“三權分置”下農村宅基地使用權有償退出的路徑探討

吳 爽 李海迪（渤海大學政法學院，遼寧錦州121013)

多年來，農村宅基地閑置與浪費現象始終存在，并隨著近幾年城鎮(zhèn)化進程的加快愈演愈烈。如何盤活宅基地資源，增加農民財產性收入是迫切需要思考和解決的問題。2018年中央一號文件首次提出了宅基地的三權分置改革，這是繼農村承包經營權三權分置后在農村土地改革領域的又一全新嘗試。然而，和承包權一樣，政策與法律的銜接總是容易引發(fā)爭議，兩年來，關于宅基地資格權的提法，在理論界始終未能達成統一的認識，也使有關宅基地的立法推進緩慢。2019年中央一號文件提出要“穩(wěn)慎推進農村宅基地制度改革，拓展改革試點，豐富試點內容，完善制度設計。”可見，在政策層面上對宅基地改革的態(tài)度是穩(wěn)慎的。宅基地使用權是農村居民安身立命的基礎，絕不可隨意剝奪。因此，實踐中對盤活宅基地使用權試點的探索尤為必要。

一、宅基地使用權退出面臨的現實困境

2018年初，宅基地的所有權、資格權、使用權“三權分置”的提法為宅基地改革提供了方向和思路。很顯然，政策層面重點想要解決的是如何盤活和逐步放開宅基地使用權以及鼓勵農村自愿有償退出宅基地。思路有了，但具體做法還有待探索和實踐。

本文選取遼寧省海城市作為調研樣本地區(qū)。自2015年3月以來，海城市全面承擔了農村土地制度改革三項試點任務。作為全國33 個農村土地改革試點地區(qū)之一，2017年12月，全國人大授權在海城開展農村宅基地制度改革試點工作，成為東北領先、遼寧省唯一的，同時承擔三塊地改革試點的地區(qū)。為此，我們設計并制作了調查問卷，采用問卷發(fā)放與當面開放式訪談相結合的方式，對象覆蓋了普通村民、村民代表以及村干部等不同主體，年齡跨度大，爭取獲得的調查數據真實、全面、客觀。在內容上重點調研海城市各村鎮(zhèn)宅基地改革的相關情況，得出相關數據。問卷主體設計主要包括兩個方面：一是對農村宅基地使用權整體運行現狀，尤其是宅基地“三權分置”實踐情況的調查；二是針對宅基地退出的調查，包括影響退出的因素以及農民所期待的退出形式和補償標準。

我們在與村鎮(zhèn)干部的調研訪談中，得知目前宅基地的閑置率達到30%左右。在對農戶的調研中，問到您認為目前宅基地存在的最主要問題時，問卷數據顯示排在前列問題依次為閑置浪費現象；不允許自由買賣；外地人違規(guī)占房；宅基地建房后經營商用；新增人口分不到宅基地以及宅基地沒有登記確權。在回答宅基地閑置浪費的表現時，回答較多的為一戶多宅超面積；全家進城后還在農村有宅基地；老人去世后房屋閑置。結合訪談，可以得出目前宅基地浪費現象主要表現為：農村人口老化，農二代進城，大量宅基地上的房屋閑置，又因為宅基地的使用權是無償取得的，幾乎無人會自愿退出；同時法律和政策對宅基地流轉、抵押又附加了諸多限制，所以，也導致了宅基地使用權行使嚴重受限，造成閑置與浪費現象。另一方面，還有很多城市居民在農村占有房屋，除了法律規(guī)定不明確的小產權房之外，還有相當一部分是農村老人在去世后，城鎮(zhèn)子女通過繼承取得該宅基地上的房屋所有權，間接出現了城市居民在農村占有房屋的現象，而這也是農村宅基地使用權沒有得到有效利用的一種表現。可見，宅基地閑置浪費現象已經成為農村宅基地表現出的主要問題，現實對于宅基地退出有所需求，但實踐操作卻障礙重重。

