包容性治理理論在檔案治理中的適用性研究

李思藝 田園

摘? 要：檔案治理是國家治理和社會治理的重要組成部分。包容性治理理論是包容性發(fā)展和包容性增長理念與治理理論高度契合的產(chǎn)物，是對公共治理模式的優(yōu)化和創(chuàng)新，在解決國家治理中的社會問題方面具有一定的指導(dǎo)作用。本文首先梳理并分析了學(xué)界現(xiàn)有的幾種檔案治理概念，其次對包容性治理理論的核心意涵進行介紹，基于包容性治理理論拓展檔案治理概念的外延，并對包容性治理理論應(yīng)用于檔案治理的可行性進行分析，最后結(jié)合精準扶貧檔案治理、“一帶一路”背景下檔案信息資源建設(shè)和NARA的包容性文化三個應(yīng)用場景探究包容性治理理論在檔案治理工作中的作用。

關(guān)鍵詞：包容性治理;檔案治理;社會治理

Abstract： Archival governance is one of important components of national governance and social governance. Inclusive governance is a combination of inclusive development， inclusive growth and governance theory， and may play a guiding role in dealing with social issues in the development of national governance. This research firstly reviews several concepts of archival governance existing in academic literature， and introduce core motions in inclusive governance theory. Based on the theory of inclusive governance， the concepts of archival governance could be extended and the applicability of inclusive governance theory in archival governance are examined. Finally， the role of inclusive governance theory in archival governance are discussed in three contexts， which are archival governance in Precisely Poverty Reduction， archival information resource construction in the Belt and Road Initiative and inclusive culture of NARA.

Keywords： Inclusive Governance; Archival Governance; Social Governance

本文嘗試在檔案治理中引入包容性治理理論，探究包容性治理理論在檔案治理工作中的適用性。

1 檔案治理

檔案治理一詞最早在國家層面的政策性文獻中出現(xiàn)是2016年4月出臺的《全國檔案事業(yè)發(fā)展“十三五”規(guī)劃綱要》（以下簡稱《綱要》），《綱要》指出檔案作為國家基礎(chǔ)性戰(zhàn)略資源，在政府治理和公共服務(wù)方面的作用日益凸顯，在此背景下提出要“加快完善檔案治理體系、提升檔案治理能力”并且將“檔案治理法治化”作為我國檔案事業(yè)的發(fā)展目標之一[1]。關(guān)于檔案治理的內(nèi)涵，目前學(xué)界尚未形成統(tǒng)一認識，晏秦基于“檔案作為公共治理功能發(fā)揮的場域”將其定義為“檔案部門、社會組織和公民等多個主體協(xié)同合作，基于一定的行動規(guī)則，共同對檔案事務(wù)進行科學(xué)、規(guī)范管理，實現(xiàn)檔案領(lǐng)域善治的活動和過程”[2]，陳忠海等[3][4]學(xué)者在其研究中沿用了該定義。對此，陳紅提出了不同的看法，認為檔案治理的核心內(nèi)容是檔案行政管理部門的依法行政，目標是檔案治理法治化[5]。劉東斌則認為“檔案治理就是檔案行政管理的法治化、制度化”[6]。根據(jù)陳、劉二者的論述，其對檔案治理內(nèi)涵理解的邏輯起點是“國家治理的核心是政府治理”[7]、“政府治理的核心是依法行政”[8]。本研究認為若是將檔案治理歸為政府治理的框架下，那么二者的推導(dǎo)并無不妥。但是，根據(jù)《綱要》中提出的“開放政府和信息技術(shù)發(fā)展將檔案推到政府治理和公共服務(wù)的重要位置”這一國際背景[9]，本研究認為在界定檔案治理內(nèi)涵時，不僅要立足于政府治理，還要將其納入社會治理的框架，從提供公共服務(wù)、保障改善民生等社會價值的角度出發(fā)拓展檔案治理概念的邊界。因此，檔案治理不應(yīng)僅限于行政體制內(nèi)的檔案管理。此外，常大偉結(jié)合治理理論的核心內(nèi)涵和檔案工作特性將檔案治理概念定義為“檔案治理是黨政機構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)支持下，由檔案行政機關(guān)主導(dǎo)，各級各類檔案機構(gòu)、社會組織或個人參與，通過一定的制度安排進行合作互動，共同促進檔案事業(yè)發(fā)展和提升檔案工作服務(wù)社會發(fā)展大局能力的過程，是國家治理的有機組成部分”[10]。該定義明確了檔案治理的主體構(gòu)成、實現(xiàn)過程和功能意義，但其中有兩點值得進一步商榷：一是檔案治理主體的主導(dǎo)性問題;二是檔案治理成效性問題，會在下文中一一論述。

