公民網(wǎng)絡(luò)問(wèn)責(zé)背景下地方政府公共決策的困境及其對(duì)策

丁 宇，姜 丹

(1.武漢科技大學(xué) 文法與經(jīng)濟(jì)學(xué)院、社會(huì)工作專(zhuān)業(yè)碩士(MSW)教育中心，武漢 430065；2.武漢科技大學(xué) 文法與經(jīng)濟(jì)學(xué)院，武漢 430065)

近年來(lái)，我國(guó)公民網(wǎng)絡(luò)參與引發(fā)的公共事件常常成為社會(huì)熱點(diǎn)問(wèn)題。2019年《社會(huì)藍(lán)皮書(shū)》指出，網(wǎng)絡(luò)公共事件多由地方政府公共決策誘發(fā)，且數(shù)量呈逐年增長(zhǎng)趨勢(shì)。在新媒體時(shí)代，當(dāng)公民面對(duì)影響自身利益的公共決策時(shí)，多借助網(wǎng)絡(luò)手段就相關(guān)議題提出抗?fàn)幮砸庖?jiàn)，以期形成輿論效應(yīng)進(jìn)而影響公共決策。就輿論效應(yīng)而言，網(wǎng)絡(luò)信息時(shí)代的新媒體為“群體意見(jiàn)表達(dá)”提供了便利，也使“沉默的螺旋”出現(xiàn)倒置的可能，即公眾并不會(huì)認(rèn)同既有觀點(diǎn)或保持沉默(1)“沉默的螺旋”(The Spiral of Silence)理論的主要觀點(diǎn)是，當(dāng)人們表達(dá)觀點(diǎn)時(shí)，如果發(fā)現(xiàn)自己的觀點(diǎn)是多數(shù)或者優(yōu)勢(shì)意見(jiàn)，就會(huì)積極參與；如果發(fā)覺(jué)自己的觀點(diǎn)無(wú)人或很少有人理會(huì)(有時(shí)會(huì)有群起而攻之的遭遇)，則傾向保持沉默。網(wǎng)絡(luò)時(shí)代“沉默的螺旋”的倒置，則是指大眾傳媒及其輿論領(lǐng)袖傳播的信息和觀念并不能讓公眾趨于認(rèn)同或沉默，而是相反。參見(jiàn)龍小農(nóng)：《I-crowd時(shí)代“沉默的螺旋”倒置的成因及影響——以“PX項(xiàng)目事件”的輿論引導(dǎo)為例》，《新聞與傳播研究》,2014年第2期，第70-79、127頁(yè)。。正如習(xí)近平總書(shū)記所言：“隨著新媒體快速發(fā)展，國(guó)際國(guó)內(nèi)、線上線下、虛擬現(xiàn)實(shí)、體制外體制內(nèi)等界限愈益模糊，構(gòu)成了越來(lái)越復(fù)雜的大輿論場(chǎng)”(2)中共中央宣傳部：《習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想三十講》，北京：學(xué)習(xí)出版社,2018年版，第216頁(yè)。。面對(duì)公民網(wǎng)絡(luò)問(wèn)責(zé)導(dǎo)致的復(fù)雜輿論局面，地方政府必須審慎回應(yīng)處置，否則極易引發(fā)公共安全事件。簡(jiǎn)言之，公民網(wǎng)絡(luò)問(wèn)責(zé)的新型參與形式，在一定程度上對(duì)地方政府的傳統(tǒng)公共決策提出了新挑戰(zhàn)。在此，本文擬以什邡事件、余杭事件和仙桃事件為例，探討公民網(wǎng)絡(luò)問(wèn)責(zé)在何種程度上、如何導(dǎo)致了地方政府的公共決策困境？這些公共決策困境中公民網(wǎng)絡(luò)參與的內(nèi)在邏輯是什么？地方政府又該如何應(yīng)對(duì)？

一、公共決策的類(lèi)型及其特征

傳統(tǒng)官僚制下的公共決策。在傳統(tǒng)官僚制下，政府在公共決策中擁有強(qiáng)大的話語(yǔ)權(quán)，公眾是被動(dòng)的、無(wú)自我思考能力的旁觀者。傳統(tǒng)公共決策模式因官僚制的結(jié)構(gòu)性困境受到嚴(yán)厲批判。一方面是“僵死循環(huán)”(3)Meier,K.J.,Reforming Bureaucracy：The Politics of Institutional Choice，American Political Science Review，1988，82(2)，p.640.決策，即效率取決于決策控制，而封閉的決策控制導(dǎo)致更低的效率；另一方面，則是政府的“責(zé)任困境”(4)劉力銳：《基于網(wǎng)絡(luò)政治動(dòng)員態(tài)勢(shì)的政府回應(yīng)機(jī)制研究》，東北大學(xué)博士論文,2011年。，即按照“行政決定一切”理念，工作人員只需要執(zhí)行上級(jí)命令而無(wú)需擔(dān)責(zé)，反之，如果工作人員積極參與和有力執(zhí)行，就會(huì)導(dǎo)致責(zé)任歸屬問(wèn)題。

