化成為官方主導(dǎo)的扶貧治理手段，2001年的整村推進以及貧困村的識別都是在國家行政主導(dǎo)之下運用參與式的方法進行運作的，后來參與式方法被本土化，形成了參與式扶貧的概念，強調(diào)國家和政府的主導(dǎo)。參與式扶貧在中國所出現(xiàn)的悖論是提倡農(nóng)戶的參與，另一方面國家的力量在基層社會中也得到加強，同時呈現(xiàn)出來的更多是一種正向的影響。

2.精準扶貧：我國農(nóng)村貧困治理的模式創(chuàng)新

全面建成小康社會最艱巨最繁重的任務(wù)在貧困地區(qū)，習近平同志結(jié)合我國扶貧脫貧的新形勢新任務(wù)，創(chuàng)造性地提出了“六個精準”、“五個一批”、“五級書記抓扶貧”和“三位一體”大扶貧格局思想。脫貧攻堅重點解決“扶持誰”、“誰來扶”、“怎么扶”、“如何退”的問題。

目前，學界對精準扶貧的概念的表述不盡相同，但基本內(nèi)涵一致。精準扶貧就是“扶貧對象精準、項目安排精準、資金使用精準、措施到戶精準、因村派人精準、脫貧成效精準”。其基本的工作思路是以縣為單位，根據(jù)分級負責、層層指導(dǎo)、規(guī)?？刂?、動態(tài)管理的原則，建立全國扶貧信息網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，并建檔立卡的貧困村、貧困戶，逐村逐戶制定幫扶措施?！拔鍌€一批”工程為脫貧攻堅規(guī)定了工作任務(wù)。為打通脫貧“最后一公里”指出了破題路徑。“五級書記抓扶貧”治理格局為脫貧攻堅提供了有力保證。“切實落實領(lǐng)導(dǎo)責任。堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)，發(fā)揮社會主義制度可以集中力量辦大事的優(yōu)勢，這是我們的最大政治優(yōu)勢。要強化扶貧開發(fā)工作領(lǐng)導(dǎo)責任制，把中央統(tǒng)籌、省負總責、市（地）縣抓落實的管理體制，片為重點、工作到村、扶貧到戶的工作機制，黨政一把手負總責的扶貧開發(fā)工作責任制，真正落到實處?！?堅持專項扶貧、行業(yè)扶貧、社會扶貧等多方力量、多種舉措有機結(jié)合和互為支撐的‘三位一體大扶貧格局，健全東西部協(xié)作、黨政機關(guān)定點扶貧機制，廣泛調(diào)動社會各界參與扶貧開發(fā)積極性。

有限的扶貧資源能否真正到達貧困戶一直是我國農(nóng)村貧困治理的政策錨點和實踐難題。如何設(shè)定農(nóng)民貧困治理的主體結(jié)構(gòu)，如何實現(xiàn)貧困人口的整體性脫貧，如何有效規(guī)避扶貧資源的偏離與轉(zhuǎn)換，成為我國農(nóng)村貧困治理的當務(wù)之急。精準扶貧具有更強的實踐導(dǎo)向性和制度針對性，彌補了長期以來農(nóng)村脫貧攻堅成效不足的缺陷，是現(xiàn)階段我國農(nóng)村貧困治理的根本之策。它是共同富裕原則、精細化理念和分類思想在農(nóng)村貧困治理中的創(chuàng)造性運用。

現(xiàn)行標準下農(nóng)村貧困人口從2012年的9899萬人減少到2018年的1660萬人，累計減少8239萬人，連續(xù)6年每年減貧規(guī)模都在1000萬人以上，貧困發(fā)生率由10.2%降至1.7%，改變了以往新標準實施后減貧人數(shù)逐年遞減的趨勢，打破了前兩輪扶貧每當貧困人口減到3000萬左右就減不動的瓶頸。

三、后精準扶貧時期農(nóng)村貧困治理的現(xiàn)實挑戰(zhàn)與應(yīng)對

按照2015年11月中央召開的扶貧開發(fā)工作會議精神，到2020年，要確保我國現(xiàn)行標準下農(nóng)村貧困人口實現(xiàn)脫貧，貧困縣全部摘帽，解決區(qū)域性整體貧困。當下我國現(xiàn)行標準的農(nóng)村貧困人口1660萬人的脫貧壓力還是比較大的，這些貧困人口屬于深度積貧，脫貧難，返貧易的群體。無論是實踐層面還是理論層面都應(yīng)該聚焦深度貧困的脫貧和易返貧群體的脫貧穩(wěn)定問題。

1.如期打贏脫貧攻堅戰(zhàn)面臨的挑戰(zhàn)

