有效構(gòu)建我國0—3歲嬰幼兒教保服務(wù)體系的政策思考

龐麗娟，王紅蕾，冀東瑩，袁秋紅，賀紅芳

(北京師范大學(xué) 教育學(xué)部、中國教育與社會(huì)發(fā)展研究院，北京 100875)

十九大報(bào)告明確提出要在“幼有所育”上不斷取得新進(jìn)展；2019年3月《政府工作報(bào)告》提出要“加快發(fā)展多種形式的嬰幼兒照護(hù)服務(wù)”；同年5月國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于促進(jìn)3歲以下嬰幼兒照護(hù)服務(wù)發(fā)展的指導(dǎo)意見》(以下簡(jiǎn)稱《指導(dǎo)意見》)，提出到2020年，要建成一批具有示范效應(yīng)的嬰幼兒照護(hù)服務(wù)機(jī)構(gòu)，到2025年，基本形成多元化、多樣化、覆蓋城鄉(xiāng)的嬰幼兒照護(hù)服務(wù)體系，進(jìn)一步滿足人民群眾的嬰幼兒照護(hù)服務(wù)需求。

0—3歲嬰幼兒教保服務(wù)(1)0—3歲嬰幼兒教保服務(wù)，指對(duì)0—3歲嬰幼兒身心發(fā)展的支持服務(wù)，既包括教育，也包括養(yǎng)育照護(hù)與營養(yǎng)保健等。因此0—3歲嬰幼兒發(fā)展的支持服務(wù)，既稱為教保服務(wù)，也常稱為托育服務(wù)。及其質(zhì)量對(duì)兒童發(fā)展、國民素質(zhì)整體提升、國家經(jīng)濟(jì)與社會(huì)和諧發(fā)展具有重要戰(zhàn)略意義。大量的研究和事實(shí)充分證明，0—3歲嬰幼兒教保服務(wù)對(duì)兒童身心健康成長(zhǎng)具有重要意義，不僅影響個(gè)體的身體發(fā)育、語言、認(rèn)知和思維發(fā)展，而且更是個(gè)體情感、態(tài)度、行為習(xí)慣和性格養(yǎng)成的重要基礎(chǔ)；不僅影響個(gè)體童年早期的身心全面、健康的發(fā)展，并且為其一生長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展、性格形成奠基，進(jìn)而對(duì)國民素質(zhì)整體提升具有重要的基礎(chǔ)性作用。也因此，是否具有充分而有質(zhì)量的0—3歲嬰幼兒教保服務(wù)體系，直接影響家長(zhǎng)能否安心參加生產(chǎn)、工作和科研，放心參加職業(yè)技能培訓(xùn)，進(jìn)而直接關(guān)乎家庭和諧、幸福，影響國家經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)、社會(huì)和諧穩(wěn)定，直接影響國家脫貧攻堅(jiān)、鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略和全面小康社會(huì)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

所以，有效快速建立有質(zhì)量的0—3歲教保服務(wù)體系，是新時(shí)代保障“幼有所育”，滿足人民群眾對(duì)美好生活向往的題中應(yīng)有之義。而且，普遍可及、且有質(zhì)量的0—3歲教保服務(wù)體系，也直接影響著廣大家長(zhǎng)是否“想生”和“敢生”二孩，是國家“全面二孩”人口新戰(zhàn)略落地的重要支撐。盡快有效構(gòu)建普及、并有質(zhì)量的0—3歲教保服務(wù)體系，是社會(huì)各方的普遍期待！正是回應(yīng)社會(huì)與家長(zhǎng)的熱切期盼，今年5月國務(wù)院辦公廳出臺(tái)了《指導(dǎo)意見》，明確提出到2020年嬰幼兒教保服務(wù)水平要有所提升，使人民群眾的嬰幼兒教保需求得到初步滿足；到2025年嬰幼兒教保服務(wù)水平要明顯提升，使人民群眾的嬰幼兒教保需求得到進(jìn)一步滿足。

基于本課題組近年對(duì)我國0—3歲嬰幼兒教保服務(wù)體系的現(xiàn)狀與問題、百姓需求的實(shí)證調(diào)研，對(duì)各地實(shí)踐探索與政策的分析，結(jié)合我們的思考與研討，本文對(duì)我國0—3歲嬰幼兒教保服務(wù)體系的現(xiàn)狀與主要問題進(jìn)行了論述，并著重對(duì)有效構(gòu)建我國0—3歲教保服務(wù)體系的頂層制度設(shè)計(jì)與政策關(guān)鍵問題提出了建議。

一、現(xiàn)狀分析：當(dāng)前我國0—3歲嬰幼兒教保服務(wù)體系狀況與主要問題

自20世紀(jì)90年代中期以來，隨著我國經(jīng)濟(jì)體制改革的深入推進(jìn)，企事業(yè)單位剝離社會(huì)職能，大量工廠、機(jī)關(guān)、學(xué)校、街道社區(qū)、農(nóng)村集體等舉辦的托兒所大幅減少，我國原有的0—3歲嬰幼兒教保服務(wù)體系受到較大沖擊，眾多家庭尤其是雙職工家庭面臨工作與育兒平衡的困境。而隨著新時(shí)代我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，特別是“全面二孩”人口新戰(zhàn)略的實(shí)施，家長(zhǎng)對(duì)嬰幼兒早期發(fā)展與教育的重視，期望孩子能在公共托育機(jī)構(gòu)接受安全的、有質(zhì)量的教保服務(wù)的需求日益增強(qiáng)，入托難矛盾突顯。當(dāng)前我國0—3歲嬰幼兒教保服務(wù)體系存在機(jī)構(gòu)嚴(yán)重匱乏、公共教保服務(wù)缺失、布局空白甚多、行業(yè)缺乏規(guī)范缺乏監(jiān)管等突出問題，與廣大人民群眾對(duì)安全規(guī)范、就近便利并且有質(zhì)量的教保服務(wù)的期盼存在著較大的差距。