2 包容性治理

2.1 包容性治理的內(nèi)涵。隨著公民意識的覺醒與社會組織的不斷發(fā)展，公共治理在推動社會進步方面發(fā)揮重要作用，以“公共利益最大化的社會管理”為倡導(dǎo)的善治概念開始出現(xiàn)。善治，即良好的治理，李春成指出國家實現(xiàn)善治需要滿足三大標準：包容、民主、效能[11]。包容性治理是衡量善治的一個重要維度，是指“各種利益相關(guān)者能參與、影響治理主體結(jié)構(gòu)和決策過程，公平分享政策結(jié)果、治理收益和社會資源，各種利益相關(guān)者的權(quán)益能夠得到尊重和保障的公共治理”[12]。包容性治理內(nèi)涵可以從三個方面來理解：首先，在參與主體方面，要保證治理主體結(jié)構(gòu)的多元性，提供多利益相關(guān)方參與治理的機會并保障各方的參與權(quán)利，滿足治理主體結(jié)構(gòu)的包容性。其次，在治理過程方面，注重參與主體之間互動交流和信任合作，實現(xiàn)治理程序的包容性。最后，在治理成果方面，要以透明、公平、公開為原則共享治理收益，達到治理結(jié)果和收益的包容性。包容性治理是一種新的發(fā)展理念與模式[13]，其價值因素較多而技術(shù)因素較少[14]，與技術(shù)性治理模式相對，包容性治理模式激發(fā)了社會組織的活力，在一定程度上增加了公眾的參與性和社會的開放性。

2.2 包容性治理理論的應(yīng)用場域。包容性治理理論源起于公共管理領(lǐng)域，在政府治理、社會治理、城市治理等方面有較多的應(yīng)用。一些學(xué)者認為包容性治理是包容性增長理念與治理理論的融合，可以幫助解決“強政府-弱社會”治理模式存在的弊端，在政府生態(tài)治理和公共生態(tài)治理方面具有重要的指導(dǎo)意義[15]。還有一些學(xué)者認為包容性治理形成于“存在邏輯同構(gòu)性的治理理論與包容性發(fā)展理論”，可以容納全體社會成員的自由發(fā)展，是對現(xiàn)有社會治理模式的優(yōu)化與創(chuàng)新[16]。包容性治理也經(jīng)常被應(yīng)用于城市治理實踐中，何元超對包容性治理在社會企業(yè)中的應(yīng)用進行了分析，認為以包容性治理理論為指導(dǎo)的城市家庭綜合服務(wù)中心可以實現(xiàn)“賦權(quán)”和“賦能”的治理[17]，促進城市和社區(qū)走向良性、可持續(xù)發(fā)展的軌道。還有學(xué)者將包容性治理理論應(yīng)用于建構(gòu)邊緣社區(qū)的治理模型中，指出從“權(quán)力包容、機會包容、權(quán)利包容、體制包容”[18]方面助力于邊緣社區(qū)的包容性治理?？梢钥闯觯菪灾卫斫陙碇饾u在公共治理領(lǐng)域興起，被應(yīng)用于政府治理和社會治理的政治、經(jīng)濟、文化、生態(tài)等多個方面。