二、退出模式的實證分析：個案調研與問卷數據統計

（一）基于問卷數據的呈現

通過調研，我們了解到海城地區(qū)宅基地整體的運行情況以及農戶的退出意愿。問卷顯示，問到是否愿意退出宅基地時，只有15%的人表示是，56%的人表示否，29%的農戶想要觀望一下。但在問到如果給您補償，您是否愿意退出宅基地時，則有35%的農戶給出了肯定的回答，直接回答不愿意的只剩了21%，而其余44%則表示要看情況。在回答的農戶中篩選，目前已在城市居住的愿意接受補償后退出宅基地的愿望高達89%。這表明，如果能夠給予相應補償，農戶們還是存在很強的宅基地退出愿望的。

關于補償方式，在問到您更傾向于哪種補償方式時，回答貨幣補償的占51%，房屋置換的占43%，而選擇城鎮(zhèn)戶口或其他補償方式的則占比較少，僅為6%?？梢?，選擇貨幣補償和房屋置換方式還是大多數農戶最為期待和青睞的補償方式。在問到具體您更傾向于哪種房屋置換的補償方式時，我們做了三個選項，占比由高到低依次為“城市商品房”“集中安置房”和“都不接受”。更多農戶愿意選擇貨幣補償和房屋置換作為補償方式，這也充分反映了農戶們的現實需求。而房屋置換主要包括安置房和商品房。安置房是將農民集中居住到由地方政府新建設的樓房上，實際上也是貨幣補償的替換方式。置換商品房是給退出農戶置換相同面積的商品房。商品房價格高，交易方便，這也是最受農戶們歡迎的一種補償方式。

在問到您不愿退出宅基地的原因時，農戶整體的回答則較為分散，其中“自住”占33%；“經濟補償不夠多”占26%；“期望將來能增值”占22%；“不了解政策，觀望一下再說”占19%。而篩選已在城市居住的農戶中，則更多的選項是增值與經濟補償的預期。在年齡段的篩選中發(fā)現，年齡越大則更趨向于選擇自住這一選項。這也間接反映了長期以來宅基地對于農戶的保障作用，因此，在鼓勵農戶退出這一過程中，一定要遵循自愿原則，并且謹慎推進。在被問及您認為村集體是否應收取一定的宅基地使用費時，回答“否”的占36%；回答“外地戶應該收取”的占45%；回答“超標部分應該收取”的占16%；回答“是”的只占了3%?；卮鸪跷覀冎邦A期的是，回答“外地戶應該收取”的比重超過了直接回答“否”，除了填寫問卷的主要為本集體成員這一因素外，也反映出針對宅基地使用權分情況適當收取費用也是廣大農戶可以接受的。長期以來，宅基地無償取得與使用應該是影響廣大農戶退出的主要因素，如果有償退出能夠與有條件有償使用同步嘗試，則無疑會促進宅基地有償退出這一目標的推進。

（二）政策實施與地方創(chuàng)新：若干案例

宅基地退出的改革是新興事物，各地尤其是全國試點地區(qū)都在積極展開嘗試與探索，也給我們的研究提供了思路。江浙地區(qū)是國內宅基地有償退出開展較早的地區(qū)。江蘇的盱眙縣官灘鎮(zhèn)、明祖陵鎮(zhèn)、仇集鎮(zhèn)、古桑街道、黃花塘鎮(zhèn)等均制定了《農村宅基地有償退出辦法》，安徽的金寨縣則制定了《農村宅基地自愿退出獎勵扶持辦法》，對于退出程序、補償方式、標準與資金來源等均作了具體的規(guī)定。金寨縣的退出分無償有償兩種形式：實行有償退出僅針對頒發(fā)了農村集體土地使用權證或有其他合法來源手續(xù)的；符合“一戶一宅”建房條件的；因繼承或經依法批準的其它方式在農村占有和使用宅基地，自愿全部退出的；已進城入鎮(zhèn)落戶自愿全部退出宅基地的；其他經農村集體經濟組織或村民事務理事會認定，并經鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府審核同意有償退出的。在補償方式上有貨幣補償、安置房補償、定銷房補償以及商品房補償的方式。補償標準分為房屋補償和宅基地補償分別計算，其中宅基地每畝1.5 萬至2 萬元不等。江蘇豐縣的做法則是按照不同的補償方式制定了不同的補償標準。例如，對符合安置條件自愿放棄安置房的退出人在對其房屋、附著物等補償的基礎上，另對其宅基地面積按每畝6 萬元給予補償。金寨縣則是除了房屋外對已確權登記發(fā)證且符合規(guī)定面積標準的宅基地，按照70 元每平方米的標準給予補償。

