“一帶一路”戰(zhàn)略下地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的財政困境

王球琳　魏巍　王鏡然

摘 要：“一帶一路”戰(zhàn)略涉及到我國的18個省區(qū)，這些地區(qū)為了更好地服務(wù)戰(zhàn)略發(fā)展會修建較多的基礎(chǔ)設(shè)施，會導(dǎo)致部分經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)政府陷入財政困難。這些問題的出現(xiàn)是財政“新常態(tài)”表現(xiàn)，面對嚴(yán)重的財政壓力，應(yīng)該創(chuàng)新財政體制機(jī)制，制定“一帶一路”戰(zhàn)略政策，在制度上給予扶持，保證政策措施的落實，為地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展提供支持。

關(guān)鍵詞：一帶一路;基礎(chǔ)設(shè)施;財政

0 前言

“一帶一路”戰(zhàn)略的發(fā)展為我國經(jīng)濟(jì)注入了強(qiáng)大動力，能夠帶動化解過剩產(chǎn)能的矛盾，解決制約國內(nèi)發(fā)展的供求關(guān)系，提高外匯儲備利用率。在戰(zhàn)略開展的初期，對基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)會有較高的要求，特別是在交通建設(shè)和通訊領(lǐng)域最為關(guān)鍵，會投入大量的資金。當(dāng)前我國財政狀況面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，單純依靠政府投入的模式無法滿足經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要。如何化解財政問題，保證“一帶一路”戰(zhàn)略的順利實施，亟需科學(xué)合理的政策思路。

1 “一帶一路”戰(zhàn)略下的地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)影響

1.1 地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)存在的問題

“一帶一路”戰(zhàn)略惠及沿線諸多省份，迎來經(jīng)濟(jì)建設(shè)的新浪潮，為經(jīng)濟(jì)增長提供強(qiáng)大動力。近幾年，國內(nèi)外經(jīng)濟(jì)環(huán)境的影響，下行壓力非常大，地方政府開展經(jīng)濟(jì)建設(shè)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的過程中，受到嚴(yán)重的資金影響，地方政府為了保證工程進(jìn)度，克服了困難和挑戰(zhàn)，積極應(yīng)對各種風(fēng)險變化，為“一帶一路”戰(zhàn)略的順利實施做出了突出貢獻(xiàn)。戰(zhàn)略涉及的省份都高度重視，重點安排和籌劃“一帶一路”戰(zhàn)略中安排的地方基礎(chǔ)設(shè)施，下大力度優(yōu)先融入到戰(zhàn)略的規(guī)劃實施中，為地方經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展奠定了堅實的基礎(chǔ)?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)能夠緩解當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展的不足，還能促進(jìn)地區(qū)勞動人口就業(yè)，通過中央財政的支持和幫助能夠緩解地方財政的壓力。該政策已經(jīng)落實到一部分省區(qū)，為當(dāng)?shù)氐陌l(fā)展起到積極作用，如陜西省率先開通了“長安號”國際貨運專列，帶動了“絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶”的貨運交往，成為地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的增長點。這些基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)滿足了開放要求，取得了較大的成績，但與實際要求還存在較大差距，受到地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的限制，部分西部地區(qū)在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面存在很大短板，建設(shè)水平還很低。

1.2 解決基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的措施

各地區(qū)應(yīng)該結(jié)合財政狀況，制定切實可行的建設(shè)目標(biāo)，根據(jù)經(jīng)濟(jì)增長的實際預(yù)期，加強(qiáng)對制約當(dāng)?shù)鼗A(chǔ)設(shè)施項目開展專項建設(shè)，特別是對交通基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行優(yōu)先安排，交通是影響地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的首要因素，“一帶一路”建設(shè)的重點工程就是支持道路基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。應(yīng)該結(jié)合地區(qū)道路的實際情況，科學(xué)制定基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)量。通過調(diào)查研究，分析地區(qū)平均公路里程 / 面積、移動電話交換機(jī)容量這兩個重要參數(shù)進(jìn)行說明，就是選取交通和通訊領(lǐng)域的建設(shè)情況進(jìn)行優(yōu)先建設(shè)，主要原因就是這兩項都是“一帶一路”建設(shè)中重點發(fā)展的項目。觀察圖 1，能夠看出“一帶一路”沿線的18個省區(qū)在交通建設(shè)方面存在巨大差異。東部地區(qū)的交通基礎(chǔ)設(shè)施遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于其他省份，東北和西南地區(qū)的交通設(shè)施相對比較落后，特別是西北地區(qū)，現(xiàn)有的交通基礎(chǔ)設(shè)施不能滿足“一帶一路”戰(zhàn)略的需要，對于現(xiàn)有的交通設(shè)施應(yīng)該盡快補(bǔ)齊短板，優(yōu)先發(fā)展交通事業(yè)，否則不能滿足戰(zhàn)略實施的要求。

