對比和啟示：歐洲、美國和中國三國綠證機制的優(yōu)劣

文 | 時璟麗

作者供職于國家發(fā)展和改革委員會能源研究所

“十四五”初期，陸上風(fēng)電、光伏發(fā)電成本將基本具備經(jīng)濟(jì)競爭力，屆時將實現(xiàn)全面去補貼。在消費側(cè)，強制性的責(zé)任權(quán)重機制和自愿性的綠色電力認(rèn)購機制將對可再生能源電力發(fā)展具有長效作用。

可再生能源綠色電力證書及交易機制是國際上促進(jìn)可再生能源電力發(fā)展的機制之一。一般情況下，其產(chǎn)生過程是：政府對可再生能源發(fā)電企業(yè)或項目進(jìn)行認(rèn)證，通過認(rèn)證后的企業(yè)或項目每產(chǎn)出一定量（通常為1兆瓦時）的可再生能源電力，即可獲得一份合規(guī)的綠色證書。綠色證書可以與物理電量捆綁銷售，也可單獨銷售。作為可再生能源發(fā)電計量憑證，綠色證書可以用于完成可再生能源電力配額計量，也可作為用電企業(yè)和個人消費綠色電力的證明，也可進(jìn)行交易和兌換貨幣，在不同國家和地區(qū)具體規(guī)則有一定差別。

歐洲和美國綠色證書機制已經(jīng)實施多年，以下針對綠色證書機制尤其是自愿認(rèn)購市場，對比機制建立目的、特點和實施情況，希望對完善我國綠色證書機制以啟示。

歐洲：綠色證書自愿市場與配額強制市場、電價或溢價政策并行，相互獨立且范圍不交叉

歐洲綠色證書的正式名稱為Guarantees of Origins（來源擔(dān)保證書，以下簡稱GO），于2002年開始實施，所有歐盟成員國以及挪威、瑞士認(rèn)可和實施GO制度。所有GO都要提供有關(guān)技術(shù)類別和發(fā)電項目信息等，可再生能源發(fā)電企業(yè)和電量購買企業(yè)、電力用戶可進(jìn)行雙邊交易（2017年前GO可在歐洲能源交易所市場進(jìn)行開放交易，2017年開始只能在發(fā)電企業(yè)和買方之間進(jìn)行雙邊交易），交易可跨境，可與電力銷售相互獨立。由于GO交易所受的限制較電力市場交易少，歐洲GO市場一體化程度高。

操作方式上，歐盟通過2009/28/EC指令，要求所有歐盟成員國必須建立國家GO登記處，建立了名為“歐洲能源證書系統(tǒng)（EECS）”的聯(lián)合標(biāo)準(zhǔn)，并成立發(fā)行機構(gòu)協(xié)會（AIB）負(fù)責(zé)管理。目前，20個歐洲國家符合EECS要求并使用AIB系統(tǒng)。通過各國國家登記處，可追蹤每一個GO的發(fā)行、轉(zhuǎn)讓和撤回。如果電力消費者購買了GO，并作為交付或消費綠色電力的證明，則在證書登記處就相應(yīng)取消GO，避免重復(fù)計算。GO有效期為自出具之日起12個月，即頒發(fā)的GO必須在12個月內(nèi)交易或取消，否則證書過期，從系統(tǒng)中撤回。

歐洲GO機制實際是綠色證書自愿市場，挪威、瑞典等國家同時建立了有配額義務(wù)的綠色證書強制市場，但與GO系統(tǒng)是相互獨立的，且明確GO不能用在管控特定電力消費者的配額機制上。

此外，已經(jīng)獲得固定電價（F I T）或溢價（FIP）政策的電量也被排除在GO機制之外，如德國長期以來對可再生能源實施固定電價機制，有資格獲得GO的可再生能源電量僅為可再生能源總電量的14%左右。2019年上半年德國可再生能源電量在其全部電力生產(chǎn)量中占比達(dá)到44%，如果德國用電企業(yè)或個人想要獲得100%可再生能源電力，可行方式之一是購買GO。