媒體影響下的公共決策。隨著傳播技術(shù)的成熟發(fā)展，公民接觸公共信息已勢(shì)不可擋。本那特·柯安認(rèn)為，媒介不會(huì)決定公眾的意志，但可以影響其選擇。隨后馬庫(kù)姆斯等人對(duì)此觀點(diǎn)進(jìn)行了修正，否認(rèn)媒介傳播信息的單向過(guò)程，認(rèn)為選民和媒介之間呈雙向作用，即選民會(huì)既受到媒介信息的引導(dǎo)，也會(huì)對(duì)新聞媒體產(chǎn)生反向影響(5)李本乾、張國(guó)良：《中國(guó)受眾與大眾傳媒議程設(shè)置功能研究》，《復(fù)旦學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》，2003年第1期，第114-123頁(yè)。。菲利普的新理性選擇政治決策模型認(rèn)為，公共決策必須體現(xiàn)公民的參與意識(shí)和意愿，因?yàn)楣袷怯幸庾R(shí)的，不是一群“無(wú)自我意識(shí)的烏合之眾”，會(huì)通過(guò)各種信息渠道參與決策，并依據(jù)自身利益進(jìn)行理性選擇(6)李麗娜：《群體心理特征及其社會(huì)影響》，《馬克思主義學(xué)刊》,2015年第3期，第111-119頁(yè)。。受此觀點(diǎn)影響，西蒙將理性分析引入政治決策模型。

互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代的公共決策。20世紀(jì)80年代，隨著互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代的到來(lái)，面臨海量信息的公眾成為復(fù)雜多變和具有利益選擇意識(shí)的群體。比艾里從信息交流、傳播方向、公眾在公共決策中扮演的角色以及代表類(lèi)型等四個(gè)維度對(duì)公眾的參與機(jī)制進(jìn)行了分類(lèi)(7)劉紅巖：《公民參與的有效決策模型再探討》，《中國(guó)行政管理》,2014年第1期，第102-105頁(yè)。。在批判上述公眾參與機(jī)制的基礎(chǔ)上，“托馬斯有效決策模型”提出了公民參與公共決策有效性的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)。認(rèn)為，公民參與公共決策存在一定界限，并非參與越多越好，公民參與的專(zhuān)業(yè)局限性、階層差異性都可能導(dǎo)致公共項(xiàng)目成本的增加，阻滯社會(huì)改革和創(chuàng)新?；诖斯补芾碚邞?yīng)維持公民參與和政府效率之間的平衡，應(yīng)確立不同情境下的公民參與標(biāo)準(zhǔn)等論點(diǎn)。然而，在公民網(wǎng)絡(luò)問(wèn)責(zé)背景下，雖然公民集體介入公共決策促進(jìn)了網(wǎng)絡(luò)政治參與，但是，也為公共決策帶來(lái)了不確定性問(wèn)題。