當前如期打贏脫貧攻堅戰(zhàn)依然面臨諸多困難挑戰(zhàn)。一是贏得脫貧攻堅戰(zhàn)的信心不足。面對1600萬深度貧困人口，脫貧工作難度越來越大，深度貧困地區(qū)深度貧困群體如期脫貧任務(wù)重，區(qū)域性整體貧困問題依然突出。二是目標標準不夠精準。“三保障”所包括的義務(wù)教育、基本醫(yī)療、住房安全、飲水安全等方面均存在不同程度的精準施策問題。三是對脫貧攻堅問題復(fù)雜性認識不足。脫貧穩(wěn)定性基礎(chǔ)不牢，如：扶貧產(chǎn)業(yè)益貧效果不夠明顯、帶動貧困戶脫貧致富能力有限、貧困主體參與度不高等問題影響穩(wěn)定脫貧的基礎(chǔ)， “政策養(yǎng)懶漢”的傾向有所抬頭，扶貧資金使用的精準度有效性不強等。四是仍然存在政治責任落實不夠到位、作風建設(shè)不夠有力的問題。形式主義、官僚主義，數(shù)字脫貧、虛假脫貧以及貪占挪用扶貧資金等問題不同程度存在。

2.絕對貧困治理向相對貧困治理轉(zhuǎn)換的挑戰(zhàn)

我國部分經(jīng)濟較發(fā)達地區(qū)的農(nóng)村貧困治理已進入后精準扶貧時期，農(nóng)戶的貧困特點和農(nóng)村貧困治理呈現(xiàn)出新形態(tài)。

（1）貧困村農(nóng)戶還是普遍存在著生活條件落后、生產(chǎn)性資產(chǎn)匱乏、健康水平和受教育水平過低的現(xiàn)象;非建檔立卡農(nóng)戶的貧困高發(fā)因素主要是醫(yī)療保險、衛(wèi)生設(shè)施、飲用水等指標;技能脫貧本身存在內(nèi)生性沖突和外部排斥性，使得病殘、教育水平低成為最隱蔽的致貧風險，是識別隱性貧困主要靶點。

（2）多維貧困發(fā)生率低的貧困村，后精準扶貧時期減貧效應(yīng)必須更多體現(xiàn)在收入分配狀況的改善。

（3）在有限扶貧資源和基層政治考核制度的雙重約束下，村干部分配扶貧資源具有較強的目標指向性，貧困維度及其權(quán)重的選擇上缺乏相對統(tǒng)一的標準，人為因素造成的瞄準偏誤較為普遍，是瞄準機制最突出的內(nèi)生缺陷。

（4）深度貧困村的貧困維度是全方位的，不同的貧困村在貧困剝奪維度上各有側(cè)重，微觀差異比較明顯，異質(zhì)性特征較為突出。

3.后精準扶貧時期農(nóng)村貧困治理有效推進的路徑

針對后精準扶貧時期農(nóng)村貧困治理出現(xiàn)的新問題、新挑戰(zhàn)，后精準扶貧時期真正實現(xiàn)“真脫貧，脫真貧”、奪取精準脫貧攻堅戰(zhàn)的全面勝利、防范隱性貧困風險、實現(xiàn)相對貧困治理制度化的關(guān)鍵，是快速修正貧困識別與瞄準機制，及時調(diào)整扶貧策略，以提高扶貧瞄準效果，結(jié)合鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施，從提高農(nóng)村貧困治理能力的長遠目標入手，進行扶貧機制的再設(shè)計和再創(chuàng)新。

（1）后精準扶貧時期要與全面建成小康社會發(fā)展目標相匹配，切實將多維貧困的理念深入根植于基層農(nóng)村，聚焦多維隱性貧困問題。在繼續(xù)關(guān)注和推進絕對貧困戶減貧脫貧的同時，還要要重點防范建檔立卡戶貧困固化、未建檔立卡的隱性貧困群體的貧困風險。提高可操作性和科學性，實現(xiàn)部分指標規(guī)范化和標準化，注意與貧困村、貧困戶微觀特征相兼容，實現(xiàn)原則性和靈活性的有機統(tǒng)一。

（2）優(yōu)化財政投入結(jié)構(gòu)，提高扶貧資金使用效率。持續(xù)加大扶貧資源的財政投入力度，分類施策，對各種不同類型的農(nóng)戶形成匹配的資源配給標準。對殘障、疾病、失學、老齡、空巢等深度剝奪群體，以社會保障的民生扶持為主。將農(nóng)村整體實現(xiàn)精準扶貧和社會福利發(fā)展計劃有效的銜接起來，以有助于建立未來農(nóng)村貧困治理的長效機制。

（3）優(yōu)化基層政治考核機制，根據(jù)多維貧困理念，建立多維扶貧績效考核指標體系，將以收入分配狀況、社會平等程度和公共服務(wù)均等化等作為考核減貧成效的內(nèi)涵式要義，加大基礎(chǔ)設(shè)施、公共產(chǎn)品和服務(wù)和民生保障等方面的考核權(quán)重。與村莊微觀特征相兼容，健全激勵相容與參與約束機制，切實提高農(nóng)村基層貧困治理能力。

作者簡介：

廖克勤（1966--）男，湖南長沙人，大學本科，中共長沙市委黨校副教授，研究方向：公共治理。