而最關鍵的資金來源問題，盱眙縣的做法是由公司承擔，農戶自愿退出的宅基地，由國土部門審核，形成資產歸公司所有，根據相關政策進行規(guī)劃、開發(fā)、利用。而豐縣的做法則是補償費用由各鎮(zhèn)（街道）承擔。宅基地超過已補償建筑面積部分，由縣財政承擔。具體資金來源為增減掛鉤及占補平衡指標交易資金；縣內使用增加掛鉤指標項目繳納的土地指標使用費；新增建設用地土地有償使用費；耕地開墾費；農業(yè)重點開發(fā)資金；省級增減掛鉤專項補助資金。

另外，現在有些地區(qū)的農村整村以發(fā)展旅游業(yè)為主。如試點的天津薊州的小穿芳峪村、衡水湖庫區(qū)的北岳莊村，發(fā)展農村旅游是當地的一大特色，以往都是村民利用自家的院子分散經營，規(guī)模小、經營狀況也參差不齊。而后來他們就成立了村旅游公司來集中經營，農戶將宅基地使用權出租或入股，農戶可以選擇租住在村建集中公寓，也可以住在自家房屋，讓出多余的部分參與經營，在保障自家人口居住權的前提下，將多余宅基地統一交給村集體的公司統一經營。公司可以對外招租給其他經營主體再統一管理，也可以自己建設經營。農戶退出了宅基地使用權，可以選擇收取固定租金，也可以參與入股分紅，有效盤活了農戶的閑置宅基地，同時增加了農民財產性收入。與土地征收不同，出租或入股，農戶的自主選擇權更大也更靈活，宅基地上所建的基礎設施在合約到期后也都歸農戶所有，更加彰顯了宅基地使用權的財產屬性。此外，“當地農戶對于宅基地使用權抵押融資的愿望強烈，60.5% 的村民同意以宅基地及地上建筑進行抵押融資或入股到村旅游公司”[1]。

貴州湄潭的做法是對農戶的綜合性多用途宅基地進行分割登記，當地的很多農戶將自家宅基地用于經營農家樂、商店、茶葉加工等，那么，對農戶用于居住的部分登記為住宅用地，對宅基地中實際用于經營性用途的部分，分割登記為集體建設用地，賦予其轉讓、出租、抵押、入股、擔保等融資權能。為此，湄潭縣專門制定有《湄潭縣綜合類集體建設用地分割登記入市工作方案》，在保障農戶居住權的前提下，經農戶申請，再由鎮(zhèn)政府審查，縣政府審批，再由原使用權人繳納土地評估總價款30%的土地收益金，將宅基地使用權中實際用于經營性的部分分割登記，轉換為集體經營性建設用地使用權，再入市交易。

上述各試點地區(qū)宅基地有償退出模式在規(guī)范文件的制定、退出方式、補償標準以及資金來源等問題上給我們提供了非常有益的借鑒。但上述模式主要為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府主導的整村搬遷。政府集中統一規(guī)劃組織拆村賠償、重新分配宅基地以及建設安置房，這種模式對于空心村的治理很有效果，但并不完全適用農村其他的尤其是零散宅基地閑置浪費的復雜情況。這些也還有待繼續(xù)尋求更合理的處理方式。

三、宅基地使用權有償退出的改革思路

首先，在推進鼓勵農戶宅基地使用權自愿有償退出的過程中，應堅持農村土地的集體所有權不變原則，同時，更應以保護農民權益為主旨，堅持謹慎和自愿有償原則，絕不允許以任何理由強迫農民去退出宅基地。退出主體以進城落戶的農戶、一戶多宅的農戶為主，以保障農戶的居住權財產權為前提。