中國(guó)學(xué)界的探索。我國(guó)學(xué)者從協(xié)商民主理論、協(xié)同理論、公共領(lǐng)域理論等視角分別提出了不同的決策模型?！癕RS模型(minimax regret strategy)就是最小最大遺憾值策略，又叫后悔值法。后悔值(遺憾值)是指每一自然狀態(tài)下，各種方案的實(shí)際值與理想值之間的差異。后悔值法就是選擇最小后悔值對(duì)應(yīng)的方案為最優(yōu)方案?！?8)馬昊、匡遠(yuǎn)配：《貧困地區(qū)農(nóng)民公共決策的MRS模型》，《統(tǒng)計(jì)與決策》，2006年第7期，第52-53頁(yè)。“公共理性決策模型超越了現(xiàn)有公共決策理論的個(gè)體理性基礎(chǔ)，是基于公共理性而建構(gòu)的決策模型。該模型探討了政府官僚、專(zhuān)家、公眾與媒體等政策行動(dòng)主體所應(yīng)扮演的角色及其互動(dòng)關(guān)系，并在理論上證明了該模型可以實(shí)現(xiàn)公共決策科學(xué)性與民主性的內(nèi)在融合，從而使公共決策結(jié)果符合公共利益最大化以及民主政治的價(jià)值要求?！?9)曾志敏、李樂(lè)：《論公共理性決策模型的理論構(gòu)建》，《公共管理學(xué)報(bào)》，2014年第2期，第1-12頁(yè)?！扒度霛u進(jìn)主義決策模型強(qiáng)調(diào)公共政策的漸進(jìn)調(diào)試過(guò)程，通過(guò)穩(wěn)中求變探索出一套優(yōu)化的公共政策。”(10)李杰：《公共政策設(shè)計(jì)的優(yōu)化:嵌入漸進(jìn)主義決策模型——以上海市社區(qū)事務(wù)受理服務(wù)中心為例》，《江漢大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》,2017年第3期，第51-60、125頁(yè)?！岸嘣戳鳑Q策模型認(rèn)為，網(wǎng)絡(luò)時(shí)代改變了原有的政府主動(dòng)、公眾被動(dòng)的公共決策模式，互聯(lián)網(wǎng)信息流促成了問(wèn)題流、政策流和政治流的匯合，并使網(wǎng)絡(luò)議題得以進(jìn)入政策議程，政府應(yīng)利用制度工具進(jìn)一步強(qiáng)化政府決策機(jī)制創(chuàng)新能力和價(jià)值建設(shè)?！?11)孫國(guó)峰、余平平：《互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代下中國(guó)公共政策的決策機(jī)制創(chuàng)新和窗口開(kāi)啟標(biāo)準(zhǔn)——基于多源流模型的分析》，《電子科技大學(xué)學(xué)報(bào)(社科版)》,2017年第5期，第19-26頁(yè)。針對(duì)網(wǎng)絡(luò)政治動(dòng)員的非對(duì)稱(chēng)態(tài)勢(shì)，有學(xué)者構(gòu)建了一個(gè)包括參與類(lèi)型界定、評(píng)估指標(biāo)設(shè)立及評(píng)估工具選擇的TCT評(píng)估框架。該評(píng)估框架包括公眾參與的基本類(lèi)型、評(píng)估指標(biāo)體系和評(píng)估工具等要素(12)張曉杰、婁成武、耿國(guó)階：《評(píng)估公眾參與公共決策：理論困境與破解路徑》，《上海行政學(xué)院學(xué)報(bào)》，2016年第5期，第43-50頁(yè)。。

總體而言，學(xué)界現(xiàn)有研究取得了豐碩的成果,但是未能足夠重視我國(guó)公民參與公共決策的社會(huì)條件、參與原因和參與方式的現(xiàn)實(shí)國(guó)情。事實(shí)上，西方關(guān)于公民參與有效決策理論所關(guān)注的核心問(wèn)題是，政府應(yīng)在何時(shí)、以何種方式吸納公民參與公共決策，其前提條件是負(fù)責(zé)任的政府、積極行動(dòng)的公民和多元化的社會(huì)參與方式。上述條件并不完全契合我國(guó)現(xiàn)階段的國(guó)情，特別是在我國(guó)社會(huì)轉(zhuǎn)型期更是如此。故此，下文擬通過(guò)我國(guó)公民網(wǎng)絡(luò)問(wèn)責(zé)現(xiàn)實(shí)情境中的三個(gè)典型案例，分析公共決策面臨的主要困境并力圖探尋走出困境的對(duì)策思路。

二、公民網(wǎng)絡(luò)參與中的公共決策困境：三個(gè)案例

公民網(wǎng)絡(luò)參與引發(fā)的公共決策困境最終導(dǎo)致公共安全事件。四川什邡事件、余杭中泰垃圾焚燒事件以及仙桃市垃圾焚燒事件等是典型案例。大體上，從沖突爆發(fā)到秩序恢復(fù)的事件過(guò)程，既體現(xiàn)了公民與地方政府之間的互動(dòng)行為變化，也體現(xiàn)了地方政府公共決策陷入困境和走出困境的歷程。就其歷時(shí)性過(guò)程而言，上述公共事件大體可分為四個(gè)階段：公眾訴求表達(dá)期、網(wǎng)絡(luò)意見(jiàn)爆發(fā)期、網(wǎng)下集體行動(dòng)期和政民理性對(duì)話期等。