對于18 個省區(qū)的通訊基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，我們能夠看出東部五省的通訊設(shè)施發(fā)展高于其他地區(qū)，其他省區(qū)的建設(shè)水平仍然較低，發(fā)展空間比較大，應(yīng)該抓住戰(zhàn)略機(jī)遇期，加快發(fā)展通訊設(shè)施行業(yè)，縮小地區(qū)之間的差距。

2 “一帶一路”戰(zhàn)略實施中地區(qū)的財政困境

2.1 財政經(jīng)濟(jì)進(jìn)入“新常態(tài)”階段

我國經(jīng)濟(jì)開始進(jìn)入“新常態(tài)”階段，致使財政收入逐漸放緩、財政支出逐漸增多，這些問題的出現(xiàn)都對我國的財政收入造成較大影響，為有效應(yīng)對這些問題，國家加大了制度保證，確認(rèn)地方政府有權(quán)列示赤字并自行發(fā)債，這種現(xiàn)象說明我國財政步入了“新常態(tài)”階段。多數(shù)地區(qū)為了經(jīng)濟(jì)增長，加大了城市建設(shè)的力度，提高了社會民生教育支出，這也加劇了各級政府的財政壓力，地方政府債務(wù)壓力和各種系統(tǒng)性金融風(fēng)險明顯增加，這些問題也引起中央政府的高度重視，“一帶一路”戰(zhàn)略的有效推進(jìn)，各級政府起著關(guān)鍵作用，對于這些較大的財政壓力，如何增強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的管理，加快基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投資等都是面臨的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。

2.2 財政收入明顯下降

近幾年，全國一般財政收入增長明顯放緩，增幅約為百分之八。而對于部分省區(qū)來看，地方財政收入增長也持續(xù)下降，有個別省份甚至出現(xiàn)負(fù)增長?！耙粠б宦贰毖鼐€的 18 個省區(qū)中，地區(qū)生產(chǎn)總值差別更大，有半數(shù)省份地方財政收入降至百分之十以下，主要集中在東北和西南地區(qū)為主，東南沿海地區(qū)的財政增長保持10%以上。部分地區(qū)財政收入下降的主要原因是經(jīng)濟(jì)處于下行壓力影響，國家減稅政策的實施。同時國家的財政支出明顯增多，“一帶一路”戰(zhàn)略帶來了較大規(guī)模的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，增加了財政支出，逐年提高老年養(yǎng)老保險金等也都帶來了資金壓力，使得財政支出面臨較大壓力。

2.3 地方設(shè)施建設(shè)面臨的財政困難

戰(zhàn)略涉及的多數(shù)省區(qū)經(jīng)濟(jì)建設(shè)面臨較大壓力，基礎(chǔ)設(shè)施程度化相對較低，對于需要建設(shè)的基礎(chǔ)設(shè)施，地方財政不能滿足經(jīng)濟(jì)建設(shè)需要，如果這個問題不能妥善解決，就會影響“一帶一路”戰(zhàn)略的推進(jìn)。面對繁重的建設(shè)任務(wù)，需要大量的資金作為保證，而基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)需要一個較長的建設(shè)周期，造成回報率低的現(xiàn)象，是制約經(jīng)濟(jì)建設(shè)發(fā)展的主要問題。這就迫使部分地方政府用發(fā)行債務(wù)、銀行貸款等途徑解決。據(jù)各地數(shù)據(jù)匯總統(tǒng)計，實施“一帶一路”戰(zhàn)略興建或在建項目總體投資達(dá)約1 萬億元，加上各地方債務(wù)約3萬億，地方政府面臨較大資金困難。

3 解決基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金困難的措施

“一帶一路”戰(zhàn)略是振興地方經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的重要路徑，加快建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施勢在必行，地方政府要承擔(dān)主體責(zé)任，在這項工作中起到主導(dǎo)作用。

3.1 加快政策調(diào)整

各級地方政府應(yīng)該調(diào)整面對財政收入放緩新常態(tài)的指導(dǎo)意見，進(jìn)一步拓寬資金融資渠道，為基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)提供可靠資金保證，加快政策的調(diào)整，鼓勵多渠道進(jìn)行資金的整合，制定更多符合“一帶一路”戰(zhàn)略的舉措。對于大規(guī)模的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，多數(shù)地方政府會有較大財政壓力，從國家層面應(yīng)該給予更多的優(yōu)惠政策和資金扶持，還要在信貸方面和支付傾斜的角度進(jìn)行減免，最大限度保證優(yōu)惠政策的落實。