2.3 包容性治理理論與檔案治理。通過理解基于善治理論的包容性治理的內(nèi)涵，我們可以對現(xiàn)有的檔案治理概念進行反思。首先，檔案治理主體的主導(dǎo)性問題。包容性治理主張建立去中心化的多元主體結(jié)構(gòu)體系，倡導(dǎo)各利益相關(guān)方的合作治理。合作即在治理過程中消解“主客體結(jié)構(gòu)”，包容性合作治理需要處理好“主輔式合作”和“參與式合作”兩種方式的關(guān)系。前者意味著以政府為主導(dǎo)，其他治理主體為輔助，后者意味著治理主體在自主、平等、誠信的原則下展開合作，基于特定互惠目標的共同治理[19]。結(jié)合包容性理論和檔案事業(yè)的特性，本研究認為在檔案治理主體的主導(dǎo)性方面應(yīng)當考慮不同的情況：若是針對檔案行政管理方面的治理，則可以由檔案行政管理部門或黨政機構(gòu)為主導(dǎo)向社會各方廣泛征集意見，形成“主輔式合作”的檔案治理主體結(jié)構(gòu);若是對社會檔案現(xiàn)象的治理，則可以由多元主體共同承擔(dān)治理職責(zé)，形成“參與式合作”的檔案治理主體結(jié)構(gòu)。

其次，檔案治理成果共享的問題。根據(jù)包容性治理理論的內(nèi)涵，治理成果和利益的共享作為治理的最終目標和治理結(jié)果的衡量標準之一，是包容性治理理論最具特色的組成部分。本研究認為應(yīng)當將檔案治理成果共享納入檔案治理的概念框架，為參與治理的利益相關(guān)方提供保障的同時可以形成倒逼機制，促進前端的檔案治理機制形成多元主體共同參與的治理結(jié)構(gòu)。

3 包容性治理應(yīng)用于檔案治理的可行性分析

3.1 理念先行——引領(lǐng)治理模式轉(zhuǎn)型。檔案治理作為檔案領(lǐng)域推動檔案工作進步、促進檔案事業(yè)發(fā)展的新形態(tài)，是國家治理和社會治理的重要組成部分。以多元主體共治、合作參與和利益共享為倡導(dǎo)的包容性治理是社會治理的創(chuàng)新理念，與檔案治理的核心內(nèi)涵具有一定的一致性，將包容性治理引入檔案治理有助于豐富檔案治理概念的內(nèi)涵，構(gòu)建符合社會發(fā)展要求、滿足國家治理體系現(xiàn)代化目標的檔案治理模式。

3.2 政策保障——頂層法治制度基礎(chǔ)。自提出檔案治理理念以來，國家檔案局始終在其頒布的政策性文件和工作中堅持貫徹檔案治理理念。全國檔案工作暨表彰先進會議于2015年召開，國家檔案局局長李明華在講話中總結(jié)“十二五”時期全國檔案事業(yè)發(fā)展情況時提到“全國依法治檔的局面基本形成，檔案治理能力進一步提升”[20]。2016年出臺的《綱要》提出要“加快完善檔案治理體系、提升檔案治理能力”[21]。國家檔案局印發(fā)的《2018年全國檔案宣傳工作要點》也提到“加強檔案服務(wù)能力建設(shè)、提升檔案治理水平”[22]。在2017年、2018年國家檔案局科技項目計劃中也列入了檔案治理相關(guān)的項目。由此可見，國家層面對檔案治理較為重視且將依法治檔作為檔案治理的重要內(nèi)容。

4 包容性治理在檔案治理中的應(yīng)用場景

4.1 精準扶貧中的檔案治理。國家扶貧一直是我國社會關(guān)注的熱點問題。我國自20世紀80年代起致力于經(jīng)濟和社會的全面發(fā)展，開展了大規(guī)模的扶貧工作，結(jié)合國情走出了一條中國特色的扶貧道路。盡管扶貧成績顯著，但地方一些扶貧工作仍然出現(xiàn)大量扶貧資金沒有合理使用問題。精準扶貧是2013年11月習(xí)近平總書記赴湖南湘西考察時提出的，指出扶貧工作要做到“實事求是，因地制宜、分類指導(dǎo)、精準扶貧”[23]。隨后國家陸續(xù)出臺相應(yīng)政策保障精準扶貧理念的貫徹落實，2013年12月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于創(chuàng)新機制扎實推進農(nóng)村扶貧開發(fā)工作的意見》，將建立精準扶貧工作機制作為六項扶貧機制創(chuàng)新之一，《意見》指出“建立精準扶貧工作機制，并由國家制定統(tǒng)一的扶貧對象識別辦法，對每個貧困村、貧困戶建檔立卡，建設(shè)全國扶貧信息網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)”[24]。2016年10月，國家檔案局、國務(wù)院扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室印發(fā)《關(guān)于做好精準扶貧檔案工作的意見》《精準扶貧檔案管理辦法》，加強精準檔案管理工作，確保精準扶貧檔案的真實、完整、系統(tǒng)和安全，充分發(fā)揮檔案在脫貧攻堅中的作用，助力國家打贏脫貧攻堅戰(zhàn)。