(一)教保機(jī)構(gòu)數(shù)量嚴(yán)重匱乏，入托率低

目前我國0—3歲嬰幼兒教保機(jī)構(gòu)十分短缺，是整個(gè)兒童、青少年成長(zhǎng)支持體系中最大的短板，嬰幼兒“入托難”問題突出，入托機(jī)會(huì)嚴(yán)重不足。根據(jù)2017年首部《0—3歲兒童托育服務(wù)行業(yè)白皮書》，我國0—3歲嬰幼兒在各類教保機(jī)構(gòu)中的入托率為4.1%，城市3歲以下兒童的入托率不到10%，而發(fā)達(dá)國家3歲以下嬰幼兒的入托率在25%—55%間(2)《中國首部0—3歲兒童托育服務(wù)行業(yè)白皮書發(fā)布》,參見國務(wù)院婦女兒童工作委員會(huì)網(wǎng)：http://www.nwccw.gov.cn/2017-11/29/content_186819.htm。0—3歲兒童托育服務(wù)行業(yè)白皮書(全文)，參見搜狐網(wǎng)：http://www.sohu.com/a/208949621_817001。。根據(jù)OECD Family Database數(shù)據(jù)(3)OECD Family Database:PF3.2 Enrolment in childcare and preschool,參見經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織網(wǎng)：http://www.oecd.org/els/family/database.htm#public_policy。，2016年，在33個(gè)OECD成員國中0-2歲兒童入托率平均為33.2%，歐盟國家0-2歲兒童入托率平均為31.3%；在其統(tǒng)計(jì)的46個(gè)國家(其中包括OECD國家33個(gè)，其他國家13個(gè))中，有10個(gè)國家的0-2歲兒童入托率超過了50%，最高的丹麥達(dá)到了61.8%，比利時(shí)、冰島、法國、以色列、荷蘭、挪威等國在55%—60%之間；韓國和日本分別為53.4%和22.5%。

據(jù)我們對(duì)多個(gè)城市的家長(zhǎng)所做的訪談，3歲以下教保服務(wù)機(jī)構(gòu)屈指可數(shù)，尤其是能夠放心的托育機(jī)構(gòu)更是不可多得。另一方面，人民群眾子女入托的需求極大，我國教保服務(wù)體系與資源尚有非常大的發(fā)展空間，增加?jì)胗變喝胪袡C(jī)會(huì)、提高入托普及水平任務(wù)艱巨。

(二)公共教保服務(wù)缺乏，以家庭照看為主

20世紀(jì)末、21世紀(jì)初，我國0—3歲嬰幼兒公共教保服務(wù)體系基本停滯，大量的機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位、高校和街道集體等舉辦的公共教保機(jī)構(gòu)集中停辦，使得當(dāng)前我國0—3歲公共教保服務(wù)資源嚴(yán)重缺乏，嬰幼兒教保大都由家庭承擔(dān)。從20世紀(jì)90年代中期以來，我國托育服務(wù)較長(zhǎng)時(shí)期處于“政府缺位、市場(chǎng)失靈、家負(fù)全責(zé)”的狀態(tài)(4)楊菊華：《三歲以下托育服務(wù)的現(xiàn)狀與對(duì)策》，《福建日?qǐng)?bào)》，2017年8月21日。，這與90年代起在經(jīng)濟(jì)體制改革大潮中加快剝離企業(yè)辦社會(huì)職能、高校和事業(yè)單位后勤社會(huì)化，與一些政府部門和單位領(lǐng)導(dǎo)對(duì)個(gè)體早期發(fā)展的重要性、嬰幼兒教保性質(zhì)定位缺乏應(yīng)有的科學(xué)認(rèn)識(shí)密切相關(guān)。在現(xiàn)有的托育服務(wù)機(jī)構(gòu)體系中，公立機(jī)構(gòu)極少，教保服務(wù)的公共性嚴(yán)重不足。21世紀(jì)初各地為緩解“入園難”，重點(diǎn)保障3歲以上兒童入園而要求幼兒園附設(shè)托班轉(zhuǎn)收3歲以上兒童，使得公辦托育機(jī)構(gòu)更是減少，同時(shí)民辦托育機(jī)構(gòu)應(yīng)運(yùn)而生。但當(dāng)前廣大家長(zhǎng)普遍對(duì)公立托育機(jī)構(gòu)有著強(qiáng)烈期盼。根據(jù)2016年國家衛(wèi)計(jì)委委托中國人口與發(fā)展研究中心開展的“城市家庭3歲以下嬰幼兒托育服務(wù)需求調(diào)查”顯示(5)②③ 耿興敏：《打造托育服務(wù)發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃 破解3歲以下托育難題》,《中國婦女報(bào)》,2017年11月29日。，近八成(76.8%)家長(zhǎng)期望孩子能上公辦托育機(jī)構(gòu)；我們的調(diào)研反映，家長(zhǎng)青睞公辦教保機(jī)構(gòu)的原因主要有三：規(guī)范，有質(zhì)量，收費(fèi)較低。