3.2 積極發(fā)揮其他組織作用

對于資金方面的困難，應(yīng)該借助“亞投行”和“絲路基金”方面的優(yōu)勢，積極進(jìn)行溝通，爭取資金扶持，保證基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的進(jìn)行。還可以通過利用 PPP 項目的推廣，來緩解政府的資金壓力。利用PPP 模式能夠真正地減輕地方政府在建設(shè)中資金不足問題，這也是一個最佳選擇。PPP模式就是根據(jù)民間資本進(jìn)行操作將資金帶入到建設(shè)項目中，這樣就可以減少政府的資金投入，有效緩解政府財政困難。“一帶一路”建設(shè)不同于其他建設(shè)項目，需要較大的資金規(guī)模，是一般財政不能滿足的。運用 PPP 模式就能巧妙地解決這個難題，最大限度發(fā)揮財政資金的引導(dǎo)作用。政府應(yīng)該積極進(jìn)行定位，重新審視自身的需求，轉(zhuǎn)換新的角色建立合作關(guān)系，擺脫舊有的思維模式，由管理向服務(wù)進(jìn)行轉(zhuǎn)換，與企業(yè)建立更加密切的關(guān)系。PPP模式是一個新鮮事物，很多地方還在學(xué)習(xí)摸索狀態(tài)，要加快理念創(chuàng)新深入學(xué)習(xí)這項模式的內(nèi)涵，滿足自身發(fā)展的需要。

3.3 充分發(fā)揮金融作用

國家對金融和財政具有重要的調(diào)控功能，這兩者需要發(fā)揮共同的調(diào)節(jié)作用，面臨較為復(fù)雜的資金壓力下，國家應(yīng)該重點發(fā)揮金融的調(diào)節(jié)作用，積極出臺政策措施鼓勵“一帶一路”建設(shè)和發(fā)展。要在金融政策范圍內(nèi)運用亞投行和絲路基金的資金支持，加大地方政府的利用程度，有效對接國發(fā)行等大型政策性金融銀行，支持“一帶一路”項目建設(shè)。

4 地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)造成的財政困難

3.1 面臨嚴(yán)重的財政赤字壓力

地方政府面臨巨大的財政赤字壓力，主要體現(xiàn)在地方財政收入與財政支出的比例吃緊，地方債務(wù)壓力逐漸增大，這幾方面造成嚴(yán)重的財政困難。特別是在近幾年國家加快深化財政改革的步伐，加大財稅制度結(jié)構(gòu)性變革，財政支出的需求增大，并且在短時間內(nèi)不能及時解決這個問題，巨額的地方債務(wù)對各級政府造成巨大考驗，很難及時扭轉(zhuǎn)財政困難局面，“缺錢”的困境將會持續(xù)一段時間，這些問題要求地方財政要科學(xué)制定財稅措施，保證地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)的穩(wěn)步發(fā)展。

3.2 地方政府承擔(dān)較多的事權(quán)

分稅制度改革是在特殊背景下進(jìn)行，在特定的時期發(fā)揮了積極作用，激發(fā)了地方政府加快改革的決心。隨著國家經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，這種制度逐漸積累了一些問題，造成地方政府財權(quán)和事權(quán)的矛盾，中央政府逐漸收回財權(quán)，將財權(quán)控制在中央統(tǒng)一調(diào)配，地方政府卻增加了過多的事權(quán)，造成財政困難，無法滿足自身建設(shè)需要，不能及時獲得財政制度中的資金支持。地方政府又為了追求經(jīng)濟(jì)增長，只能發(fā)行地方債務(wù)，這又造成地方面臨嚴(yán)峻的債務(wù)危機(jī)，財政收入不能滿足債務(wù)支出，財政透支嚴(yán)重。同時當(dāng)前的現(xiàn)行轉(zhuǎn)移支付制度能在一定程度緩解地方政府造成財權(quán)壓力，現(xiàn)行的轉(zhuǎn)移支付也只能是作為配套制度的補(bǔ)充，不能徹底解決財權(quán)事權(quán)之間的矛盾，還需要更多有效的辦法加以解決。

3.3 地方政府的投融資制度落實不夠

我國目前的財政投融資制度比較落后，不能滿足發(fā)展的需要。造成融資渠道比較單調(diào)，更多依賴政府本身的財政進(jìn)行調(diào)控，這就造成對社會資本的利用相對減弱。對于這種狀況推廣的 PPP 項目可以有效緩解這方面的困難。據(jù)相關(guān)統(tǒng)計顯示，地方政府推出大量工程，實際簽約率非常低，導(dǎo)致不能及時開展，這也與長期思想僵化有關(guān)，更多的地方政府喜歡運用直接的干預(yù)方式進(jìn)行處理，不能滿足市場發(fā)展的需要。

4 結(jié)語

“一帶一路”戰(zhàn)略的實施將助推沿線地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，帶動相關(guān)產(chǎn)業(yè)的振興。地方政府在進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)過程中會面臨巨大的財政壓力，依靠當(dāng)前的財政收入無法滿足資金需求，為了推動“一帶一路”的建設(shè)，各級政府應(yīng)該頂住壓力，尋求解決問題的辦法，加快財政分權(quán)體制的建設(shè)，創(chuàng)新投融資體制機(jī)制的改革，這樣才能實現(xiàn)一帶一路戰(zhàn)略的目標(biāo)。

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