在精準扶貧檔案工作中，“精準建檔”是利用檔案助力扶貧工作的基點，也是精準扶貧檔案治理的核心問題，檔案信息的真實性、準確性、完整性可以幫助管理部門精準識別每一個貧困戶，促進扶貧資金的合理使用，減少貪污腐敗行為。但是在實際工作中的“精準建檔”經(jīng)常流于“精準填表”，“建檔立卡”過程中經(jīng)常出現(xiàn)“調(diào)整”檔案、杜撰檔案的情況[25]，無法保證形成檔案的質(zhì)量。同時政府采集的貧困戶信息經(jīng)常分散在不同的部門，沒有形成有效的信息互通機制。從包容性治理的角度來考慮精準扶貧檔案工作的治理問題：首先，明確精準扶貧檔案工作的利益相關(guān)者，除各級政府部門之外還包括貧困戶在內(nèi)的廣大人民群眾，多數(shù)的扶貧建檔部門不能只有自己參與，還要充分發(fā)揮群眾在“建檔立卡”中的主體作用。其次，要建立互動合作的工作機制，不僅包括與群眾的交流互動，還包括政府部門上下級之間、同級之間的溝通合作，形成高效、有序的工作格局。最后，要保證“精準建檔”工作的透明度，幫助群眾了解建檔知識，鼓勵各方面互相監(jiān)督，保證建檔信息的客觀、準確，以公眾可獲取的方式發(fā)布扶貧工作結(jié)果，形成多方利益共享和互相監(jiān)督的社會環(huán)境。

4.2 “一帶一路”背景下的檔案信息資源建設(shè)。2013年9月和10月，中國國家主席習(xí)近平在出訪中亞和東南亞國家期間，先后提出共建“絲綢之路經(jīng)濟帶”[26]和“21世紀海上絲綢之路”[27]（以下簡稱“一帶一路”）的重大倡議，得到了國際社會的高度關(guān)注。2015年3月28日，國家發(fā)展改革委、外交部、商務(wù)部聯(lián)合發(fā)布了《推動共建絲綢之路經(jīng)濟帶和21世紀海上絲綢之路的愿景與行動》，提出了“一帶一路”的共建原則、框架思路和合作重點以及合作機制等[28]，為“一帶一路”倡議的推進繪制了發(fā)展藍圖?！耙粠б宦贰背h是中國政府提出的參與全球開放合作、改善全球治理體系、促進全球共同發(fā)展繁榮、推動構(gòu)建人類命運共同體的中國方案[29]。

“一帶一路”背景下檔案信息資源的建設(shè)可以分為兩方面，一方面是指國內(nèi)對于“一帶一路”相關(guān)的檔案資料進行整合、開發(fā)、利用，目前存在建設(shè)人員構(gòu)成單一、檔案資料分散、相關(guān)部門缺少交流協(xié)作[30]等問題。另一方面是“一帶一路”沿線各國以構(gòu)建“人類命運共同體”為合作宗旨的世界性檔案信息資源的開放、共享問題，目前存在缺乏長期有效的共享機制、開放及共享深度不夠等障礙。包容性治理所倡導(dǎo)的參與、發(fā)展、共享理念與“一帶一路”的核心意涵高度一致。在“一帶一路”建設(shè)國際合作框架內(nèi)，“共商、共建、共享”是核心要義，它倡導(dǎo)各方平等協(xié)商、求同存異，兼顧各方利益和訴求，遵循“恪守聯(lián)合國憲章的宗旨和原則、堅持開放合作、堅持和諧包容、堅持市場運作、堅持互利共贏”[31]的共建原則，讓沿線各國人民共同享受“一帶一路”共建成果。因此，在包容性治理的指導(dǎo)下對于“一帶一路”背景下的檔案信息資源建設(shè)需要從國內(nèi)和國際兩個方面來考慮：在國內(nèi)方面，積極宣傳“一帶一路”檔案信息資源建設(shè)的意義和重要性，由于“一帶一路”相關(guān)檔案資料來源廣泛，除了官方留存的傳統(tǒng)介質(zhì)形式的紙質(zhì)、影像資料外，還有民間口述歷史、非物質(zhì)文化遺產(chǎn)等，因此要鼓勵來自深受“一帶一路”倡議影響的各行各業(yè)的社會人士積極參與，積極溝通交流，了解不同社會角色需求、聽取多樣化的建議，形成“共建”的工作格局，豐富檔案資源的形式和內(nèi)容。同時，在檔案信息資源建設(shè)方面，要吸納各方人才，構(gòu)建涵蓋歷史、法律、外語等各個相關(guān)專業(yè)的檔案資源建設(shè)隊伍。