(一)公眾訴求表達(dá)期

公民訴求的表達(dá)與地方政府的失語(yǔ)。在三起公共事件之初，公眾多以網(wǎng)絡(luò)輿論、上訪等方式表達(dá)訴求，期望政府予以有效回應(yīng)。然而，三起事件均因政府失語(yǔ)，公民網(wǎng)絡(luò)參與而引發(fā)公共決策困境。事實(shí)上，無(wú)論是四川什邡事件、余杭中泰群體事件，還是仙桃垃圾焚燒廠事件，地方政府和傳統(tǒng)媒體最初都保持緘默和封鎖信息。2012年，四川什邡事件所涉及的宏達(dá)鉬銅項(xiàng)目并未實(shí)質(zhì)性告知公眾和征求公眾意見(jiàn)。在開(kāi)工典禮前后，十幾名公民上訪表達(dá)反對(duì)項(xiàng)目訴求。政府未有效回應(yīng)，公眾產(chǎn)生不滿(13)李春雷、鐘珊珊：《風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)視域下底層群體信息剝奪心理的傳媒疏解研究——基于“什邡事件”的實(shí)地調(diào)研》，《新聞大學(xué)》，2014年第1期，第90-99頁(yè)。。2014年，在余杭中泰垃圾焚燒事件中，4月20日公眾得知修建垃圾焚燒廠消息。四天后，兩萬(wàn)多人聯(lián)名抗議，相關(guān)政府部門(mén)僅出具一份書(shū)面答復(fù)，無(wú)任何其他有效回應(yīng)(14)任常宏：《暴力型環(huán)境群體性事件網(wǎng)絡(luò)輿論核心議題的演變研究——以浙江余杭中泰垃圾焚燒事件為例》，《新聞研究導(dǎo)刊》，2016年第7期，第55、71頁(yè)。。2016年，在仙桃垃圾焚燒項(xiàng)目事件中，市民較早關(guān)注該項(xiàng)目。立項(xiàng)前，公眾曾在網(wǎng)絡(luò)社交媒體開(kāi)展討論和抗?fàn)巹?dòng)員。對(duì)此，仙桃市政府一直處于失語(yǔ)狀態(tài)?？梢?jiàn)，在公眾訴求表達(dá)期，地方政府和傳統(tǒng)媒體既未予以足夠重視，也未給予有效回應(yīng)。這些被漠視的公民訴求，成為其后激烈抗?fàn)幮袆?dòng)的伏筆(15)鄧集文：《中國(guó)城市環(huán)境鄰避風(fēng)險(xiǎn)治理的轉(zhuǎn)型》，《湖南社會(huì)科學(xué)》，2019年第3期，第60-68頁(yè)。。

(二)網(wǎng)絡(luò)意見(jiàn)爆發(fā)期

活躍的網(wǎng)絡(luò)輿論。與緘默的地方政府相比，網(wǎng)絡(luò)意見(jiàn)領(lǐng)袖的表現(xiàn)則尤其積極主動(dòng)。他們?cè)诰W(wǎng)上發(fā)布的相關(guān)信息引發(fā)社會(huì)廣泛關(guān)注。如，在四川什邡事件中，著名博主李承鵬和韓寒通過(guò)社交媒體發(fā)表觀點(diǎn)并在短時(shí)間內(nèi)大量轉(zhuǎn)發(fā)。李承鵬還深入現(xiàn)場(chǎng)調(diào)查，通過(guò)網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)發(fā)送現(xiàn)場(chǎng)信息。又如，余杭村民在得知建立垃圾焚燒廠消息時(shí)，立即通過(guò)微博等媒體表達(dá)對(duì)該工程環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的質(zhì)疑和訴求。一個(gè)月后，杭州市政府才予以回應(yīng)，召開(kāi)專(zhuān)家媒體交流會(huì)，并發(fā)布相關(guān)文件公告。但為時(shí)已晚，公眾的持續(xù)性憤怒醞釀已久，大型抗議活動(dòng)呼之欲出(16)任常宏：《暴力型環(huán)境群體性事件網(wǎng)絡(luò)輿論核心議題的演變研究——以浙江余杭中泰垃圾焚燒事件為例》，《新聞研究導(dǎo)刊》，2016年第7期，第55、71頁(yè)；詹承豫、趙博然：《風(fēng)險(xiǎn)交流還是利益協(xié)調(diào):地方政府社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)溝通特征研究——基于30起環(huán)境群體性事件的多案例分析》，《北京行政學(xué)院學(xué)報(bào)》,2019年第1期，第1-9頁(yè)。。相比之下，仙桃垃圾焚燒事件的網(wǎng)絡(luò)輿情更早開(kāi)始發(fā)酵且擴(kuò)散迅速。網(wǎng)上輿論推動(dòng)了網(wǎng)下行動(dòng)，形成線上線下的輿論風(fēng)潮共振，地方政府幾近失去輿論主導(dǎo)權(quán)。仙桃市市長(zhǎng)周文霞曾嘗試在街頭與抗議公眾對(duì)話，然而效果不佳，既不能主導(dǎo)也不能改變地方公眾輿論。在不得已的情勢(shì)下，仙桃市政府新聞辦公室才通過(guò)官方微博發(fā)布通告。上述案例表明，網(wǎng)絡(luò)空間成為公民參與地方公共決策最活躍的輿論場(chǎng)域。

