廣東省推進化肥減量增效的政策做法分析

葉芳

摘 要：通過對廣東省推進化肥減量增效的政策做法進行全面梳理，研究分析廣東省出臺化肥減量增效行動方案以及測土配方施肥實施方案、有機肥替代實施方案和耕地質量提升方案，對測土配方施肥技術、果菜茶有機肥替代化肥技術及其他各種節(jié)肥技術成效進行初步探討。結果表明，廣東省推進化肥減量增效的政策做法取得了一定成效，提前實現(xiàn)化肥使用量負增長。但是也存在評估機制不健全、激勵調動作用不足、作用對象有偏差、監(jiān)管主體不明確等問題。該文旨在從加強新技術新肥料的推廣示范、加強宣傳教育和技術培訓、完善經濟激勵政策、強化政策監(jiān)督管理等方面，進一步改善化肥減量增效的政策做法。

關鍵詞：化肥;減量;增效;公共政策;廣東省

中圖分類號 S147.5文獻標識碼 A文章編號 1007-7731（2019）19-0085-04

Analysis of Policy Practices on Efficiency Increment and Reduction of Chemical Fertilizer in Guangdong Province

Ye Fang

Abstract：A comprehensive review was done as to study the policy practices on efficiency increment and reduction of chemical fertilizer in Guangdong Province，and several action programs were analyzed including efficiency increment and reduction of chemical fertilizer，formula fertilization by soil testing，organic fertilizer replacement of chemical fertilizer，and several technical achievements were explored including formula fertilization by soil testing，organic fertilizer replacement of chemical fertilizer，and other chemical fertilizer reduction technologies. The results revealed policy-practice achievements that the use of chemical fertilizer in Guangdong Province in 2018 decreased by 2.78% compared with that in 2017，which meant negative growth of chemical fertilizer use was achieved ahead of schedule. However，the policy practices of Guangdong Province also have some problems，such as imperfect evaluation mechanism，insufficient incentive function，deviation of function object and ambiguity of supervision subject. Therefore，it is suggested that Guangdong Province should further improve the policy on the efficiency increment and reduction of chemical fertilizer from the aspects as below，including strengthening the promotion and demonstration of new technologies and new fertilizer，strengthening publicity education and technical training，improving economic incentive policy，and strengthening policy supervision and management.

Key words：Chemical fertilizer;Reduction;Efficiency increment;Public policy;Guangdong Province

2017年，廣東省單位耕地面積化肥施用量約563kg/hm2 [1]，遠超國際化肥安全施用上限225kg/hm2。過量施用化肥會引發(fā)土壤酸化、鹽化和板結等問題，導致地力下降、生態(tài)環(huán)境污染、農產品質量下降等系列不良后果[2-3]。推動化肥減量增效合理施用，成為各級政府及學術界的廣泛共識。2015年，原農業(yè)部出臺《到2020年化肥使用量零增長行動方案》。2018年，化肥減量增效目標升級，生態(tài)環(huán)境部和農業(yè)農村部聯(lián)合印發(fā)《農業(yè)農村污染治理攻堅戰(zhàn)行動計劃》，明確要求到2020年全國主要農作物化肥使用量實現(xiàn)負增長，化肥利用率達到40%以上，測土配方施肥技術覆蓋率達到90%以上。各地政府結合當?shù)貙嶋H制定出臺具體政策方案，積極貫徹落實中央部委要求。王玉振[4]和李巍[5]等學者認為只有開展政策環(huán)境評價，分析各種政策選擇的環(huán)境影響，提高決策質量，才能從根本上遏制我國不斷加重的環(huán)境壓力，做到從決策源頭預防重大環(huán)境問題發(fā)生。張海濤和任景明研究表明[6]，現(xiàn)行的農業(yè)土地政策、農業(yè)結構政策、農業(yè)財政政策和農村人力資源政策均對種植業(yè)面源污染有顯著影響，科學制定執(zhí)行相關農業(yè)政策將有效控制種植業(yè)面源污染風險。

目前，關于化肥減量增效的研究主要集中在相關技術[7-8]、面源污染及其影響[9]等層面的學術領域，有關政策研究相對較少。推動化肥減量增效的技術有測土配方施肥[10-11]、有機肥替代[12-13]等，影響化肥施用的因素有社會規(guī)范[14]、農業(yè)生產方式[15]、信息傳播主體[16]、公共政策[17-18]等。李想和陳宏偉[18]研究發(fā)現(xiàn)不同激勵政策對農戶化肥施用技術選擇影響不同，直接補貼、政府推廣項目、一般技術支持和全面技術支持對農戶技術選擇有積極作用，理念培育效果不顯著。通過評估我國化肥投入面源污染控制政策，洪傳春等學者[19]認為我國化肥面源污染控制政策各層次目標存在不一致性且缺少關聯(lián)性，政策實施效果并不明顯，部分政策對污染控制甚至起著反作用。閔繼勝和孔祥智[3]研究認為農業(yè)面源污染區(qū)域差異明顯，應依據(jù)各地區(qū)污染的排放總量、排放強度以及污染源的構成，制定差別化的污染治理政策。而針對地區(qū)性化肥減量增效政策做法的評估研究相對缺少。本文立足廣東省全省推進化肥減量增效的政策做法，深入分析地方公共政策對化肥減量增效的影響及存在問題，并試圖從優(yōu)化實施層面提出有關政策建議。

1 廣東省的做法及成效

廣東省通過出臺有關行動方案、加大財政資金投入、強化宣傳培訓等宏觀政策，保障測土配方施肥、有機肥替代化肥以及其余各種節(jié)肥技術的實施，力爭達到化肥減量增效的目的。據(jù)廣東省統(tǒng)計局數(shù)據(jù)，2018年廣東省化肥使用量折純231.3萬t，比2017年減少了2.78%，提前實現(xiàn)化肥使用量負增長。

