淺議商業(yè)銀行支持地方政府項目收益專項債券配套融資的難點及對策

王躍剛

摘 要：近年來，國家不斷加大地方政府專項債的發(fā)行力度，通過市場化手段拓寬地方政府融資渠道。隨著地方政府專項債項目大力推行，給商業(yè)銀行帶來了的新的業(yè)務(wù)機遇。本文就項目收益專項債券及發(fā)展前景，當前存在主要問題以及商業(yè)銀行如何開展地方政府專項債項目配套融資業(yè)務(wù)，促進商業(yè)銀行債券業(yè)務(wù)持續(xù)健康發(fā)展，談?wù)勛砸训挠^點。

關(guān)鍵詞：項目收益專項債券;配套融資;難點;對策

當前我國經(jīng)濟金融形勢發(fā)生新變化，我國“市政收益?zhèn)笨焖侔l(fā)展蘊藏了巨大的金融商機，商業(yè)銀行要以新發(fā)展理念為指引，以服務(wù)國家戰(zhàn)略、服務(wù)實體經(jīng)濟為主線，加快推進業(yè)務(wù)經(jīng)營轉(zhuǎn)型，做好債貸聯(lián)動，積極支持地方政府專項債項目。

1 準確把握項目收益專項債券的內(nèi)涵

通過市場化方式拓寬地方政府合規(guī)融資渠道，2017年6月，財政部出臺《關(guān)于試點發(fā)展項目收益與融資自求平衡的地方政府專項債券品種的通知》，提出“項目收益與融資自求平衡的地方政府專項債券”的名詞。2018年2月，財政部發(fā)布《關(guān)于做好2018年地方政府債務(wù)管理工作的通知》，將“項目收益與融資自求平衡的專項債券”簡稱為項目收益專項債券。

“項目收益專項債券”是地方政府在法定專項債務(wù)限額內(nèi)，按照本地區(qū)政府性基金收入分類發(fā)行，可實現(xiàn)項目收益與融資自求平衡的專項債券。由省、自治區(qū)、直轄市政府統(tǒng)發(fā)統(tǒng)還，轉(zhuǎn)貸給市縣使用，募集的資金僅限于特定項目的投資與建設(shè)，一般不超過15年，原則上與項目周期相同，收益率在國債基準利率上小幅上浮，對應(yīng)項目（含單一項目或集合項目）產(chǎn)生政府性基金收入（包括土地出讓金、車輛通行費、城市基礎(chǔ)設(shè)施配套費、民航發(fā)展基金等）或其他經(jīng)營性專項收入（包括排污費、水資源費、礦產(chǎn)資源補償費、教育費附加等），政府性基金收入和專項收入實行分賬戶管理，專款專用，在規(guī)模管理、項目要求、發(fā)行方、信息披露等方面有嚴格規(guī)定。項目收益專項債券實質(zhì)上仍是地方政府債券，是地方政府專項債券的細化品種。

項目收益專項債券具有三大特點：一是屬于利率債，是地方政府專項債券的細化品種。二是發(fā)行主體層級高，由省級（ 或直轄市） 政府代為發(fā)行，轉(zhuǎn)貸市縣使用。三是具有自償性，債券所對應(yīng)項目的收益與融資自求平衡，項目產(chǎn)生的現(xiàn)金流收入能夠完全覆蓋專項債券本息。

目前項目收益專項債券品種主要有：土儲、公路、棚改、軌道交通等20余類項目收益專項債。今后在貸款等債務(wù)資金依賴高、項目收費收入多的行業(yè)領(lǐng)域中陸續(xù)創(chuàng)新推出新品種，諸如市政基礎(chǔ)設(shè)施專項債券、交通運輸專項債券、公立醫(yī)院專項債券、高等院校專項債券等。