地方政府的輿論缺位使其面臨公共決策困境。在公眾訴求表達(dá)期，地方政府的失語(yǔ)為公民參與網(wǎng)絡(luò)輿論提供了契機(jī)。在網(wǎng)絡(luò)意見(jiàn)爆發(fā)期，地方政府的被動(dòng)和遲疑直接促使網(wǎng)絡(luò)意見(jiàn)領(lǐng)袖成為信息傳播者和“輿論領(lǐng)導(dǎo)者”(17)鐘偉軍：《公共輿論危機(jī)中的地方政府微博回應(yīng)與網(wǎng)絡(luò)溝通——基于深圳“5.26飆車(chē)事件”的個(gè)案分析》，《公共管理學(xué)報(bào)》，2013年第1期，第31-42、139頁(yè)。。而地方政府則錯(cuò)失公開(kāi)信息和引導(dǎo)輿論的機(jī)會(huì)，逐漸喪失輿論主導(dǎo)地位。簡(jiǎn)言之，地方政府的不當(dāng)反應(yīng)給網(wǎng)絡(luò)領(lǐng)袖提供了輿論主導(dǎo)機(jī)會(huì)，這極大損害了地方政府的公信力，也令公共決策步入實(shí)質(zhì)性困境，最終引發(fā)了線下的集體行動(dòng)(18)鄧集文：《中國(guó)城市環(huán)境鄰避風(fēng)險(xiǎn)治理的轉(zhuǎn)型》，《湖南社會(huì)科學(xué)》，2019年第3期，第60-68頁(yè)。。

(三)網(wǎng)下集體行動(dòng)期

集體行動(dòng)的暴力。與廈門(mén)PX項(xiàng)目的平和“散步”相比，什邡事件、余杭中泰事件和仙桃事件等均出現(xiàn)不同程度的集體暴力行動(dòng)。其中，四川什邡事件的暴力沖突持續(xù)時(shí)間最長(zhǎng)，負(fù)面效應(yīng)最為深遠(yuǎn)。在什邡市政府門(mén)前，部分聚集的居民不滿政府的消極回應(yīng)，不時(shí)出現(xiàn)過(guò)激言行。為維持秩序，警方使用催淚瓦斯和震爆彈強(qiáng)行驅(qū)散人群。警方的暴力執(zhí)法引爆了公眾的憤怒，群體示威活動(dòng)演化成大型暴力沖突事件。警民對(duì)峙持續(xù)長(zhǎng)達(dá)四天之久。地方政府和公眾的關(guān)系由僵化冷戰(zhàn)轉(zhuǎn)變?yōu)閷?shí)質(zhì)性對(duì)抗(19)李春雷、鐘珊珊：《風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)視域下底層群體信息剝奪心理的傳媒疏解研究——基于“什邡事件”的實(shí)地調(diào)研》，《新聞大學(xué)》，2014年第1期，第90-99頁(yè)。。

暴力行動(dòng)是地方政府與公民關(guān)系惡化的最終結(jié)果。如什邡事件，早在項(xiàng)目開(kāi)工前就開(kāi)始的群訪被地方政府“草草打發(fā)”，政府與公眾之間的關(guān)系開(kāi)始出現(xiàn)了裂痕；而后政府的消極回應(yīng)一再挑戰(zhàn)公眾耐心、侵蝕政府公信力；最后在爆發(fā)集體行動(dòng)之時(shí)，政府動(dòng)用武力進(jìn)一步激化矛盾，使抗議活動(dòng)演變?yōu)榫駥?duì)抗的暴力行動(dòng)。