鑒于上述原因，德國購買方所購的大部分GO都是從其他國家進(jìn)口的。GO價格由各可再生能源發(fā)電企業(yè)確定，近年來GO市場供大于求，價格水平較低，各國之間GO價格差異也較大，如比利時帶有GO的電價比無GO的電價高出1-2歐分/千瓦時，德國則為0.5-0.8歐分/千瓦時，挪威則僅約0.2-0.3歐分/千瓦時。從市場量看，2015年歐洲交易的GO量達(dá)到5500億千瓦時，約占可再生能源發(fā)電總量的一半，覆蓋面較廣泛。

美國：自愿交易與強制市場并存、采購和交易方式靈活多樣的格局

美國綠色電力市場運行已有20多年的時間，通過各州政府的推動和市場主體的積極參與，強制市場與自愿交易量增加，在推進(jìn)可再生能源發(fā)展、提高綠色電力消費意識方面作用和顯現(xiàn)度加大。

美國的強制市場基于電力市場和配額制，被稱為規(guī)范市場，電力銷售企業(yè)在特定時間段內(nèi)需要采購或達(dá)到一定比例的可再生能源發(fā)電量，很多州以零售電量百分比作為配額標(biāo)準(zhǔn)。電力銷售企業(yè)可自行生產(chǎn)可再生能源電力，或者從其他可再生能源發(fā)電企業(yè)購買可再生能源證書，來滿足配額標(biāo)準(zhǔn)要求，不能達(dá)到要求和完成履約的責(zé)任主體會受到相應(yīng)懲罰，如繳納未履約罰金（各州金額不等，一般10-50美元/兆瓦時）。目前，美國有37個州和哥倫比亞特區(qū)及4個領(lǐng)地實施了可再生能源強制配額制度或非強制的目標(biāo)要求。在實施強制配額制度的29個州中，2017年100%完成要求的州數(shù)占比達(dá)到86%。

相比強制市場，美國的自愿市場供應(yīng)渠道、購買方式更加多樣且機制靈活，通常均附帶有可再生能源綠色證書。目前已經(jīng)形成規(guī)模的方式有八種，其形式和主要特征如表所示，其中自愿非捆綁可再生能源證書購買方式在總綠色證書市場中占比最大，接近一半左右，近年來美國綠色證書供應(yīng)量和需求均有較大幅度增長，由于可再生能源發(fā)電成本降幅快，綠色證書價格下降顯著，2014-2017年降幅超過50%，2018年以來相對平穩(wěn)。

此外，美國建立了綠色電力的追蹤機制，通過帶有發(fā)電主體必要信息（技術(shù)類別、項目位置和所屬企業(yè)、裝機容量、建成時間、綠色證書電量時間等）的唯一可再生能源綠色電力證書編號，在強制市場和自愿市場中，實現(xiàn)了記錄綠色證書、避免重復(fù)計算和追蹤交易。

中國：發(fā)揮強制性的責(zé)任權(quán)重機制和自愿性的綠色電力認(rèn)購機制對可再生能源發(fā)展的長效作用

2006年可再生能源法實施以來，在各項政策尤其是可再生能源電價、費用補償、全額保障性收購等發(fā)電側(cè)政策機制的有效推動下，我國可再生能源電力市場規(guī)模迅速增加。為引導(dǎo)全社會綠色消費，促進(jìn)可再生能源消納利用，2017年我國在全國范圍內(nèi)試行可再生能源綠色電力證書核發(fā)和自愿認(rèn)購，建立了綠色證書核發(fā)和認(rèn)購平臺及交易體系，并于當(dāng)年7月1日正式啟動認(rèn)購交易。

綠色證書交易實施兩年有余，但自愿市場交易進(jìn)展緩慢，截至2019年10月中，風(fēng)電核發(fā)證書2323萬份，掛牌562萬份，交易33177份；光伏發(fā)電核發(fā)證書355萬份，掛牌72萬份，交易160份。

原因是多方面的，最主要的原因是綠色證書出售收益替代國家電價補貼的定位，尤其是規(guī)定僅進(jìn)入國家電價補貼目錄的項目才能出售綠色證書，而這些項目建成時間相對早，成本、價格和補貼水平相對高，造成核發(fā)和掛牌的綠色證書價格始終偏高，影響了個人、用電企業(yè)采購積極性。目前平臺上風(fēng)電、光伏綠色證書價格分別為128.6-320.5元/份、600.7-772.3元/份，與歐洲GO的價格和美國非捆綁證書價格相比，相差了約10倍。