(三)0—3歲教保需求與服務(wù)供給差距大，供需矛盾突出

由于廣大家長(zhǎng)對(duì)嬰幼兒教保服務(wù)需求大、要求高，而托育供給特別是公立、規(guī)范有質(zhì)量的托育機(jī)構(gòu)不足，近年我國0—3歲兒童教保需求與服務(wù)供給的矛盾日益突出。特別是自2015年實(shí)施“單獨(dú)二孩”和2016年開始實(shí)施“全面二孩”人口新戰(zhàn)略以來，嬰幼兒入托需求與公共教保服務(wù)資源嚴(yán)重不足的矛盾更為凸顯。上海市婦聯(lián)2017年初的調(diào)查顯示②，88%的上海戶籍家庭、超過10萬的2歲兒童需要托育服務(wù)；而上海市集辦系統(tǒng)與民辦系統(tǒng)合計(jì)招收幼兒數(shù)僅為1.4萬名，相差甚遠(yuǎn)。2016年中國人口與發(fā)展研究中心“城市家庭3歲以下嬰幼兒托育服務(wù)需求調(diào)查”表明③，有近1/3(32.9%)的全職母親因孩子無處托育而中斷就業(yè)，平均中斷就業(yè)時(shí)間達(dá)2年以上；這些母親有相當(dāng)強(qiáng)烈的重新就業(yè)意愿，超過3/4(75.5%)的母親表示，如果有規(guī)范的、有質(zhì)量保障的嬰幼兒教保服務(wù)，將會(huì)重新就業(yè)。因而，盡快構(gòu)建0—3歲嬰幼兒教保服務(wù)體系，有效加強(qiáng)嬰幼兒公共教保服務(wù)資源供給，滿足廣大家長(zhǎng)對(duì)子女接受放心的、有質(zhì)量的教保服務(wù)的剛性需求，緩解入托難，成為當(dāng)前各地政府面臨的共同課題。

(四)教保機(jī)構(gòu)布局空白甚多，實(shí)現(xiàn)就近入托期望任重道遠(yuǎn)

目前我國各地因教保資源嚴(yán)重缺乏，布局普遍不盡合理，離百姓就近、就便入托的需求尚相距甚遠(yuǎn)。接受就近、就便的嬰幼兒教保服務(wù)，是廣大家長(zhǎng)特別是雙職工家長(zhǎng)、家庭老人的熱切期望。而要支持實(shí)現(xiàn)這一美好愿望，需要0—3歲嬰幼兒教保服務(wù)不僅大量增加機(jī)構(gòu)供給，而且布點(diǎn)更多、更密。2017年中國人民大學(xué)與國務(wù)院婦兒工委聯(lián)合進(jìn)行的四省市(天津、黑龍江、山東、四川)“城市0—3歲托育服務(wù)需求和供給抽樣調(diào)查”發(fā)現(xiàn)(6)楊菊華：《理論基礎(chǔ)、現(xiàn)實(shí)依據(jù)與改革思路：中國3歲以下嬰幼兒托育服務(wù)發(fā)展研究》,《社會(huì)科學(xué)》,2018年第9期。，79.44%的家長(zhǎng)希望托育機(jī)構(gòu)設(shè)在居住社區(qū)內(nèi)或鄰近社區(qū)。上海市衛(wèi)生健康委、上海社會(huì)科學(xué)院城市與人口發(fā)展研究所等在2017—2019年開展的“上海市0—3歲嬰幼兒養(yǎng)育現(xiàn)狀與公共服務(wù)需求研究”表明(7)上海市衛(wèi)生健康委、上海社會(huì)科學(xué)院城市與人口發(fā)展研究所等：“上海市0—3歲嬰幼兒養(yǎng)育現(xiàn)狀與公共服務(wù)需求研究”,2019年。，有90.99%的家長(zhǎng)希望托育機(jī)構(gòu)設(shè)在社區(qū)附近，5.65%的家長(zhǎng)希望設(shè)在單位附近。因此，在構(gòu)建和拓展0—3歲嬰幼兒教保服務(wù)體系的同時(shí)，需統(tǒng)籌謀劃、合理布局，充分考慮人民群眾就近、就便入托的需求。

遺令文是一種特殊的文體類別，其作者都是即將離世之人，或身體垂危如久病不愈，或遭遇變故如臨刑就戮，總之這些人還有一些話要說，一些事要交代。遺令文的內(nèi)容大多是表達(dá)對(duì)死亡的看法，回顧一生，抒寫遺恨，交代國事，囑托后事(喪儀葬制)。