(四)政民理性對(duì)話期

理性對(duì)話的回歸。一旦發(fā)生暴力行動(dòng)，地方政府出于維護(hù)穩(wěn)定的壓力，往往積極尋求與公眾理性對(duì)話，以期盡快平息事件、恢復(fù)秩序。就采取暴力行動(dòng)的公眾而言，“暴力鬧大”只是手段和策略，給政府施壓促成協(xié)商對(duì)話并達(dá)成訴求才是目的。這樣，地方政府和公眾雙方均具備了回歸理性對(duì)話的需要。理性協(xié)商、解決問(wèn)題成為雙方的共識(shí)和現(xiàn)實(shí)行動(dòng)。如，在什邡發(fā)生暴力沖突事件后，地方政府迅速采取一系列措施：宣布正式停止鉬銅項(xiàng)目建設(shè)；連續(xù)發(fā)布新聞辦通告；救治所有受傷人員；調(diào)整政府相關(guān)工作人員。又如，余杭中泰發(fā)生暴力沖突事件后，地方政府馬上倡導(dǎo)理性對(duì)話；開(kāi)展安撫公眾工作；就垃圾焚燒項(xiàng)目開(kāi)展36問(wèn)36答座談會(huì)答疑解惑，進(jìn)行理性對(duì)話；追查群體事件中煽動(dòng)鬧事人員責(zé)任等。再如，仙桃發(fā)生群體性事件后，地方政府多次深入基層與群眾溝通，展開(kāi)調(diào)研了解公眾真實(shí)意愿；組織群眾代表前往廣東、江蘇、浙江等地考察垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目，進(jìn)行相關(guān)知識(shí)的科普；最終結(jié)果是公眾贊同地方政府重啟項(xiàng)目，實(shí)現(xiàn)政府和公眾的雙贏。至此，三場(chǎng)公民網(wǎng)絡(luò)問(wèn)責(zé)引發(fā)的公共決策困境得以走出。

三、公共決策困境中的網(wǎng)絡(luò)參與邏輯

在什邡事件、余杭事件和仙桃事件等典型案例中，政府和公眾互動(dòng)過(guò)程蘊(yùn)含了公共決策困境中公民網(wǎng)絡(luò)參與的內(nèi)在邏輯：公民網(wǎng)絡(luò)參與是公共決策合法性的重要來(lái)源；網(wǎng)絡(luò)輿論失控是公共決策危機(jī)的重要原因；理性的公民網(wǎng)絡(luò)參與有助于走出公共決策困境。

(一)公民網(wǎng)絡(luò)參與是公共決策合法性的重要來(lái)源

在公共決策困境中，地方政府沒(méi)能對(duì)公民網(wǎng)絡(luò)參與的重要性予以足夠重視。公共決策涉及對(duì)多方利益的權(quán)衡，是對(duì)公眾利益甚至公共利益的協(xié)調(diào)和分配。公共政策合法性本質(zhì)是公眾內(nèi)心對(duì)行政決策的認(rèn)同，具體體現(xiàn)在決策主體合法性、程序合法性和結(jié)果合法性等方面。公共決策要獲得公眾的內(nèi)心認(rèn)同，必須提供公眾滿意的公共產(chǎn)品和服務(wù)、實(shí)施更好的公共治理。如何提供公眾滿意的公共產(chǎn)品和服務(wù)？理解并回應(yīng)公眾的真實(shí)訴求是前提條件。在互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代，網(wǎng)絡(luò)空間已成為公民表達(dá)訴求、參與公共決策的重要平臺(tái)。相應(yīng)地，公民網(wǎng)絡(luò)參與已成為公共決策合法性的重要來(lái)源之一。就三個(gè)案例而言，什邡事件、余杭事件和仙桃事件等群體性事件正是地方政府公共決策合法性危機(jī)的體現(xiàn)。地方政府忽略公民在網(wǎng)絡(luò)空間的訴求表達(dá)，對(duì)公民訴求或失語(yǔ)拖延或虛假回應(yīng)，對(duì)民眾上訪缺少實(shí)質(zhì)性回應(yīng)，不能根本解決問(wèn)題。這樣，漠視公民訴求的公共決策必然面臨合法性危機(jī)，遭到相關(guān)公眾的強(qiáng)烈抵制。可見(jiàn)，理解并有效回應(yīng)公民的網(wǎng)絡(luò)參與，是地方政府獲取公共決策合法性的重要途徑。