此外，一些企業(yè)雖有綠色消費意識，但在行業(yè)競爭有壓力下，能源成本仍是其主要考慮因素，尤其是在現(xiàn)有機制下，通過在電費中征收可再生能源電價附加，除了部分不按規(guī)定欠繳附加的自備電廠等外，實際上很多企業(yè)已經(jīng)為可再生能源消費和電價補貼做出了一定貢獻(xiàn)，在自愿市場上再次購買綠色證書需要更強的意識，付出更多的成本。

另外，相比美國，我國的綠色證書認(rèn)購和交易沒有開啟二級市場，購買方式單一，優(yōu)點是啟動容易、操作簡單、不需追蹤，但也影響了市場量。

2019年我國出臺了幾項重要的可再生能源發(fā)展關(guān)鍵機制，其中可再生能源電力消納保障機制、規(guī)?；苿语L(fēng)電光伏無補貼平價上網(wǎng)項目政策的結(jié)合實施，將有助于激發(fā)綠色證書自愿認(rèn)購市場。

一方面，2 019 年第一批無補貼平價項目中，風(fēng)電451萬千瓦，光伏發(fā)電1478萬千瓦，市場化交易項目147萬千瓦，從項目申報和目前進(jìn)程看，預(yù)期大部分項目在2020年并網(wǎng)。風(fēng)光無補貼平價項目的八項支持措施之一是，平價和低價項目可按國家可再生能源綠色證書管理機制和政策獲得可交易的綠色證書，并通過綠色證書交易獲得收益補償，國家也將通過多種措施引導(dǎo)綠色證書市場化交易。近期我國風(fēng)光發(fā)電成本實現(xiàn)了大幅度下降，平價項目意味著自2020年開始將可能有大量的價格低廉的綠色證書供應(yīng)（折合幾分錢/千瓦時）。

另一方面，根據(jù)可再生能源電力消納保障機制，承擔(dān)消納責(zé)任權(quán)重的市場主體完成消納量的補充方式之一是自愿認(rèn)購綠色證書，2020年是消納保障機制全面監(jiān)測評價和正式考核的首年，加上超過激勵性消納責(zé)任權(quán)重的消納電量折算的能源消費量不計入該地方或企業(yè)“十三五”能耗“雙控”考核的獎勵機制，將形成購買綠色證書的新需求。

歐洲和美國綠色證書機制的共同點之一是自愿交易和強制市場并行，不同之處是美國兩個市場既可結(jié)合、相互關(guān)聯(lián)運行，也可獨立運行，綠色證書可用于滿足兩個市場并且通過有效的追蹤機制避免重復(fù)使用。歐洲不但自愿和強制兩個市場不交叉，而且與電價或溢價政策范圍也不重疊。參照歐美經(jīng)驗，可通過機制設(shè)計和調(diào)整來完善適合我國發(fā)展情況和需求的綠色證書交易和管理模式。

目前我國已明確將消納保障機制和綠色證書自愿認(rèn)購關(guān)聯(lián)，但從當(dāng)前政策文件中的原則性條款看，以自愿認(rèn)購綠色證書來作為完成消納責(zé)任權(quán)重的補充方式，存在二次使用或重復(fù)計算的問題，建議在后期具體規(guī)則設(shè)計中予以考慮和避免。

根據(jù)當(dāng)前形勢，預(yù)期“十四五”初期我國陸上風(fēng)電、光伏發(fā)電成本將基本具備經(jīng)濟(jì)競爭力，屆時將實現(xiàn)全面去補貼，即發(fā)電側(cè)的價格激勵政策退出；因此在消費側(cè)，強制性的責(zé)任權(quán)重機制和自愿性的綠色電力認(rèn)購機制將對可再生能源電力發(fā)展具有長效作用。建議參考國際經(jīng)驗，拓寬綠色證書交易方式，并探討跨部門支持政策，如將綠色證書認(rèn)購與企業(yè)綠色產(chǎn)品認(rèn)證、稅收優(yōu)惠等逐步關(guān)聯(lián)，形成可再生能源消費氛圍，發(fā)揮可再生能源綠色消費引領(lǐng)機制的作用。