(五)托育行業(yè)缺乏規(guī)范和監(jiān)管，隱患突出

目前，我國尚未建立0—3歲教保機(jī)構(gòu)的準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)和服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)等制度，督導(dǎo)評(píng)估及退出機(jī)制等缺失，整體缺乏有效的規(guī)范與監(jiān)管。0—3歲教保服務(wù)機(jī)構(gòu)，在準(zhǔn)入資質(zhì)、服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、教保及各類人員資質(zhì)、課程質(zhì)量、衛(wèi)生安全、收費(fèi)、園所環(huán)境等方面，尚缺乏有效的規(guī)范。同時(shí)，0—3歲教保機(jī)構(gòu)的支持機(jī)制、保障機(jī)制、指導(dǎo)機(jī)制、督導(dǎo)評(píng)估制度、獎(jiǎng)懲機(jī)制，以及退出機(jī)制等尚處于缺失狀態(tài)，積極有效的政策引導(dǎo)和監(jiān)管制度缺乏，現(xiàn)有機(jī)構(gòu)教保與服務(wù)質(zhì)量良莠不齊。公立機(jī)構(gòu)因有政府投入，并在政府與有關(guān)部門的管理體系內(nèi)，師資隊(duì)伍、教保服務(wù)質(zhì)量通常較好；大量的是由民間個(gè)人、社會(huì)力量等舉辦的民辦托育機(jī)構(gòu)，這些機(jī)構(gòu)不僅收費(fèi)高昂，同時(shí)存在著人員資質(zhì)、舉辦行為、教保與服務(wù)質(zhì)量不規(guī)范等問題。2019年國家衛(wèi)健委委托項(xiàng)目“嬰幼兒托育服務(wù)的供需調(diào)研”結(jié)果表明(8)洪秀敏：“嬰幼兒托育服務(wù)的供需調(diào)研”,2019年。，45.1%的家庭由于“優(yōu)質(zhì)托育機(jī)構(gòu)資源少”而不愿意或無法送孩子入托。在為數(shù)不多的已有教保服務(wù)機(jī)構(gòu)中，或因價(jià)格昂貴使普通家庭難以承受，或因?qū)I(yè)性、安全性缺乏保障而使大多數(shù)家長(zhǎng)“不放心”。

二、政策思考：有效構(gòu)建我國0—3歲嬰幼兒教保服務(wù)體系的頂層設(shè)計(jì)與關(guān)鍵問題

2019年《政府工作報(bào)告》提出，“嬰幼兒照護(hù)事關(guān)千家萬戶。要針對(duì)實(shí)施全面兩孩政策后的新情況，加快發(fā)展多種形式的嬰幼兒照護(hù)服務(wù)。”快速有效構(gòu)建普及并有質(zhì)量的0—3歲嬰幼兒教保服務(wù)體系，對(duì)滿足億萬人民群眾的熱切期盼，促進(jìn)千萬家庭的和諧幸福與國家經(jīng)濟(jì)社會(huì)的健康穩(wěn)定發(fā)展，有效支撐“全面二孩”、脫貧攻堅(jiān)、鄉(xiāng)村振興等國家戰(zhàn)略和全面建成小康社會(huì)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)具有重大戰(zhàn)略意義?；诮陮?duì)我國0—3歲嬰幼兒教保服務(wù)體系現(xiàn)狀與主要問題、百姓需求的實(shí)證調(diào)研，以及對(duì)各地實(shí)踐探索與有益經(jīng)驗(yàn)等的深入研究和思考，我們建議，0—3歲教保服務(wù)體系的構(gòu)建應(yīng)首先明確其公益性、教保性的雙重屬性，明確政府的主導(dǎo)職責(zé)，著力解決管理體制、財(cái)政投入體制、舉辦主體、教保隊(duì)伍建設(shè)和督導(dǎo)監(jiān)管等關(guān)鍵與核心問題，加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)與統(tǒng)籌規(guī)劃，以加快建成覆蓋城鄉(xiāng)、多元開放、靈活多樣、規(guī)范有質(zhì)量的0—3歲嬰幼兒教保服務(wù)體系。

(一)明確0—3歲嬰幼兒托育服務(wù)的屬性：公益性、教保性

對(duì)0—3歲嬰幼兒托育服務(wù)體系屬性的認(rèn)識(shí)，是一切政策制定的源頭，也是各地政府與相關(guān)部門是否重視及其行為自覺與否的事實(shí)性基礎(chǔ)。判斷一項(xiàng)事業(yè)與服務(wù)的公益性與公共性程度，有兩大主要標(biāo)準(zhǔn)——受益的非排他性、效用的不可分性。而0—3歲嬰幼兒托育服務(wù)，直接關(guān)涉每一位兒童的全面健康成長(zhǎng)和千萬家庭的和諧幸福，并且直接關(guān)涉億萬家長(zhǎng)安心生產(chǎn)、放心科研與再學(xué)習(xí)提高，從而直接影響國家經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展和社會(huì)和諧穩(wěn)定，因此具有明顯的受益的非排他性和效用的不可分性，具有廣泛的公益性與公共性。

關(guān)于0—3歲嬰幼兒托育服務(wù)的保育、教育屬性與定位，在我國始終是一個(gè)含糊不清、又存在兩端偏差的基本理論與實(shí)踐問題。有人認(rèn)為其性質(zhì)主要是保育，也有人過于注重知識(shí)學(xué)習(xí)與傳授，特別是在兒童2歲后。厘清0—3歲嬰幼兒托育的保、教屬性與定位，有利于澄清認(rèn)識(shí)、準(zhǔn)確把握發(fā)展方向，有利于頂層政策制度設(shè)計(jì)，有利于糾正實(shí)踐偏差。綜合二十余年關(guān)于0—3歲嬰幼兒發(fā)展與環(huán)境教育支持的研究與思考，我們認(rèn)為，在人生的頭三年，個(gè)體的發(fā)展既有生理發(fā)育、動(dòng)作發(fā)展，更有心理，包括語言、認(rèn)知，特別是情感、態(tài)度、行為、習(xí)慣和性格養(yǎng)成等等的發(fā)展，是個(gè)體各種社會(huì)性學(xué)習(xí)的奠基性時(shí)期。同時(shí)，根據(jù)個(gè)體發(fā)展規(guī)律，0—3歲嬰幼兒發(fā)展又可劃分為不同階段，發(fā)展任務(wù)具有階段性——在發(fā)展心理學(xué)上，主要有0—1個(gè)月、1—6個(gè)月、6個(gè)月—1歲、1—2歲和2—3歲五個(gè)階段。隨著兒童成長(zhǎng)，特別是五六個(gè)月后，心理發(fā)展逐漸越來越快、需求也越來越大；特別是近1歲后，語言發(fā)展、情感態(tài)度、行為習(xí)慣、性格養(yǎng)成等各種社會(huì)性學(xué)習(xí)日益增多，兒童在生活、人際交往互動(dòng)中的各種學(xué)習(xí)隨時(shí)影響著兒童發(fā)展，這種影響是多方面的、潛在的和長(zhǎng)遠(yuǎn)的，顯而易見教育、育人的成分越來越多。正因如此，在兒童5—6個(gè)月、特別是1歲后，家長(zhǎng)不再滿足于由老人或保姆簡(jiǎn)單“看護(hù)”、“帶孩子”，而熱切尋找適宜的托育機(jī)構(gòu)；對(duì)有質(zhì)量的托育或積極適宜的師幼互動(dòng)期待較高，這正是在生活實(shí)踐中兒童發(fā)展規(guī)律把握和教育需求的反映！