2 項目收益專項債發(fā)展前景預(yù)測

當前我國經(jīng)濟社會面臨兩個突出問題，一是發(fā)展不平衡、不協(xié)調(diào)、不充分，重點領(lǐng)域補短板項目較多，公共產(chǎn)品供給側(cè)結(jié)構(gòu)失調(diào);二是地方政府債務(wù)風險帶來的財政金融風險已經(jīng)成為當前經(jīng)濟運行中最主要的風險之一。必須堅持用改革與創(chuàng)新的辦法解決發(fā)展中的矛盾和問題，促進我國經(jīng)濟社會高質(zhì)量發(fā)展。2017年8月，我國發(fā)行項目收益專項債券，標志著中國版“市政收益?zhèn)币呀?jīng)到來，《地方政府土地儲備專項債券管理辦法（試行）》、《地方政府收費公路專項債券管理辦法（試行）》和《試點發(fā)行地方政府棚戶區(qū)改造專項債券管理辦法》的相繼出臺，清晰勾勒出專項債的發(fā)展版圖。2018年6月10日，中辦和國辦印發(fā)《關(guān)于做好地方政府專項債券發(fā)行及配套融資工作的通知》（以下簡稱“通知”），要求組合使用專項債券和市場化融資的項目，發(fā)揮財政、貨幣、投資政策合力作用，著力保障重點領(lǐng)域重大項目合理資金需求，支持經(jīng)濟社會高質(zhì)量發(fā)展和防范地方政府債務(wù)風險。2017年全國新增地方政府債券約1.59萬億元，2018年為2.18萬億元（含專項債達1.35萬億元），2019年約3.08萬億元（含地方專項債達2.15萬億元），2019年1-5月新增債券累計發(fā)行1.46萬億元（其中，新增專項債券8598億元）、占全年47.4%，地方政府專項債券加量提速是2019年積極財政政策穩(wěn)增長的重要組成部分。但我國項目收益專項債起步晚、品種少，收益?zhèn)谑姓械谋壤^低，以2018年全國GDP初步核數(shù)計算，我國政府債務(wù)負債率為37%，低于主要市場經(jīng)濟國家和新興市場國家水平，風險總體可控。因此，在未來地方政府融資渠道中專項債券將扮演越來越重要的角色，我國項目收益專項債未來潛力巨大，可能形成千億元以上的市場。

3 做好項目收益專項債券配套融資金服務(wù)的意義

3.1 支持經(jīng)濟發(fā)展和防范債務(wù)風險

積極支持項目收益專項債券承銷、持有及配套融資服務(wù)，既是新形勢下體現(xiàn)商業(yè)銀行擔當?shù)恼稳蝿?wù)與社會責任，又是商業(yè)銀行實現(xiàn)自身可持續(xù)發(fā)展的重要著力點，有利于有效地發(fā)揮項目收益專項債券穩(wěn)投資、促改革、擴內(nèi)需、補短板、防風險的支持作用，有利于激發(fā)財政金融政策合力，保障重大項目建設(shè)資金需求，加快補短板項目建成見效，為經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展奠定基礎(chǔ)。

3.2 拓寬商業(yè)銀行業(yè)務(wù)經(jīng)營新領(lǐng)域

在國家經(jīng)濟轉(zhuǎn)型時期，傳統(tǒng)的產(chǎn)（行）業(yè)風險驟增，優(yōu)質(zhì)客戶資源稀少，金融同業(yè)間競爭加劇，商業(yè)銀行面臨客戶營銷難，貸款投放難的形勢嚴峻。項目收益專項債券具有較大流動性、較高的安全性和較好的收益性，且投資項目專項債免繳增值稅和企業(yè)所得稅，因此，備受商業(yè)銀行青睞。承銷、持續(xù)項目收益專項債券以及為項目收益專項債券提供配套融資服務(wù)，能給商業(yè)銀行帶來較好的中間業(yè)務(wù)和資產(chǎn)業(yè)務(wù)收益。

3.3 提升商業(yè)銀行流行性管理水平

人民銀行將地方政府債納入流動性管理工具的抵押品范圍，商業(yè)銀行可用項目收益專項債作質(zhì)押向央行申請SLF、MLF、PSL 等。地方政府債已納入財政國庫現(xiàn)金定存抵押品范圍，銀行也可用來質(zhì)押競標地方財政存款，獲得相對低成本的負債資金，有利于增強流動性。

3.4 深化商業(yè)銀行與地方政府的合作

地方政府的財政性資金和優(yōu)良項目是商業(yè)銀行重要的金融資源。商業(yè)銀行往往以信貸資產(chǎn)作為“橋梁”，尋過與政府及部門的深度合作，不僅可以獲得優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)項目，而且還能獲得大量財政性資金存款。此外，商業(yè)銀行可跟進營銷與項目實施有關(guān)的市場主體，拓展基礎(chǔ)客戶群。

4 面臨的問題

4.1 利率風險

債券期限一般較長，受國民經(jīng)濟總體運行狀況、國家宏觀經(jīng)濟、金融貨幣政策以及國際經(jīng)濟變化等因素的影響，債券存續(xù)期內(nèi)可能面臨市場利率周期性波動。一般來說，債券期限越長，價格變動幅度越大;債券的息票利率越低，價格波動幅度越大。因此，市場利率的波動可能使債券投資者的實際投資收益具有一定的不確定性。目前發(fā)行價格中未包括風險溢價、流動性溢價和信用溢價等利差，項目收益專項債券定價存在一定非市場化因素的干擾，利率定價未完全市場化，對投資者吸引力有限。利率風險是債券投資的主要風險。

