泰州農(nóng)村改革創(chuàng)新案例分析

竇立成 朱菊平/江蘇省泰州市哲學(xué)社會(huì)科學(xué)界聯(lián)合會(huì)

徐衛(wèi)華/泰州市農(nóng)業(yè)農(nóng)村局

姜堰區(qū)西陳莊村 黃海平/攝

改革創(chuàng)新是“三農(nóng)”發(fā)展的重要?jiǎng)恿?，是鄉(xiāng)村振興的重要法寶。2019年中央一號(hào)文件指出，要全面深化農(nóng)村改革，激發(fā)鄉(xiāng)村發(fā)展活力。江蘇省泰州市作為全國(guó)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展試驗(yàn)示范區(qū)，如何加快農(nóng)村改革創(chuàng)新步伐、激發(fā)各類(lèi)要素潛能和各類(lèi)主體活力，著力發(fā)展農(nóng)業(yè)、致富農(nóng)民，值得深入研究和探討。為此，我們走訪(fǎng)了相關(guān)部門(mén)，實(shí)地調(diào)研了靖江市新橋鎮(zhèn)德勝村、興化市千垛鎮(zhèn)東羅村、高港區(qū)白馬鎮(zhèn)陳家村、許莊街道蔡莊村以及喬楊社區(qū)、姜堰區(qū)橋頭鎮(zhèn)小楊村等17個(gè)村（社區(qū)），與60多名鎮(zhèn)村干部座談，遴選典型改革創(chuàng)新案例，分析做法成效，旨在以小見(jiàn)大，以點(diǎn)帶面，為鄉(xiāng)村振興提供決策參考。

案例分析

發(fā)展鄉(xiāng)村旅游的“祁巷村”模式。鄉(xiāng)村旅游是改善農(nóng)村環(huán)境、調(diào)整農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)、促進(jìn)農(nóng)民就業(yè)增收的有效途徑。近年來(lái)，泰州以田園綜合體、特色田園鄉(xiāng)村、美麗鄉(xiāng)村建設(shè)為抓手，積極開(kāi)發(fā)豐收節(jié)、櫻花節(jié)等節(jié)慶產(chǎn)品，發(fā)展鄉(xiāng)村美食、休閑垂釣、民俗風(fēng)情、生態(tài)民宿等旅游產(chǎn)業(yè)。2018年全市鄉(xiāng)村旅游接待人數(shù)1250萬(wàn)人次，年?duì)I業(yè)收入52億元。泰興市黃橋鎮(zhèn)祁巷村創(chuàng)建“村集體+公司+業(yè)主+合作社+農(nóng)戶(hù)”五位一體發(fā)展模式，打造鄉(xiāng)村旅游“小南湖”品牌，舉辦中國(guó)泰州香芋節(jié)、全國(guó)釣魚(yú)大賽，建設(shè)泰州中小學(xué)生培訓(xùn)拓展基地，打造以水、田、園為內(nèi)涵的特色文化民宿。2018年，全村旅游收入4000萬(wàn)元，帶動(dòng)本村600多人就業(yè)；村集體經(jīng)營(yíng)性收入286萬(wàn)元，農(nóng)民人均可支配收入2.23萬(wàn)元。

推進(jìn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款的“小楊村”模式。為破解新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體融資擔(dān)保難題，2014年起，姜堰區(qū)推進(jìn)土地確權(quán)登記頒證、土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)、農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易平臺(tái)建設(shè)、農(nóng)村信用體系建設(shè)，實(shí)施土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款和貼息試點(diǎn)。截至2019年3月，姜堰農(nóng)商行、農(nóng)信社、郵儲(chǔ)銀行、農(nóng)業(yè)銀行、長(zhǎng)江商業(yè)銀行等5家銀行累計(jì)發(fā)放土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款7.1億元，市、區(qū)財(cái)政共貼息100多萬(wàn)元。姜堰區(qū)橋頭鎮(zhèn)小楊村，耕地面積4335畝，土地流轉(zhuǎn)率100%，現(xiàn)有家庭農(nóng)場(chǎng)19個(gè)，平均規(guī)模200畝左右。小楊村家庭農(nóng)場(chǎng)主向姜堰農(nóng)村信用社提出貸款申請(qǐng)，貸款額度是每畝1000元，年利率5.8%，期限為1年。年底市、區(qū)財(cái)政將按照利息總額50%貼息，貸款實(shí)際年利率僅為2.4%，有效解決了家庭農(nóng)場(chǎng)主貸款難問(wèn)題。2019年，全村6戶(hù)家庭農(nóng)場(chǎng)申請(qǐng)辦理土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款總額185萬(wàn)元，利息10.7萬(wàn)元。