因此，根據(jù)0—3歲嬰幼兒身心發(fā)展規(guī)律與特點(diǎn)，在發(fā)展的不同階段，教育和保育所占的比重應(yīng)有所不同；為扭轉(zhuǎn)把“保育”、“初級(jí)”當(dāng)做“低級(jí)”，忽視0—3歲保教的奠基性的“育人”功能，我們認(rèn)為把0—3歲兒童發(fā)展支持服務(wù)也即“托育”稱為“教?！?，比稱為“保教”更為恰當(dāng)?！叭龤q看大”，正是對(duì)教育性的概括與反映。這里的“教”即是指“育人”、“教育”，而非傳統(tǒng)的“知識(shí)學(xué)習(xí)”。

(二)管理體制：明確0—3歲嬰幼兒教保服務(wù)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，合理劃分各級(jí)政府與有關(guān)部門職責(zé)及其配置

目前我國0—3歲嬰幼兒教保服務(wù)以家庭承擔(dān)為主，政府職責(zé)不明，很多地方政府對(duì)0—3歲嬰幼兒教保的屬性認(rèn)識(shí)不清、重要性認(rèn)識(shí)不足，導(dǎo)致政府的管理和服務(wù)職責(zé)缺位或不到位。各級(jí)政府間職責(zé)定位不清，不同層級(jí)政府在0—3歲嬰幼兒教保服務(wù)中的權(quán)責(zé)尚缺乏明確規(guī)定。政府各相關(guān)部門的職責(zé)劃分不明確，教育、衛(wèi)健、發(fā)改、財(cái)政、人社、住房、自然資源、民政、市場(chǎng)監(jiān)管、公安等主要部門的職責(zé)定位不清，權(quán)責(zé)配置不盡合理，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和有效合作的工作機(jī)制缺失。

從當(dāng)前各地政策與探索實(shí)踐來看，0—3歲嬰幼兒教保服務(wù)的牽頭部門與組織形態(tài)存在四種主要情況，一是教育部門牽頭，如福建、上海、大連、蕪湖、太原、宜賓、鄂爾多斯等；二是衛(wèi)生健康部門牽頭，如南京、德陽；三是政府牽頭、教育部門與衛(wèi)生部門分工負(fù)責(zé)，如長(zhǎng)春；四是0—1歲由衛(wèi)生部門牽頭，1—3歲由教育部門牽頭，如青島。各地對(duì)0—3歲嬰幼兒教保服務(wù)的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)、政府職責(zé)、部門權(quán)責(zé)配置、教育與衛(wèi)健部門關(guān)系等探索可為國家層面制度設(shè)計(jì)與完善提供參考。基于對(duì)探索實(shí)踐的研究與思考，為進(jìn)一步快速有效地構(gòu)建普及并有質(zhì)量的嬰幼兒教保服務(wù)體系，需要明確政府職責(zé)，即在0—3歲嬰幼兒教保服務(wù)體系與事業(yè)發(fā)展中起主導(dǎo)和領(lǐng)導(dǎo)作用；同時(shí)需要進(jìn)一步建立健全我國0—3歲嬰幼兒教保服務(wù)體系和事業(yè)發(fā)展的管理體制。首先，應(yīng)明確0—3歲嬰幼兒教保服務(wù)的領(lǐng)導(dǎo)管理機(jī)構(gòu)。基于0—3歲嬰幼兒托育服務(wù)公益性與教保性的屬性定位，教育部門和衛(wèi)健部門在嬰幼兒托育事業(yè)發(fā)展中均應(yīng)發(fā)揮“排頭兵”的重要作用。因此，建議建立教育部門與衛(wèi)健部門聯(lián)席領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，并協(xié)同其他主要相關(guān)部門共同管理。其次，明確政府在0—3歲嬰幼兒教保服務(wù)事業(yè)發(fā)展中的主導(dǎo)責(zé)任。明確規(guī)定政府在嬰幼兒教保服務(wù)體系構(gòu)建和事業(yè)發(fā)展管理中的責(zé)任，及其性質(zhì)、程度和邊界。明確政府主導(dǎo)，并不代表政府主辦或“主投”，政府的主導(dǎo)責(zé)任是多方面的，包括統(tǒng)籌領(lǐng)導(dǎo)、制定發(fā)展規(guī)劃與目標(biāo)、加強(qiáng)管理與投入等體制機(jī)制建設(shè)和教保隊(duì)伍建設(shè)、建立資質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)與督導(dǎo)評(píng)估體系等；也包括制定政策動(dòng)員和組織各方社會(huì)力量參與舉辦嬰幼兒教保服務(wù)機(jī)構(gòu)和提供托育服務(wù)。同時(shí)，厘清各級(jí)政府的權(quán)責(zé)配置。理順五級(jí)政府，特別是中央、省、市、縣不同層級(jí)政府間的關(guān)系。最后，明確各主要相關(guān)部門的職責(zé)劃分與權(quán)責(zé)配置。明確規(guī)定教育、衛(wèi)健、發(fā)改、財(cái)政、人社、住房、自然資源、民政、市場(chǎng)監(jiān)管、公安等主要部門的職責(zé)，各相關(guān)部門按照規(guī)定各盡指導(dǎo)、監(jiān)督和管理職責(zé)；并加強(qiáng)各部門間的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和分工合作。