4.2 流動性風險

項目收益專項債券發(fā)行后可在銀行間債券市場、上海證券交易所、深圳證券交易所市場交易流通。由于受到宏觀經(jīng)濟環(huán)境、市場資金情況、投資者分布、投資者交易意愿等因素的影響，發(fā)行人無法保證項目收益專項債券的持有人能夠隨時并足額交易其所持有的債券。期限較長的債券，對利率市化更敏感，價格波動更大，流動性越弱。目前有的債券在銀行間債券市場、上海證券交易所、深圳證券交易所交投非常不活躍，一天成交量非常稀少，成為“僵尸債”。

4.3 償付風險

目前項目收益專項債券的項目評審機制尚不完善，部分項目合法性手續(xù)不完善，限額管理不完善，導(dǎo)致不能按時支付債券利息或償還本金，致使投資者蒙受損失。部分項目可能存在多頭融資、重復(fù)融資，項目收入不能覆蓋債券本息的風險。部分項目期限較長，流動性較差的情況，投資者將承受一定的久期壓力。項目收入不及預(yù)期，項目收益專項債投資者過于單一，主要集中在商業(yè)銀行，不利于分散風險。根據(jù)現(xiàn)有規(guī)定，專項債券對應(yīng)項目具體情況，選擇到期一次還本、定期付息，或分年還本、定期付息的償還方式，若全部采用一次還本付息的償還方式，本金償還壓力集中，到期一次償還風險較大。

4.4 金融服務(wù)措施乏力

部分商業(yè)銀行對做好地方政府項目收益專項債券工作認識不到位，對項目收益專項債券相關(guān)政策前瞻性研究分析不到位，缺乏專業(yè)債券服務(wù)人才（或團隊），上下行聯(lián)動乏力，激勵考核機制不健全，相應(yīng)配套信貸措施（信貸政策、業(yè)務(wù)流程、配套產(chǎn)品等）滯后。

4.5 使用者債務(wù)意識不強

目前我國實行省級政府代發(fā)行項目收益專項債券模式下，首先，省級政府代市級政府發(fā)行并轉(zhuǎn)貸給市縣政府，其次，市縣政府再分配給相關(guān)行業(yè)部門，最后項目業(yè)主具體使用項目收益專項債券，客觀上易造成地方政府和使用者市場意識和償債意識不高，產(chǎn)生將項目收益專項債券募集到的項目建設(shè)資金視為上級政府的轉(zhuǎn)移支付資金的錯誤認識，從而不利于項目收益專項債券使用質(zhì)量與效率。市場對該類債券的風險認知與把握主要放在發(fā)行主體即省級政府的信用資質(zhì)上，而忽略了真正使用項目資金的市縣政府。

4.6 評級不到位、信息披露不詳盡

公開透明的信用評級制度對定價、債券市場的風險管理具有十分重要作用。從前期的土地儲備項目和棚改專項收益?zhèn)椖靠?，發(fā)行人對發(fā)行債券的信息不夠全面、會計師事務(wù)所和審計機構(gòu)對債券項目的相關(guān)信息審核不夠?qū)徤?，許多信息披露源自于項目可行性論證報告，加之，專項券定位不明晰、特定項目收入不明確。

5 做好項目收益專項債配套融資工作的幾點建議

5.1 提高認識

商業(yè)銀行要高度重視做好項目收益專項債工作，加強債務(wù)業(yè)務(wù)相關(guān)政策制度、業(yè)務(wù)流程、專業(yè)人才培訓(xùn)和儲備等建設(shè)。主動與當?shù)刎斦?、發(fā)改等政府部門進行對接，盡早掌握專項債發(fā)行計劃、項目及實施主體等情況，積極參與地方政府專項債劵承銷競標，積極持有國家重大項目專項收益?zhèn)鶆?，積極支持符合標準的專項債劵項目配套融資，確保新開工項目和在建項目建設(shè)合理資金需求。

5.2 把牢風險關(guān)

商業(yè)銀行要堅持風險可控、商業(yè)可持續(xù)的原則，堅持專項債券項目配套融資與償債能力相匹配的原則，堅持項目單位依法對市場化融資承擔全部償還責任的原則，堅持償貸資金來源于對應(yīng)項目持續(xù)產(chǎn)生的經(jīng)營收入的原則。辦理配套融資業(yè)務(wù)須將用信人第一還款來源作為授信額度控制和信貸風險管理的首要條件，不得以擔保充足為由放松對第一還款來源的要求。實際工作中，著重把握幾點：根據(jù)項目收益專項債券風險而不是政府信用自主決策，不得將市場化轉(zhuǎn)型尚未完成、存量隱性債務(wù)尚未化解完畢的融資平臺公司作為項目單位，不得將專債券作為政府投資基金、產(chǎn)業(yè)投資基礎(chǔ)等各類股權(quán)基金的資金來源。