(二)網(wǎng)絡(luò)輿論失控是公共決策困境的重要原因

地方政府在網(wǎng)絡(luò)輿論中的缺位、失語(yǔ)和網(wǎng)絡(luò)輿論失控往往是公共決策困境演變成公共事件的前奏和重要原因。雖然公民參與是公共決策困境合法性的重要來(lái)源，但是，地方政府不能放任網(wǎng)絡(luò)空間公民的無(wú)序參與，甚至將網(wǎng)絡(luò)輿論主導(dǎo)權(quán)讓渡給公眾或某些網(wǎng)絡(luò)輿論領(lǐng)袖。相反，地方政府應(yīng)密切關(guān)注并主導(dǎo)網(wǎng)絡(luò)輿論，避免某些偏激言論對(duì)公眾的誤導(dǎo)，才能防范網(wǎng)絡(luò)輿論的負(fù)面效應(yīng)，杜絕公共決策危機(jī)發(fā)展成群體性事件。什邡事件、余杭事件和仙桃事件等公共事件表明，當(dāng)網(wǎng)絡(luò)輿論集中表達(dá)公眾訴求、激烈討論和大規(guī)模動(dòng)員集體行動(dòng)之際，地方政府或缺位于網(wǎng)絡(luò)輿論場(chǎng)，或采取回避、拖延態(tài)度，未能及時(shí)正面回應(yīng)網(wǎng)絡(luò)輿論并予以有效引導(dǎo)。這種網(wǎng)絡(luò)輿論失控和地方政府喪失對(duì)網(wǎng)絡(luò)輿論主導(dǎo)權(quán)的狀態(tài)事實(shí)上是地方政府網(wǎng)絡(luò)治理真空的表現(xiàn)，直接導(dǎo)致公共決策困境以公共事件形式爆發(fā)。

(三)理性的公民網(wǎng)絡(luò)參與有助于走出公共決策困境

公共決策困境以群體性事件形式爆發(fā)之際，正是公民網(wǎng)絡(luò)參與最缺乏理性的時(shí)刻。此時(shí)，參與者的規(guī)則意識(shí)淡薄，謠言、暴力大量滋生，社會(huì)秩序受到?jīng)_擊。不過(guò)，各種亂象也成為公民無(wú)序參與向理性化參與轉(zhuǎn)變的契機(jī)。因?yàn)椋藭r(shí)的地方政府開(kāi)始重視公民的網(wǎng)絡(luò)參與及其訴求，并試圖引導(dǎo)理性的公民參與。就地方政府而言，一旦群體性事件等暴力沖突發(fā)生，則處于巨大的維穩(wěn)壓力之下，最重要的工作事項(xiàng)是如何盡快平息事件、走出公共決策困境。什邡事件、余杭事件和仙桃事件表明，在面臨群體性事件壓力之際，地方政府會(huì)更積極地在社交媒體公開(kāi)相關(guān)信息，呼吁公眾停止暴力、回歸理性，以對(duì)話協(xié)商方式解決問(wèn)題。在此情形下，公民參與的目標(biāo)是達(dá)成訴求，地方政府的目標(biāo)是恢復(fù)社會(huì)穩(wěn)定。雙方更能在公民理性網(wǎng)絡(luò)參與的形式下平等協(xié)商并達(dá)成一致，最終解決公共決策困境。可見(jiàn)，理性的公民網(wǎng)絡(luò)參與有助于走出公共決策困境。

四、走出地方政府公共決策困境的對(duì)策思路

走出地方政府公共決策困境的主要思路是，解決好公共決策的合法性問(wèn)題，重建公眾對(duì)政府的信任。為此，地方政府應(yīng)確立信息時(shí)代公共決策的民主參與理念；確保公眾在地方公共決策中充分而有效的參與；強(qiáng)化地方政府網(wǎng)絡(luò)治理能力，提升網(wǎng)絡(luò)輿論話語(yǔ)權(quán)。

(一)確立網(wǎng)絡(luò)信息時(shí)代的民主參與理念

在網(wǎng)絡(luò)信息時(shí)代，傳統(tǒng)公共決策模式已不能滿足公眾訴求和社會(huì)發(fā)展需要。地方政府須順應(yīng)趨勢(shì)，接受新媒體日益增強(qiáng)的影響力和公眾信息多樣化的客觀存在。以民主參與理念為指導(dǎo)，地方政府才能在公共決策實(shí)踐中保持正確方向。事實(shí)上，我國(guó)傳統(tǒng)媒體壟斷信息和話語(yǔ)權(quán)的特殊地位難以為繼，政府信息尚未在新媒體空間確立實(shí)質(zhì)性權(quán)威地位，不時(shí)受到其他公眾信息的侵蝕。在此背景下，地方政府公共決策應(yīng)確立網(wǎng)絡(luò)信息時(shí)代的民主參與理念：其一，以現(xiàn)代公共決策取代傳統(tǒng)公共決策；其二，公共決策主體不應(yīng)局限于政府和專(zhuān)家，還需重視公眾等主體的參與；其三，公共決策的民主參與包括線上線下等不同參與方式。