建立家庭農(nóng)場(chǎng)服務(wù)聯(lián)盟的“西陳莊村”模式。截至2018年底，泰州全市認(rèn)定管理的家庭農(nóng)場(chǎng)6078家，經(jīng)營(yíng)面積135.64萬(wàn)畝，占承包面積比重達(dá)40%。為推動(dòng)家庭農(nóng)場(chǎng)綠色、健康、可持續(xù)發(fā)展，2015年，發(fā)起成立家庭農(nóng)場(chǎng)服務(wù)聯(lián)盟。姜堰區(qū)目前已成立20家示范性家庭農(nóng)場(chǎng)服務(wù)聯(lián)盟，為家庭農(nóng)場(chǎng)提供產(chǎn)前、產(chǎn)中、產(chǎn)后服務(wù)，實(shí)現(xiàn)節(jié)本、增效、促增收。2017年，姜堰區(qū)興泰鎮(zhèn)西陳莊村成立家庭農(nóng)場(chǎng)服務(wù)聯(lián)盟，63名家庭農(nóng)場(chǎng)主參加，村干部任理事長(zhǎng)。村家庭農(nóng)場(chǎng)服務(wù)聯(lián)盟投入300萬(wàn)元（村集體150萬(wàn)元，中央及市、區(qū)專(zhuān)項(xiàng)資金補(bǔ)助150萬(wàn)元），購(gòu)買(mǎi)12臺(tái)烘干機(jī)，組建農(nóng)機(jī)服務(wù)隊(duì)8個(gè)，提供統(tǒng)一耕種、植保、糧食統(tǒng)銷(xiāo)、農(nóng)資配供等服務(wù)，每年為周邊8個(gè)村1.67萬(wàn)畝土地節(jié)省支出250多萬(wàn)元。

三產(chǎn)融合發(fā)展的“德勝村”模式。近年來(lái)，泰州各地立足農(nóng)業(yè)資源和產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，因地制宜推進(jìn)農(nóng)產(chǎn)品精深加工，實(shí)現(xiàn)了一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展。2018年，全市規(guī)模以上農(nóng)產(chǎn)品加工產(chǎn)值為441.4億元，興化市、姜堰區(qū)榮獲全國(guó)農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展先導(dǎo)區(qū)。靖江市新橋鎮(zhèn)德勝村圍繞打造“生態(tài)村”“旅游村”目標(biāo)定位，大力推進(jìn)“農(nóng)業(yè)+加工業(yè)”“農(nóng)業(yè)+服務(wù)業(yè)”“農(nóng)業(yè)+旅游”，著力提升農(nóng)業(yè)附加值。打造“德勝村”大米等5大類(lèi)20多個(gè)品牌，建設(shè)農(nóng)民公園、文化走廊、商業(yè)街、田園酒店等旅游設(shè)施，發(fā)展采摘、垂釣、餐飲等“德勝村”休閑旅游項(xiàng)目，推動(dòng)農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展。2018年，德勝村農(nóng)副產(chǎn)品產(chǎn)值6000萬(wàn)元、農(nóng)副食品加工業(yè)產(chǎn)值4000萬(wàn)元、服務(wù)業(yè)產(chǎn)值5000萬(wàn)元。

建設(shè)特色田園鄉(xiāng)村的“東羅村”模式。2018年，泰州全市財(cái)政投入9685萬(wàn)元，實(shí)際帶動(dòng)市（區(qū)）、鎮(zhèn)、村各級(jí)政府以及社會(huì)資本投入9.39億元，建設(shè)省、市級(jí)特色田園鄉(xiāng)村19個(gè)，同時(shí)發(fā)展新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)，不僅促進(jìn)村集體經(jīng)濟(jì)收入及農(nóng)民收入雙提升，而且探索了不同基礎(chǔ)、不同層次、不同類(lèi)型鄉(xiāng)村振興路徑。2017年，興化市政府、南京萬(wàn)科共同投入8362萬(wàn)元（興化占49%、萬(wàn)科占51%），建設(shè)“碧水東羅”特色田園鄉(xiāng)村，發(fā)揮臨近“千垛菜花”和“李中水上森林”景點(diǎn)優(yōu)勢(shì)，開(kāi)發(fā)特色民宿。注冊(cè)品牌“八十八倉(cāng)”，種植“南梗9108”有機(jī)大米170畝。舉辦“菜花節(jié)”、“燃情東羅”啤酒節(jié)、千垛果園采摘節(jié)，推進(jìn)“生態(tài)+旅游”“生態(tài)+農(nóng)業(yè)”融合發(fā)展。