(三)財(cái)政投入體制與機(jī)制：創(chuàng)新思路，開拓多渠道經(jīng)費(fèi)投入機(jī)制，建立健全財(cái)政支持與成本分擔(dān)機(jī)制

總體來看，目前我國各地尚未建立0—3歲嬰幼兒教保服務(wù)的財(cái)政投入與經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制，成本分擔(dān)機(jī)制缺失。資金投入以家庭承擔(dān)為主，政府財(cái)政支持較少；托育機(jī)構(gòu)經(jīng)費(fèi)來源渠道單一，財(cái)政引導(dǎo)各類資本、各種力量投入該項(xiàng)事業(yè)的杠桿作用尚未發(fā)揮出來。僅個(gè)別地區(qū)如長(zhǎng)春、蕪湖提出了建立公共財(cái)政支持、社會(huì)參與、家長(zhǎng)合理分擔(dān)的機(jī)制。但對(duì)于政府、家庭和社會(huì)間如何分擔(dān)，以及不同層級(jí)政府間如何分擔(dān)尚無明確規(guī)定。另外，在財(cái)政支持的方式上，各地以專項(xiàng)補(bǔ)助為主，一些地區(qū)如四川、南京、上海等提出了采取綜合獎(jiǎng)補(bǔ)、稅費(fèi)減免等予以支持，但尚未建立制度化的財(cái)政支持機(jī)制。

因此，為了促進(jìn)0—3歲嬰幼兒教保服務(wù)體系的快速建立與資源有效拓展，建議：一是將0—3歲嬰幼兒教保服務(wù)體系建設(shè)納入公共財(cái)政支持范疇，納入到政府的事權(quán)、財(cái)權(quán)責(zé)任中，納入到城鄉(xiāng)公共服務(wù)設(shè)施統(tǒng)一規(guī)劃與建設(shè)中。地方政府應(yīng)加大對(duì)嬰幼兒教保服務(wù)體系建設(shè)的投入，各級(jí)政府因地制宜不斷提高投入水平；中央政府設(shè)立獎(jiǎng)補(bǔ)資金支持地方開展0—3歲嬰幼兒教保服務(wù)體系建設(shè)。二是突破傳統(tǒng)思維，通過多種方式加大對(duì)各類型、多形式的普惠性0—3歲嬰幼兒教保服務(wù)機(jī)構(gòu)的支持。采取土地優(yōu)先保障、稅費(fèi)減免、專項(xiàng)補(bǔ)助、生均補(bǔ)助、購買服務(wù)、教師培養(yǎng)培訓(xùn)等多種方式，支持企事業(yè)單位、機(jī)關(guān)、高校、集體、社區(qū)和個(gè)人等舉辦的普惠性教保服務(wù)機(jī)構(gòu)的建設(shè)和發(fā)展。需要特別指出的是，為加快構(gòu)建普及普惠、覆蓋城鄉(xiāng)、布局合理的教保服務(wù)體系，財(cái)政支持要打破“唯公”思維，不論是政府部門辦，還是企事業(yè)單位、高校、集體辦，或者是社會(huì)組織、民間團(tuán)體辦的機(jī)構(gòu)，只要提供的是普惠性的教保服務(wù)，并且是規(guī)范有質(zhì)量的，都應(yīng)給予財(cái)政支持，以更好發(fā)揮財(cái)政對(duì)各類資本、社會(huì)力量投入的撬動(dòng)作用。三是建立財(cái)政支持、家庭合理分擔(dān)、社會(huì)補(bǔ)充的經(jīng)費(fèi)投入與成本分擔(dān)機(jī)制。家庭作為0—3歲兒童養(yǎng)育的第一責(zé)任主體，無疑應(yīng)對(duì)其成本承擔(dān)合理分擔(dān)責(zé)任；同時(shí)應(yīng)明確政府財(cái)政對(duì)普惠性教保機(jī)構(gòu)與服務(wù)的支持，并明確經(jīng)費(fèi)可用于日常運(yùn)轉(zhuǎn)、人員開支、業(yè)務(wù)培訓(xùn)等。同時(shí)，鼓勵(lì)公益組織、社會(huì)團(tuán)體等以公益基金、彩票等多種方式，對(duì)普惠性教保機(jī)構(gòu)給予捐助，擴(kuò)寬經(jīng)費(fèi)來源渠道。