5.3 積極支持項債券項目配套融資需求

組合使用專項債券和市場化融資的項目，區(qū)域上，重點支持省會城市、市州本級和百強縣，擇優(yōu)支持重點縣和人口大縣;項目上，重點支持符合標準的專項債劵項目建設(shè)，重點圍繞國家確定的鐵路、公路、水運、機場、能源、生態(tài)環(huán)保等補短板重點領(lǐng)域，以重大項目和重點工程為依托，優(yōu)先滿足必要在建項目后續(xù)融資。重點支持采取本金分期償還方式的項目收益專項債券業(yè)務(wù)，確保分期項目收益用于償債，平滑債券存續(xù)期內(nèi)償債壓力;客戶上，重點支持經(jīng)營管理能力強、有一定財力、內(nèi)部管理規(guī)范的優(yōu)質(zhì)客戶（業(yè)主）。產(chǎn)品上，以項目貸款、銀團貸款等用信品種。貸款方式上，可以采用項目特許經(jīng)營權(quán)抵質(zhì)押擔保方式，或第三方保證擔保方式。

5.4 加強項目風險評估論證

商業(yè)銀行評估項目前應(yīng)認真審閱《項目可行性研究報告》以及獨立的第三方出具的《專項意見》。重點評估內(nèi)容：一是項目收益專項債的合法合規(guī)性，二是項目所產(chǎn)生的政府性基金收入和專項收入情況，保障項目融資與償債能力相匹配。由于償債資金最終來源中下級政府的具有一定收益的公益性項目，要更多盯住政府性基金收入而非財政收入。三是項目經(jīng)營期與項目融資期限是否一致，貸款期限錯配風險是否可控。四是發(fā)行人的信用情況及發(fā)行專項債的情況，發(fā)行人對債券資金使用人的約束力等情況。五是創(chuàng)新?lián)７绞?，將項目未來形成的?jīng)營收入視為特許經(jīng)營權(quán)單獨設(shè)置抵押。六是正確處理好項目業(yè)主與項目建設(shè)的關(guān)系，一般情況下，優(yōu)良客戶與優(yōu)良項目成正相關(guān)關(guān)系，劣質(zhì)客戶可能會把一個好項目建設(shè)經(jīng)營成失敗的項目。七是不能以第三方專業(yè)機構(gòu)評估報告替代商業(yè)銀行項目評估報告。

5.5 準確把握項目資本金內(nèi)涵

按照《通知》精神，項目收益專項債資本金要同時滿足：一是項目屬性，符合中央重大決策部署，項目是具有重大示范帶動效應(yīng)的重大項目。對于符合條件的重大項目，允許將部分專項債券作為一定比例的項目資本金。二是項目類型，項目是國家重點支持的鐵路、國家高速公路和支持推進國家重大戰(zhàn)略實施的地方高速公路、供電、供氣項目。三是項目收益，評估項目收益除償還專項債券本息后，其他經(jīng)營性專項收入具備向金融機構(gòu)市場化融資條件的項目。

5.6 加強配套融資項目的后續(xù)管理

一是加強項目建設(shè)管理。對項目建設(shè)實施全程監(jiān)管，督促業(yè)主按規(guī)劃內(nèi)容、按設(shè)計工期建設(shè)項目。二是嚴格信貸資金支付管理。嚴格監(jiān)管部門的監(jiān)管要求，合規(guī)使用貸款資金支付方式，確保配套資金專款專用。三加強項目賬戶管理。項目收入實行分賬管理，項目對應(yīng)的政府性基金收入及時足額繳入國庫，確保專項債券還本付息安全，項目對應(yīng)可用于償還市場化融資的其他經(jīng)營性專項收入，及時足額歸集至在銀行開立監(jiān)管賬戶，保障市場化融資到期償付。四是強化動態(tài)監(jiān)測。及時搜集分析地方政府定期公布其債務(wù)限額、余額、債務(wù)率、償債率以及經(jīng)濟財政狀況、債券發(fā)行、存續(xù)期管理等信息，高度關(guān)注地方政府、行業(yè)主管部門和項目單位公開的信息披露，前瞻性地實施風險防范化解措施。五是加強項目配套融資期限管理，配套融資項目與債券期限相匹配，充分運用配套融資寬限期、展期和重新約期等方式，確保約定期限應(yīng)與期限內(nèi)客戶經(jīng)營收入產(chǎn)生的現(xiàn)金流保持一致，貸款期限內(nèi)產(chǎn)生的現(xiàn)金流必須完全覆蓋需償還的貸款本息，根據(jù)借款人資金歸集規(guī)律，貸款還款時點應(yīng)與借款人現(xiàn)金歸集時點保持一致，合理確定再融資專項債券期限，切實防范期限錯配風險。六是加強配套貸款項目后評價。通過對項目實施后評價，總結(jié)經(jīng)驗，查找不足，完善風控措施，促進項目收益專項債券配套融資業(yè)務(wù)持續(xù)健康發(fā)展。

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