農(nóng)村“三權(quán)”有償退出的“喬楊社區(qū)”模式。隨著農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)的大力推進(jìn)，泰州積極推行農(nóng)民土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、農(nóng)村宅基地及住房資格權(quán)、農(nóng)民集體收益分配權(quán)“三權(quán)”有償退出改革試點(diǎn)，建立“歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確、保護(hù)嚴(yán)格、流轉(zhuǎn)順暢”的現(xiàn)代農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度，實(shí)施住房?jī)?yōu)惠、社會(huì)保障、就業(yè)創(chuàng)業(yè)、子女入學(xué)（園）等配套優(yōu)惠政策，開(kāi)辟農(nóng)村“三權(quán)”變現(xiàn)途徑，打通農(nóng)民市民化通道。2017年7月，高港區(qū)許莊街道喬楊社區(qū)選取欒王五、六組推進(jìn)農(nóng)村“三權(quán)”有償退出改革，新增建設(shè)用地68畝，轉(zhuǎn)移農(nóng)村勞動(dòng)力113人，獲取省補(bǔ)資金1320萬(wàn)元。利用省補(bǔ)資金，安排宅基地退出一次性補(bǔ)償428萬(wàn)元，結(jié)余部分用于投資增值，為失地農(nóng)民辦理社會(huì)保險(xiǎn)，實(shí)現(xiàn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)完全退出，村民身份實(shí)現(xiàn)了從農(nóng)民向市民的轉(zhuǎn)變。

制約瓶頸

用地問(wèn)題難以突破。設(shè)施農(nóng)業(yè)用地指標(biāo)稀缺。流轉(zhuǎn)土地嚴(yán)格限制建設(shè)生產(chǎn)管理用房，農(nóng)業(yè)企業(yè)輔助設(shè)施無(wú)法建設(shè)。2018年，某農(nóng)業(yè)企業(yè)因無(wú)用地指標(biāo)建設(shè)冷庫(kù)，幾十畝梨爛在地里，損失近20萬(wàn)元。宅基地改革試點(diǎn)滯后。目前，泰州“三權(quán)分置”改革工作還未真正展開(kāi)，部分試點(diǎn)村遇到不少難題。少數(shù)地區(qū)農(nóng)民不愿流轉(zhuǎn)土地，對(duì)新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)發(fā)展不大支持，導(dǎo)致一些鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展受阻。

投入機(jī)制有待完善。改革創(chuàng)新扶持資金少。從2017年到2018年，市財(cái)政涉農(nóng)扶持資金從1.8億元增加到3.8億元，累計(jì)增長(zhǎng)2倍多。但支持農(nóng)村改革創(chuàng)新工程的僅有“土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款貼息”一項(xiàng)，投入47.38萬(wàn)元。社會(huì)資本投入不多。截至2018年底，全市19個(gè)省、市級(jí)特色田園鄉(xiāng)村建設(shè)累計(jì)投入9.39億元，其中社會(huì)資本1.51億元，僅占16.1%。社會(huì)資本投入1000萬(wàn)以上的村有5個(gè)，6個(gè)村無(wú)社會(huì)資本投入。金融支持力度不大。2018年末，全市獲取銀行貸款的家庭農(nóng)場(chǎng)僅1200戶(hù)，占家庭農(nóng)場(chǎng)總數(shù)的20%，貸款余額不足5億元；其他鄉(xiāng)村環(huán)境治理、生態(tài)旅游、生態(tài)農(nóng)業(yè)等領(lǐng)域，由于缺少抵押、擔(dān)保，很難獲取銀行貸款。

人才支撐作用較為薄弱。村干部能力亟待提升。從全市來(lái)看，村干部待遇偏低，整體素質(zhì)不高，村級(jí)組織帶頭人選拔困難、后繼乏人。實(shí)用人才匱乏。2017年泰州人才發(fā)展公報(bào)顯示，全市鄉(xiāng)村人才8.09萬(wàn)，占鄉(xiāng)村勞動(dòng)力總數(shù)3.8%。鄉(xiāng)村人才不僅總量偏少，而且主要是生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)型人才，既懂生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)又掌握農(nóng)村電子商務(wù)等新技術(shù)的復(fù)合型人才更少。從業(yè)人員趨向老齡化。大量年輕勞動(dòng)力進(jìn)城務(wù)工，留守務(wù)農(nóng)人員多在60歲以上，文化程度偏低。各地合作社、家庭農(nóng)場(chǎng)普遍反映用工難、用工貴。