在具體改革的思路上，從退出主體看，一是鼓勵進城落戶的農戶退出仍在農村占有的宅基地。目前隨著城鎮(zhèn)化進程的加快，有相當一部分的農民通過考學畢業(yè)分配、打工招工等方式已經進城落戶，在城市買房有固定的居所，這其中有一部分已經轉為城市戶口，在城市穩(wěn)定就業(yè)，享受城市居民的醫(yī)療和社會保障，成為徹徹底底的“城里人”。但由于歷史原因，在農村還有宅基地，又因為宅基地的取得和使用都是無限期無償的，所以，即便是已經進城但寧愿閑置也不愿意主動放棄宅基地。對于這部分群體而言，保留宅基地對他們而言并沒有過多意義，應鼓勵其自愿有償退出。另外，還有一部分是實質上已經進城居住、有房并已經在城市就業(yè)，甚至包括部分大學畢業(yè)已考取國家公務員并享受城市社保的在內，但卻仍保有農村戶口，成為拿著農村戶口的城里人。當然，這也需要戶籍改革的進一步推進和規(guī)范，以及建立城鄉(xiāng)一體的就業(yè)服務體系與社會保障體系，但有償退出宅基地，對他們而言無疑也是很好的選擇。而對于那種僅僅是買房在城市居住的農戶，仍保有農村戶口和集體成員資格的，則應更為謹慎對待，不能以進城落戶為條件讓其退出宅基地。

二是鼓勵一戶多宅的農戶有償退出，一戶一宅是農村宅基地分配的基本原則，農戶是指享有農村集體土地承包經營權，已在公安部門登記常住戶口，取得集體經濟組織成員資格或經集體經濟組織認定的家庭戶，不是以戶口本為依據。“一戶一宅”是指農村居民一戶只能申請一處符合規(guī)定面積標準的宅基地。對于歷史原因形成的一戶多宅現象，應在做好宅基地確權登記的基礎上，鼓勵農戶退出。另外，在確權登記時，對于像前述小穿芳峪村、湄潭縣存在的一戶宅基地多種用途的，應考慮區(qū)分經營用地與住宅用地分別登記頒證。

在退出模式的選擇上應更為靈活。對于整村經濟活躍、退出需求較高的地區(qū)，可以考慮政府和村集體主導，集中興建村民公寓安置房屋或貨幣補償的方式集中推進，甚至可以引入市場機制。而對于一村內僅有少部分退出主體和退出需求的，則應具體情況具體對待，注重保護農民的財產權益。農村的宅基地是農民居住權的基本保障，在對退出的宅基地的處理上，如零散退出的，應再分配給符合申請條件的有需求的農戶，對象應限定為農村戶籍的集體經濟組織成員，但不應僅僅局限于本集體成員，成員半徑應盡量擴大至本縣甚至是本市行政區(qū)域內，這樣才更有助于盤活零散閑置宅基地的資源，同時也使宅基地能夠分配給最有需求的人。而對于整村退出的，可考慮嘗試適當的規(guī)?；洜I。近幾年，農村的規(guī)?；洜I需求逐漸增多，隨著新的《土地承包法》的出臺，承包地的三權分置改革塵埃落定，經營權的放開極大地促進了農地的集約化規(guī)?；?，這無疑也對宅基地的改革提供了一種思路。2018年的中央一號文件也提出宅基地的三權分置，其初衷無疑是在保護農戶財產權的基礎上放活宅基地的使用權。沿著這一思路，對于宅基地使用權，能否也考慮和承包地一樣，嘗試村集體主導的集中經營模式，充分發(fā)揮農村集體經濟組織的作用。村集體可按一戶一宅原則集中建設配套設施完備的農村公寓，原有農戶可以自愿選擇到公寓居住，而對于新申請宅基地的農戶則統一安排至公寓房。退出的閑置宅基地由集體統一規(guī)劃，或可引入市場機制，由村集體經村民大會同意后，招商引資交給第三方社會主體統一經營管理，嘗試公司化管理模式，充分發(fā)揮市場在宅基地退出過程中的調節(jié)作用。第三方用農戶的退出的閑置宅基地統一包裝經營建設，經營所得按合同約定比例分配給退出農戶，讓閑置宅基地流動起來，推動宅基地的規(guī)?；洜I，實現農戶、集體、第三方的合作共贏。