4.3 NARA的包容性文化。美國檔案工作者協(xié)會和國家檔案與文件管理局近年來日益重視在檔案事業(yè)發(fā)展過程中形成包容的檔案工作環(huán)境和文化。2016年在亞特蘭大召開的第80屆SAA年會上，第一個全體會議的主題為“讓我們的房間井然有序：從多樣性到包容性”。會議圍繞檔案工作和檔案事業(yè)發(fā)展的包容性和多樣性問題展開，來自明尼蘇達州歷史學(xué)會，包容性與社區(qū)參與中心的主任Chris Taylor作主題發(fā)言，表示可以通過借助多樣性和參與性來激發(fā)創(chuàng)造力和創(chuàng)新性，營造包容的工作環(huán)境，從內(nèi)部關(guān)注多樣和外部注重參與兩個方面充分發(fā)揮包容性給工作和社會帶來的積極作用。SAA主席Dennis Meissner曾提到：“我們一直以來所持有的崇尚白人的態(tài)度和太傳統(tǒng)的價值觀也許會使我們的工作喪失了多樣性，我們應(yīng)當創(chuàng)建更加包容的組織文化。”會議上，NARA局長David Ferriero對此觀點表示贊同，并且在國家和地方層面都提出了檔案工作的包容性問題。

作為美國聯(lián)邦政府和整個國家的文件和檔案守護者，NARA在檔案和文件管理方面具有極高的地位，對機構(gòu)的信息管理具有指導(dǎo)和監(jiān)督的權(quán)利。NARA所倡導(dǎo)的首要價值觀為“協(xié)作——創(chuàng)造一個建立在尊重、溝通、誠實、協(xié)作上的開放、包容的工作環(huán)境”。2015年NARA制定了《信息資源管理戰(zhàn)略規(guī)劃》，其中在戰(zhàn)略目標之一“共創(chuàng)美好未來”的指導(dǎo)下設(shè)定具體目標為“建立和維持一種賦權(quán)、開放、包容的文化”。同時NARA創(chuàng)建了多元化和包容性（Diversity & Inclusion）部門，該部門負責(zé)監(jiān)督NARA機構(gòu)內(nèi)部的D&I項目，D&I項目的重點是通過確立目標、制定戰(zhàn)略和實踐行動創(chuàng)造多元化和包容性的組織文化，確保NARA具備能夠創(chuàng)新和維持這種多元、包容文化的能力，鼓勵個體發(fā)揮其最大的潛能。該部門同時還與就業(yè)平等機會辦公室（NEEO）合作，共同致力于對負責(zé)殘疾人和無障礙相關(guān)工作人員進行溝通和培訓(xùn)等工作[32]?？梢钥闯鯪ARA將包容性理念貫穿到其日常的工作中，在意識層面倡導(dǎo)包容性的價值觀，在實踐層面通過在機構(gòu)內(nèi)部設(shè)置多樣性和包容性（D&I）部門和項目來促進包容性文化的形成。通過對本研究所收集到的文獻資料進行分析發(fā)現(xiàn)，NARA包容性文化的積極作用主要體現(xiàn)在兩個方面，一是通過機構(gòu)內(nèi)部形成包容的工作環(huán)境，充分發(fā)揮員工的個人潛能并激發(fā)其創(chuàng)造力;二是在包容性文化的指導(dǎo)下向用戶提供高效的服務(wù)，確保用戶的信息需求得到滿足。

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（作者單位：李思藝，中國人民大學(xué)信息資源管理學(xué)院;田園，中國船舶工業(yè)綜合技術(shù)經(jīng)濟研究院 來稿日期：2019-08-06）