深耕農(nóng)村公共空間 探索鄉(xiāng)村振興路徑

仇高尚 梅瑞松/江蘇省宿遷市政府辦公室

2019年以來，宿遷市把農(nóng)村公共空間治理作為實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要抓手、推進(jìn)扶貧開發(fā)的有效路徑、彰顯農(nóng)村發(fā)展質(zhì)量的重要窗口，牢牢把握農(nóng)村公共空間治理的系統(tǒng)性和廣泛關(guān)聯(lián)性，將農(nóng)村公共空間治理與沖刺脫貧攻堅(jiān)、推動人居環(huán)境整治、振興村集體經(jīng)濟(jì)等工作深度結(jié)合，全面統(tǒng)籌“三農(nóng)”各項(xiàng)重點(diǎn)工作，充分挖掘農(nóng)村公共空間強(qiáng)村富民潛力，推動農(nóng)村進(jìn)步、農(nóng)業(yè)升級、農(nóng)民增收，取得了階段性成效。截至2019年8月底，全市已開工農(nóng)房改善項(xiàng)目112個(gè)、搬遷改善7.8萬戶；收回集體土地22.8萬畝、集體資產(chǎn)44萬平方米，重新發(fā)包土地12.5萬畝、資產(chǎn)29.2萬平方米，1055個(gè)村通過空間治理增加集體收入9538.7萬元。

路 徑

堅(jiān)持把優(yōu)化完善城鄉(xiāng)空間規(guī)劃作為基礎(chǔ)工程。統(tǒng)籌考慮產(chǎn)業(yè)發(fā)展空間、土地容量空間、生態(tài)承載空間等因素，實(shí)行“多規(guī)合一”，在城市功能區(qū)、田園綜合區(qū)、生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)整體框架內(nèi)，進(jìn)一步完善市域城鎮(zhèn)結(jié)構(gòu)體系和村莊布局，逐步形成1個(gè)中心城區(qū)+3個(gè)縣城+18個(gè)重點(diǎn)鎮(zhèn)+32個(gè)特色鎮(zhèn)+N個(gè)新型社區(qū)（特色村莊）的“1+3+50+N”城鎮(zhèn)空間發(fā)展格局，并將N細(xì)化為集聚提升類、特色保護(hù)類、城郊融合類等三類村莊，做到分類指導(dǎo)、因地施策。目前，初步確定納入N重點(diǎn)發(fā)展的農(nóng)村新型社區(qū)（特色村莊）782個(gè)，為開展好農(nóng)村空間治理提供了方向指引和重要遵循。

堅(jiān)持把推進(jìn)農(nóng)民住房條件改善作為龍頭引領(lǐng)。結(jié)合鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施規(guī)劃及城鄉(xiāng)空間規(guī)劃，優(yōu)先將因生態(tài)保護(hù)、行洪滯洪區(qū)需要或存在安全隱患的村莊，遠(yuǎn)離集鎮(zhèn)和交通干線的自然村莊和零散居住農(nóng)戶，“空心村”及住房改善意愿強(qiáng)烈的村莊等“六類對象”優(yōu)先納入住房改善范圍，并對涉及的村莊空間進(jìn)行徹底清理，進(jìn)一步提升鎮(zhèn)村發(fā)展空間格局。

堅(jiān)持把厘清公私空間邊界作為核心要素。以規(guī)劃保留村莊、一般村莊為重點(diǎn)，充分利用農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證和清產(chǎn)核資工作成果，全面理清農(nóng)村道路空間、水體空間、村莊內(nèi)外公共空間和集體公共資源“三空間一資源”范圍邊界，全面清理各種侵占行為；嚴(yán)格依據(jù)相關(guān)法律法規(guī)，清理集體資產(chǎn)資源發(fā)包、租賃、交易過程中簽訂的陰陽合同、超期合同、顯失公平合同、不規(guī)范經(jīng)營等不規(guī)范合同。通過全面治理公司權(quán)屬不清、公共利益受損行為，還公共空間于公眾。