(四)舉辦主體與形式：引導(dǎo)和支持多方參與，建立多主體、靈活多元、開放多樣的服務(wù)供給體系

當(dāng)前我國各地0—3歲嬰幼兒教保服務(wù)以社會(huì)力量舉辦為主，如民辦園開設(shè)的托班、其他社會(huì)組織或個(gè)人舉辦的托兒所、早教機(jī)構(gòu)、親子園等，僅有少數(shù)地區(qū)如四川、上海、南京等政策中提及支持或鼓勵(lì)醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)、企事業(yè)單位、高校、社區(qū)等舉辦托育機(jī)構(gòu)，數(shù)量甚少。同時(shí)，各地0—3歲嬰幼兒教保服務(wù)的舉辦形式大多不夠靈活多樣，僅少部分地區(qū)如四川、上海、南京等提出可采取全日制、半日制、計(jì)時(shí)制、臨時(shí)托等方式，難以滿足不同層次、不同類型家庭的多樣化、有質(zhì)量的教保服務(wù)需求。

形成多主體、多元化的舉辦主體格局。以多種方式，積極引導(dǎo)和支持符合條件的企事業(yè)單位、機(jī)關(guān)、高校、集體、社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人等投入與舉辦非營利性托育服務(wù)機(jī)構(gòu)，為單位職工、社區(qū)居民提供公益性托育服務(wù)。首先，積極引導(dǎo)和支持企事業(yè)單位、機(jī)關(guān)、高校為職工提供靈活多樣的教保服務(wù)。鼓勵(lì)單位積極挖掘現(xiàn)有資源或建設(shè)新的服務(wù)機(jī)構(gòu)，通過單獨(dú)舉辦或聯(lián)合舉辦，為本單位職工子女提供安全、規(guī)范且有質(zhì)量的教保服務(wù)。其次，鼓勵(lì)和支持挖掘社區(qū)資源以滿足社區(qū)內(nèi)適齡兒童的教保需求。各地政府應(yīng)大力鼓勵(lì)和引導(dǎo)將0—3歲嬰幼兒托育服務(wù)納入社區(qū)服務(wù)體系，積極發(fā)揮社區(qū)在場(chǎng)地提供、人員支持、環(huán)境創(chuàng)設(shè)、安全保障等方面的作用；并根據(jù)社區(qū)適齡人口數(shù)，合理規(guī)劃和布局社區(qū)教保機(jī)構(gòu)，或委托符合條件的機(jī)構(gòu)承接公益性教保服務(wù)。同時(shí)，支持和規(guī)范多方社會(huì)力量投入和參與舉辦嬰幼兒教保服務(wù)機(jī)構(gòu)。鼓勵(lì)社會(huì)組織、民間團(tuán)體、社會(huì)資本等多種社會(huì)力量以多種方式舉辦或參與提供教保服務(wù)，并通過嚴(yán)格準(zhǔn)入資質(zhì)、提供專業(yè)培訓(xùn)、加強(qiáng)指導(dǎo)與監(jiān)管、給予經(jīng)費(fèi)支持等保障和促進(jìn)0—3歲教保服務(wù)市場(chǎng)的健康發(fā)展。

提供靈活多元、多樣化的服務(wù)供給?；趯?duì)家長(zhǎng)嬰幼兒教保需求、地方嬰幼兒托育服務(wù)舉辦探索、我國歷史經(jīng)驗(yàn)的研究分析，我們認(rèn)為，可積極借鑒我國20世紀(jì)50—70年代的豐富有效經(jīng)驗(yàn)，采取全日制、半日制、計(jì)時(shí)制、臨時(shí)制、夜間照料等多種形式，以滿足不同類型家長(zhǎng)群體對(duì)0—3歲嬰幼兒教保服務(wù)的多樣化、多層次需求。全日制教保服務(wù)，主要是為雙職工且缺乏代際支持的家庭提供整日的托育服務(wù)，可實(shí)行“月托”、“半月托”和“周托”等形式；半日制教保服務(wù)，主要是為半職工母親或有部分代際支持的家庭提供需要的教保服務(wù)，機(jī)構(gòu)可設(shè)置上午托、下午托，供家長(zhǎng)靈活選擇。計(jì)時(shí)制或臨時(shí)教保服務(wù)，主要為滿足有特殊工作需要或因臨時(shí)事務(wù)需要托育的家庭短期的教保需求，如計(jì)時(shí)托管、雙休日托管、節(jié)假日托管等。通過靈活、多樣化的教保服務(wù)，為適齡兒童及其家庭提供適宜、便利的教保服務(wù)。

(五)教保隊(duì)伍建設(shè)：明確規(guī)定從業(yè)人員資質(zhì)，擴(kuò)寬培養(yǎng)渠道，保障其待遇和專業(yè)發(fā)展