(二)確保公共決策中公民充分而有效的參與

即使地方政府遭遇公共決策困境，走出困境的現(xiàn)實(shí)路徑依然是：切實(shí)推進(jìn)公共決策中公眾的充分有效參與。這是因?yàn)?，公共決策困境源自公眾對(duì)公共決策合法性的質(zhì)疑。要增強(qiáng)公共決策的合法性，就需充分而有效的公眾參與以保障公眾訴求的真實(shí)表達(dá)。充分有效的公眾參與具備雙重效應(yīng)：既有助于培養(yǎng)公眾對(duì)政府的信任，又有助于增強(qiáng)公共決策的合法性。如何確保地方政府公共決策中公民充分而有效的參與？其一，構(gòu)建和完善大眾傳媒平臺(tái)，引入多家信息媒體；其二，保護(hù)公眾話語(yǔ)權(quán)，使公眾敢于表達(dá)真實(shí)觀點(diǎn)和訴求；其三，地方政府切實(shí)重視民意并有效回應(yīng)公眾訴求；其四，地方政府敢于接受公眾在大眾傳媒平臺(tái)的發(fā)言和質(zhì)疑；其五，正視并引導(dǎo)、修正公眾網(wǎng)絡(luò)意見(jiàn)的偏激和誤導(dǎo)性言論。

(三)重建地方政府網(wǎng)絡(luò)輿論話語(yǔ)權(quán)和提升網(wǎng)絡(luò)治理能力

地方政府的網(wǎng)絡(luò)治理能力是走出公共決策困境的重要保障。我國(guó)地方政府的網(wǎng)絡(luò)治理能力與水平尚有提升空間：在新媒體等網(wǎng)絡(luò)空間，地方政府治理尚存在不同程度的缺位現(xiàn)象，難以主導(dǎo)輿論話語(yǔ)權(quán)；網(wǎng)絡(luò)治理意識(shí)和能力欠缺。為此，重建地方政府網(wǎng)絡(luò)輿論話語(yǔ)權(quán)，提升網(wǎng)絡(luò)治理能力應(yīng)從以下方面著手：其一，增強(qiáng)地方政府對(duì)網(wǎng)絡(luò)空間治理問(wèn)題的敏銳性，改變網(wǎng)絡(luò)治理存在的真空留白狀況。如，因“議題”形成的網(wǎng)絡(luò)“輕社區(qū)”(20)“輕社區(qū)”是指依托網(wǎng)絡(luò)和新媒體形成的、以議題為核心的抗?fàn)庍\(yùn)動(dòng)交互方式。參見(jiàn)劉淑華：《大數(shù)據(jù)時(shí)代網(wǎng)絡(luò)抗?fàn)幹卫怼诮K啟東事件的個(gè)案研究》，《中國(guó)行政管理》,2015年第7期，第121-125頁(yè)。，常常成為抗?fàn)巹?dòng)員的重要場(chǎng)域，地方政府往往存在治理缺位，采取“回避”、“拖延”態(tài)度使自身失去治理先機(jī)而陷入被動(dòng)境地，最終喪失了公信力。其二，樹(shù)立主動(dòng)治理意識(shí)，主導(dǎo)網(wǎng)絡(luò)輿論話語(yǔ)權(quán)，從根本上改變意見(jiàn)領(lǐng)袖左右網(wǎng)絡(luò)輿論的狀況。如，接納不同的網(wǎng)絡(luò)媒體并選擇正確的信息公開(kāi)渠道，確保政府話語(yǔ)主導(dǎo)權(quán)，不給“輿論領(lǐng)袖”掌控網(wǎng)絡(luò)輿論話語(yǔ)權(quán)的機(jī)會(huì)。其三，地方政府適時(shí)適度引入網(wǎng)絡(luò)公眾參與治理。雖然學(xué)界和政府尚未就我國(guó)公眾參與的必要性達(dá)成共識(shí)(21)劉紅巖：《公民參與的有效決策模型再探討》，《中國(guó)行政管理》,2014年第1期，第102-105頁(yè)。，但是，前文已述，適時(shí)適度的網(wǎng)絡(luò)參與有助于增強(qiáng)公共決策的合法性。其四，借助科技手段有效識(shí)別公眾需求，并予以有效回應(yīng)。政府可借助大數(shù)據(jù)等科技手段及早識(shí)別公眾訴求并予以有效回應(yīng)，再通過(guò)國(guó)家與社會(huì)的協(xié)商討論實(shí)現(xiàn)良性互動(dòng)，提高政府公信力，將公共決策困境遏制在萌芽狀態(tài)。