堅(jiān)持把實(shí)現(xiàn)強(qiáng)村富民作為根本追求。充分挖掘農(nóng)村公共空間的增收潛能，推動公共空間和公共資源有效轉(zhuǎn)化為強(qiáng)村富民經(jīng)濟(jì)成果。規(guī)范交易“用資源”，發(fā)揮農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易、農(nóng)村集體“三資”監(jiān)管等平臺作用，構(gòu)建權(quán)責(zé)明確、管理民主、監(jiān)督到位的集體資產(chǎn)管理體制和運(yùn)行機(jī)制，實(shí)現(xiàn)資源效益的最大化。集聚發(fā)展“育產(chǎn)業(yè)”，按照邊治理邊開發(fā)的原則，引導(dǎo)村居合理利用清理出的農(nóng)田林地、房產(chǎn)設(shè)施、集體建設(shè)用地等公共資源，主動對接及時(shí)納入農(nóng)村土地綜合整治項(xiàng)目，聚零為整、整合利用，依靠市場的力量放大資源效益。

堅(jiān)持把改善空間生態(tài)作為重要任務(wù)。始終把生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展作為“生命線”，圍繞打造宿遷特色生態(tài)宜居鄉(xiāng)村，一手抓農(nóng)房改善高品質(zhì)建設(shè)，嚴(yán)格規(guī)劃細(xì)節(jié)把控，注重保持鄉(xiāng)村肌理，避免“兵營式、排行化”設(shè)計(jì)，塑造出特色鮮明的“宿遷民居”風(fēng)貌特色；一手抓農(nóng)村人居環(huán)境整治，全面實(shí)施人居環(huán)境整治項(xiàng)目化、清單式管理，大力推進(jìn)農(nóng)村垃圾分類治理、污水治理、廁所革命、村容村貌提升四項(xiàng)工程，推動村容美化、水體清潔化、廢棄物資源化，加快建成美麗宜居村莊，同步補(bǔ)齊農(nóng)村教育、醫(yī)療、飲水、交通等民生領(lǐng)域短板。

堅(jiān)持把創(chuàng)新基層治理作為支撐保障。始終堅(jiān)持黨建引領(lǐng)。探索建立農(nóng)房改善后的新型社區(qū)新模式，構(gòu)建“一委兩站五崗”新機(jī)制，加速村級組織治理片區(qū)化、功能模塊化、工作標(biāo)準(zhǔn)化、干部職業(yè)化、能力專業(yè)化，夯實(shí)基層治理基礎(chǔ)。完善村民自治實(shí)踐。在公共空間治理過程中推行“五心”工作法，引導(dǎo)群眾通過黨群議事會、人大代表評議會、鄉(xiāng)賢座談會等形式共同評議、共同舉證、共同治理，有效喚醒群眾的主體意識、自治意識和責(zé)任意識。