普及而有質(zhì)量的教保服務(wù)是億萬父母、祖父母的共同期盼；而充分的教保機(jī)會(huì)，特別是其質(zhì)量，根本取決于教保等各類人員隊(duì)伍數(shù)量及其素質(zhì)。當(dāng)前，我國0—3歲嬰幼兒教保隊(duì)伍力量薄弱，質(zhì)量參差不齊，隊(duì)伍準(zhǔn)入制度不健全、工資待遇缺乏保障、專業(yè)發(fā)展困難等問題突出。因此，為有效解決上述問題，建議：一是盡快制定國家層面0—3歲嬰幼兒教保等各類從業(yè)人員的資質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)和資格準(zhǔn)入制度。建立健全0—3歲嬰幼兒教師、保育員、育嬰員、保健員等各類從業(yè)人員的資質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)和準(zhǔn)入制度，嚴(yán)格準(zhǔn)入門檻，對(duì)教師、保育員、育嬰員、保健員等從業(yè)人員的職業(yè)道德、人格素養(yǎng)、專業(yè)背景、資格證書、從業(yè)經(jīng)歷等作出明確規(guī)定。二是探索建立科學(xué)合理的0—3歲嬰幼兒教保等各類從業(yè)人員的待遇基線制度及其保障機(jī)制。各地根據(jù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展水平，可參照中小學(xué)、幼兒園教師和保育員的收入水平，合理制定0—3歲嬰幼兒教師、保育員、育嬰員、保健員等各類從業(yè)人員的薪酬標(biāo)準(zhǔn)和工資增長(zhǎng)機(jī)制，保障其基本工資不低于當(dāng)?shù)鼐用衿骄杖胨?；同時(shí)為各類人員按時(shí)足額辦理社會(huì)保險(xiǎn)等。三是拓寬0—3歲嬰幼兒教育、保育、營養(yǎng)等各類從業(yè)人員的培養(yǎng)渠道。加大對(duì)0—3歲嬰幼兒教保隊(duì)伍的職前培養(yǎng)力度，鼓勵(lì)有條件的職業(yè)院校、高等院校開設(shè)早期教育和保育相關(guān)專業(yè)；鼓勵(lì)有條件的學(xué)校通過中高職貫通、高職本科貫通、中職本科貫通等多種靈活、多樣化的方式，培養(yǎng)大批教師、保育員、托育管理、育嬰員、保健員、營養(yǎng)員等專業(yè)人才，為0—3歲嬰幼兒教保服務(wù)的普及發(fā)展提供充分的人才保障，并能開展科學(xué)、專業(yè)化的教保服務(wù)。四是支持和促進(jìn)0—3歲嬰幼兒教保等各類從業(yè)人員的專業(yè)發(fā)展。設(shè)立教師、保育員、托育管理、育嬰員、保健員、營養(yǎng)員等專業(yè)培訓(xùn)項(xiàng)目，研究建立科學(xué)合理的培訓(xùn)制度，制定分類適宜的培訓(xùn)標(biāo)準(zhǔn)、課程標(biāo)準(zhǔn)與課程體系，對(duì)道德素養(yǎng)、專業(yè)知識(shí)、職業(yè)技能等開展分層分類、有重點(diǎn)、有針對(duì)性的培訓(xùn)，著力提高各類從業(yè)人員的整體職業(yè)素養(yǎng)、法律意識(shí)與專業(yè)能力。

(六)規(guī)范與督導(dǎo)評(píng)估制度：建立嚴(yán)格的機(jī)構(gòu)準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)和服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、督導(dǎo)評(píng)估與獎(jiǎng)懲監(jiān)管制度，從嚴(yán)規(guī)范教保行為，確保兒童健康成長(zhǎng)

當(dāng)前，我國有的地區(qū)出臺(tái)了0—3歲嬰幼兒教保服務(wù)機(jī)構(gòu)的設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)和管理辦法，對(duì)機(jī)構(gòu)的場(chǎng)地和設(shè)施設(shè)備、人員資質(zhì)與配備、衛(wèi)生保健、舉辦經(jīng)費(fèi)、安全防護(hù)等作出了規(guī)定，但總體來說，行業(yè)準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)和督導(dǎo)評(píng)估制度尚不健全，托育市場(chǎng)缺乏監(jiān)管，教保質(zhì)量尚難以有效保障。建議：一要盡快研制出臺(tái)0—3歲嬰幼兒教保服務(wù)機(jī)構(gòu)的設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)和管理辦法，對(duì)機(jī)構(gòu)的場(chǎng)地、設(shè)施設(shè)備、人員配備、衛(wèi)生保健、舉辦經(jīng)費(fèi)、安全防護(hù)等作出嚴(yán)格規(guī)定。二要建立嚴(yán)格的教保質(zhì)量和服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)及相應(yīng)的督導(dǎo)評(píng)估制度和退出機(jī)制。根據(jù)嚴(yán)格的教保質(zhì)量和服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，加強(qiáng)對(duì)各類機(jī)構(gòu)的教保行為、師資隊(duì)伍建設(shè)、服務(wù)質(zhì)量等的監(jiān)管與督導(dǎo)評(píng)估。對(duì)教保質(zhì)量低下，特別是危害兒童身心健康的服務(wù)機(jī)構(gòu)，限期整頓整改；對(duì)整改不合格者，勒令退出托育市場(chǎng)，以規(guī)范教保服務(wù)行業(yè)，確保服務(wù)質(zhì)量和嬰幼兒身心健康成長(zhǎng)。三是基于教保機(jī)構(gòu)的規(guī)范性、教保服務(wù)質(zhì)量、兒童發(fā)展質(zhì)量等評(píng)價(jià)結(jié)果，建立財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)、稅收優(yōu)惠等不同程度的獎(jiǎng)勵(lì)支持機(jī)制。四是建立0—3歲嬰幼兒教保服務(wù)工作和事業(yè)發(fā)展?fàn)顩r的公示和宣傳制度。將0—3歲嬰幼兒教保服務(wù)體系建設(shè)情況、師資隊(duì)伍待遇保障與建設(shè)情況、從業(yè)人員的專業(yè)發(fā)展情況等納入到對(duì)政府及其相關(guān)部門的考核指標(biāo)之中，對(duì)發(fā)展0—3歲嬰幼兒教保事業(yè)成績(jī)突出的相關(guān)部門及領(lǐng)導(dǎo)，予以公示、宣傳和表彰等；對(duì)責(zé)任落實(shí)不到位，嬰幼兒教保體系建設(shè)推進(jìn)不力甚至嚴(yán)重滯后的地區(qū)和領(lǐng)導(dǎo)，予以曝光。