對(duì)策思考

推進(jìn)土地制度改革創(chuàng)新。盤(pán)活鄉(xiāng)村閑置用地。對(duì)鄉(xiāng)村廢棄廠(chǎng)房、供銷(xiāo)社、校舍、養(yǎng)殖基地等進(jìn)行摸底調(diào)查，因地制宜制定閑置用地盤(pán)活利用實(shí)施方案，支持利用存量用地發(fā)展農(nóng)產(chǎn)品加工、倉(cāng)儲(chǔ)、物流等項(xiàng)目建設(shè)。落實(shí)用地支持政策。認(rèn)真落實(shí)國(guó)家和省市有關(guān)要求，支持規(guī)模化種植附屬設(shè)施建設(shè)，給予最多不超過(guò)10畝、種植面積3%～5%的用地指標(biāo)，直接用于或者服務(wù)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)配套設(shè)施建設(shè)，納入設(shè)施農(nóng)用地管理。推進(jìn)宅基地“三權(quán)”分置改革。積極探索宅基地“三權(quán)”分置改革，加快推進(jìn)農(nóng)房確權(quán)登記工作。借鑒衢州市柯城區(qū)村集體統(tǒng)一收回、統(tǒng)一處置、統(tǒng)一開(kāi)發(fā)“收回農(nóng)村宅基地”模式，探索宅基地“三權(quán)分置”改革有效實(shí)現(xiàn)形式，提高土地節(jié)約集約利用水平。

建立支農(nóng)資金保障機(jī)制。優(yōu)化支農(nóng)資金投入方向。貫徹落實(shí)《江蘇省政府關(guān)于探索建立涉農(nóng)資金統(tǒng)籌整合長(zhǎng)效機(jī)制的實(shí)施意見(jiàn)》要求，整合各類(lèi)涉農(nóng)資金，提高財(cái)政績(jī)效水平；通過(guò)以獎(jiǎng)代補(bǔ)、貼息、擔(dān)保等方式，引導(dǎo)金融和社會(huì)資本更多地投向農(nóng)業(yè)農(nóng)村；設(shè)立農(nóng)村改革創(chuàng)新獎(jiǎng)勵(lì)資金，激勵(lì)干部群眾把農(nóng)村改革創(chuàng)新不斷引向深入。創(chuàng)新金融支持方式。總結(jié)推廣姜堰經(jīng)驗(yàn)，擴(kuò)大土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)范圍。積極推廣“陽(yáng)光信貸”“惠農(nóng)貸”“富農(nóng)貸”“農(nóng)牧貸”等，不斷創(chuàng)新農(nóng)村金融產(chǎn)品。發(fā)揮泰州興農(nóng)擔(dān)保投資有限公司等作用，適當(dāng)降低擔(dān)保和反擔(dān)保費(fèi)用，引導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)支持鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。鼓勵(lì)和引導(dǎo)社會(huì)資本投入。貫徹落實(shí)省政府《關(guān)于引導(dǎo)社會(huì)資本更多更快更好參與鄉(xiāng)村振興的意見(jiàn)》，制定出臺(tái)貫徹實(shí)施意見(jiàn)，吸引更多社會(huì)資本參與鄉(xiāng)村振興建設(shè)。

強(qiáng)化鄉(xiāng)村振興人才支持。選優(yōu)配強(qiáng)村級(jí)班子。建立健全村干部“定崗定編、定酬定責(zé)”“四定”激勵(lì)機(jī)制，深入實(shí)施“雁陣培育計(jì)劃”“新鄉(xiāng)賢回流工程”，培育一批帶頭富、帶領(lǐng)富、善治理的村級(jí)組織帶頭人。培育新型職業(yè)農(nóng)民。依托江蘇農(nóng)牧科技職業(yè)學(xué)院等院校，整合扶貧、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、人社等部門(mén)培訓(xùn)項(xiàng)目，對(duì)家庭農(nóng)場(chǎng)主、種植大戶(hù)、農(nóng)業(yè)合作社從業(yè)人員開(kāi)展“量身定制”培訓(xùn)，著力提高新型職業(yè)農(nóng)民素質(zhì)。鼓勵(lì)科技人才下鄉(xiāng)。采用單招單考、定向培養(yǎng)、面向大學(xué)生村官招聘等方式，培養(yǎng)既懂生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)，又懂專(zhuān)業(yè)技術(shù)的一專(zhuān)多能型人才。吸引各類(lèi)高?？萍既瞬诺睫r(nóng)村推廣新品種新技術(shù)，提升農(nóng)業(yè)科技化水平。創(chuàng)新體制機(jī)制，支持在職農(nóng)業(yè)科技人員到家庭農(nóng)場(chǎng)服務(wù)聯(lián)盟等社會(huì)化服務(wù)組織兼職，建立健全農(nóng)業(yè)技術(shù)有償服務(wù)機(jī)制。壯大農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)組織。鼓勵(lì)現(xiàn)有農(nóng)村社會(huì)化服務(wù)組織從單一生產(chǎn)環(huán)節(jié)，向信息咨詢(xún)、產(chǎn)品銷(xiāo)售、品牌創(chuàng)建等方向發(fā)展，擴(kuò)大服務(wù)范圍，提升服務(wù)能力。培育新的市場(chǎng)化服務(wù)組織，通過(guò)簽訂訂單、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)等多種方式，建立與專(zhuān)業(yè)大戶(hù)、家庭農(nóng)場(chǎng)等利益聯(lián)結(jié)機(jī)制?！?/p>