做 法

優(yōu)化城鄉(xiāng)空間，集中發(fā)力“改農(nóng)房”。一是統(tǒng)籌組織推進(jìn)。先后出臺《加快改善農(nóng)民群眾住房條件推進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展實(shí)施意見及三年行動計(jì)劃》《關(guān)于開展農(nóng)村空間治理實(shí)施方案》等文件和導(dǎo)則，建立完善“領(lǐng)導(dǎo)包片、縣區(qū)包干、部門包塊”推進(jìn)機(jī)制，市委農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組統(tǒng)籌組織，成立相關(guān)指揮部及工作組，全力做好組織調(diào)度工作。突出考核導(dǎo)向，將農(nóng)房改善、空間質(zhì)量納入全市高質(zhì)量發(fā)展考核，倒逼各地加快進(jìn)度、提高成效。二是統(tǒng)籌政策標(biāo)準(zhǔn)。明確從總體目標(biāo)到年度計(jì)劃安排、從試點(diǎn)摸底到全面推進(jìn)、從搬遷建設(shè)到安置配套、從考核獎懲到紀(jì)律要求等一系列標(biāo)準(zhǔn)體系，特別是在農(nóng)房改善項(xiàng)目規(guī)劃建設(shè)、基本公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)方面，制定了新建項(xiàng)目“十必須”、改擴(kuò)建項(xiàng)目“六要件”、基礎(chǔ)設(shè)施配套“五通八有”、重點(diǎn)鎮(zhèn)和特色鎮(zhèn)公共服務(wù)設(shè)施“十到位”等標(biāo)準(zhǔn)，要求鎮(zhèn)區(qū)項(xiàng)目主體建設(shè)成本原則上不低于1500元/㎡，新型農(nóng)村社區(qū)不低于1100元/㎡，基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施配套標(biāo)準(zhǔn)不低于500元/㎡。三是統(tǒng)籌建設(shè)模式。由縣（區(qū)）統(tǒng)一負(fù)責(zé)規(guī)劃編制、資金籌措和項(xiàng)目實(shí)施，以縣（區(qū)）國有實(shí)體公司負(fù)責(zé)“統(tǒng)規(guī)代建”為主，同時(shí)積極引導(dǎo)農(nóng)民因地制宜“統(tǒng)規(guī)自建”。積極支持中建、中冶、藍(lán)城等高資質(zhì)大型企業(yè)參與農(nóng)房建設(shè)，目前采用代建和EPC模式項(xiàng)目已達(dá)47個(gè)。四是統(tǒng)籌集成配套。發(fā)揮農(nóng)房改善引領(lǐng)作用，明確4大類39項(xiàng)集成項(xiàng)目清單和8大類基本公共服務(wù)設(shè)施配建標(biāo)準(zhǔn)，集成配套“水電路氣綠田網(wǎng)”，做到“項(xiàng)目在哪、布局到哪”“項(xiàng)目建成、配套到位”，現(xiàn)已整合“四好”農(nóng)路、土地綜合整治、污水處理等各類項(xiàng)目288個(gè)，農(nóng)業(yè)農(nóng)村配套設(shè)施得到了有力提升。

沭陽縣新河村

深入排查摸底，有序清理“騰空間”。一是干部帶頭、廣泛動員。積極動員村居黨員干部帶頭簽訂承諾書，為公共空間治理工作帶好頭、起好步，全市簽訂黨員承諾書12.3萬份。引導(dǎo)群眾全流程參與空間治理工作，設(shè)立舉報(bào)投訴熱線，妥善解決歷史遺留問題。二是示范先行、穩(wěn)妥推進(jìn)。將泗洪縣作為整縣推進(jìn)先行區(qū)，在西南崗片區(qū)率先突破，及時(shí)總結(jié)提煉工作特色做法，為全市積累可復(fù)制、可推廣的經(jīng)驗(yàn)。試點(diǎn)過程中，對情況較為復(fù)雜的村居，從公共資源確權(quán)和公共環(huán)境塑造入手，分步實(shí)施、逐項(xiàng)推進(jìn)，為全面推進(jìn)夯實(shí)基礎(chǔ)。三是精準(zhǔn)排查、應(yīng)收盡收。充分利用農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證和清產(chǎn)核資工作成果，對集體資產(chǎn)進(jìn)行全面查漏補(bǔ)缺，建立全面詳實(shí)的集體資源資產(chǎn)臺賬和農(nóng)村公共空間問題臺賬，實(shí)施銷號管理，推動被侵占的集體資產(chǎn)資源實(shí)現(xiàn)應(yīng)收回盡收回。目前，全市累計(jì)排查道路4428條，治理道路空間問題10891個(gè)；排查水體22070個(gè)，治理水體空間問題6316個(gè)；發(fā)現(xiàn)被侵占土地27.9萬畝，收回22.8萬畝；發(fā)現(xiàn)被侵占集體資產(chǎn)49.5萬平方米，收回44萬平方米，有力維護(hù)了農(nóng)村集體和農(nóng)民群眾的合法權(quán)益。

立足保值增值，盤活資源“促增收”。一是全部公開交易。著力推進(jìn)集體資源資產(chǎn)全部進(jìn)產(chǎn)權(quán)交易市場公開交易，嚴(yán)肅查處場外交易、暗箱操作等違紀(jì)違規(guī)行為，促進(jìn)村級“三資”管理規(guī)范化、陽光化運(yùn)行，提高農(nóng)村集體資產(chǎn)資源的利用效率和經(jīng)營效益。2019年以來，全市農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易平臺交易6317筆、同比增長176%。二是開發(fā)利用資源。大力實(shí)施農(nóng)村土地綜合整治項(xiàng)目，將村居清理出的農(nóng)田林地、房產(chǎn)設(shè)施、集體建設(shè)用地等公共資源，聚零為整、整合利用，承接重大項(xiàng)目、發(fā)展鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)。目前，全市流轉(zhuǎn)土地292.36萬畝，同比增加11.4%，新增新型經(jīng)營主體547個(gè)，村集體土地溢出1.5萬畝左右。三是助力扶貧增收。將2019年作為精準(zhǔn)脫貧沖刺年，充分利用農(nóng)房改善和農(nóng)村公共空間治理集聚資源要素，用于保障集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展、產(chǎn)業(yè)就業(yè)扶貧，探索建立強(qiáng)村富民長效脫貧機(jī)制。農(nóng)房改善和農(nóng)村公共空間治理開展以來，1055個(gè)村通過空間治理村均新增收入9.04萬元。2019年上半年，全市1391個(gè)涉農(nóng)村（居）村均集體收入達(dá)到15.2萬元，同比上升21.8%，其中村集體資源資產(chǎn)發(fā)包租賃收入增長47%；低收入農(nóng)戶人均可支配收入達(dá)4627元，同比增長27.1%；38個(gè)未脫貧省定經(jīng)濟(jì)薄弱村村均收入9.8萬元，是上年同期的4.5倍，脫貧增收成效得到進(jìn)一步鞏固提升。

強(qiáng)化長效管理，提升環(huán)境“美生態(tài)”。一是全面治理農(nóng)村生活垃圾。重點(diǎn)構(gòu)建市場化收運(yùn)、設(shè)施裝備標(biāo)準(zhǔn)化配備、生活垃圾分類試點(diǎn)示范、一體化保潔四大體系。2019年以來，累計(jì)新建壓縮式垃圾站10座，改造鄉(xiāng)鎮(zhèn)壓縮垃圾站36座，新增保潔人員3221人，農(nóng)村生活垃圾收運(yùn)率達(dá)97%。二是全面治理農(nóng)村生活污水。重點(diǎn)組織實(shí)施村莊污水處理設(shè)施建設(shè)、農(nóng)村河道疏浚兩大工程，加快改善農(nóng)村水環(huán)境。累計(jì)建成村居污水處理設(shè)施417個(gè)，疏浚河道781萬立方米，有效提升了農(nóng)村生活污水處理能力，改善了農(nóng)村水體環(huán)境。三是全面治理農(nóng)業(yè)面源污染。實(shí)施畜禽養(yǎng)殖提檔升級工程，省定規(guī)模養(yǎng)殖場治理率達(dá)95.4%；建立健全農(nóng)業(yè)廢棄物回收利用機(jī)制，累計(jì)建成農(nóng)膜回收站點(diǎn)136個(gè)、農(nóng)藥包裝回收點(diǎn)16個(gè)；加大重點(diǎn)水域的拆圍力度，累計(jì)壓縮圍網(wǎng)8.99萬畝，提前一年完成省定駱馬湖拆圍任務(wù)。四是全面提升村容村貌。按照道路硬化、村莊綠化、鄉(xiāng)間亮化、鄉(xiāng)村美化的“四化”要求，在蘇北率先實(shí)施“點(diǎn)亮鄉(xiāng)村”工程，共完成129條鄉(xiāng)村道路路燈安裝工作；開工建設(shè)“四好農(nóng)村路”620.8公里，行政村雙車道四級公路覆蓋率提升至95.9%；加快10個(gè)省級特色田園鄉(xiāng)村建設(shè)試點(diǎn)，建成美麗宜居村莊197個(gè)，農(nóng)村環(huán)境面貌得到了進(jìn)一步改善?！?/p>