1.1 出臺公共政策保障

1.1.1 出臺有關行動方案 廣東省嚴格按照農業(yè)農村部部署要求，出臺《廣東省農業(yè)廳關于印發(fā)<到2020年化肥使用量零增長行動方案>和<到2020年農藥使用量零增長行動方案>的通知》和《廣東省開展果菜茶藥有機肥替代化肥行動方案》，深入推進化肥使用量零增長。制定《廣東省2019年耕地保護與質量提升項目實施方案》《廣東省2019年化肥減量增效工作方案》和《廣東省2019年果菜茶有機肥替代化肥試點工作方案》，組織11個化肥減量增效示范縣和7個果菜茶有機肥替代化肥試點縣細化實施方案，落實工作措施，加快項目進度。

1.1.2 深入實施項目 世界銀行貸款廣東農業(yè)面源污染治理項目（以下簡稱“世行項目”）規(guī)劃總投資約13.4億元人民幣，其中省級財政配套3.2億元人民幣。2014年以來，環(huán)境友好型種植業(yè)示范工程覆蓋10市、27縣、98鎮(zhèn)、596個村、13.4萬個農戶、4.6萬hm2農田。據(jù)初步統(tǒng)計，2018年項目農戶化肥平均同比減少21.9%;主要污染物消減明顯，化學需氧量（COD）減排4.1萬t，氨氮減排2351t，BOD減排1萬t，總磷減排584t。實施化肥統(tǒng)配統(tǒng)施等社會化服務新模式，取得化肥減量、農作物增產增收的良好效果。

1.1.3 強化宣傳培訓 發(fā)揮地方媒體對當?shù)剞r民的影響，持續(xù)對化肥減量增效行動進行頭版專題報道。針對基層農技人員，舉辦全省耕地質量監(jiān)測技術、化肥減量增效技術、項目管理和田間肥效試驗技術等系列培訓班，專項培訓土肥水項目管理、化肥減量增效田間試驗技術、耕地質量提升技術和果菜茶有機肥替代化肥技術等業(yè)務，有效提高各級土肥技術人員的業(yè)務能力。同時，組織信譽良好、質量穩(wěn)定、產品技術有創(chuàng)新的肥料企業(yè)參加全省農業(yè)“三下鄉(xiāng)”活動，宣傳科學施肥知識，展示肥料名優(yōu)產品和現(xiàn)代施肥技術，切實提高農民的科學施肥意識和水平。

1.2 實施多種節(jié)約化肥技術

1.2.1 深入推進測土配方施肥 一是積極開展田間試驗，有序推進測土配方施肥基礎工作。按照“統(tǒng)籌規(guī)劃、區(qū)域設點、綜合試驗”的要求開展田間試驗，集成推廣有機肥+配方肥、有機肥+水肥一體化、有機肥+機械深施和果（茶）-沼-畜等技術模式，減少化肥使用量10%以上。2011年以來，全省開展測土配方施肥田間試驗，采集和分析測試土壤樣品20多萬個。2018年，在全省20個縣（市、區(qū)）開展了240個田間試驗。二是積極開展測土配方施肥示范區(qū)建設。2011年開始建設測土配方施肥示范區(qū)，培訓農民合理施肥。2018年，創(chuàng)建化肥減量增效示范區(qū)805個，示范面積4.85hm2，全省推廣測土配方施肥技術面積277萬hm2次，施用配方肥63.6萬t，減少不合理施肥5.2萬t。

1.2.2 開展果菜茶有機肥替代化肥試點示范 廣東省自2017年起實施果菜茶有機肥替代化肥行動，建設國家果菜茶有機肥替代化肥試點縣項目。試點縣采用“有機肥+配方肥”、“豬+沼+果”、“有機水溶肥+水肥一體化”等技術模式，通過測土配方施用配方肥，減少化肥使用。項目實施有效提升了種植與養(yǎng)殖結合水平和綠色農產品供給水平，促進了果菜茶產業(yè)綠色發(fā)展和有機肥資源化利用。2018年底，梅縣區(qū)、惠東縣和廉江市3個試點縣建成柑桔有機肥替代化肥示范區(qū)0.5萬hm2，使用有機肥總量3.43萬t，較上年增加9300t，增幅為33.5%，化肥施用總量較上年減少881t（折純），減少23%。

1.2.3 積極探索利用節(jié)肥技術 一是開展蔬菜施肥試驗，初步摸索出蔬菜化肥減量的技術模式，如有機肥（生物有機肥）+配方肥等，減少化肥施用10%以上。二是實施耕地質量保護與提升行動，2018年建立耕地質量提升試驗區(qū)66個和土壤酸化耕地治理示范區(qū)1.7萬hm2，項目實施后土壤有機質提升5%以上、pH提高0.1個單位以上，耕地質量明顯提升。三是積極利用各種有機肥資源，累計推廣有機肥0.58萬hm2，種植綠肥（使用根瘤菌劑）0.568萬hm2，秸稈還田0.55萬hm2。四是探索水稻免耕同步精準施肥機插秧等新模式。

2 存在問題

廣東省推進化肥減量增效的做法以命令控制型為主，取得了一定成效。但是，也存在政策做法靈活度不足、評估機制不健全、激勵調動作用不足、作用對象有偏差、監(jiān)管主體不明確等問題。

2.1 政策目標評估機制不健全 洪傳春等[19]將化肥面源污染控制政策目標分為行動目標、環(huán)節(jié)目標和最終目標3個級別。行動目標為具體的政策手段包括測土配方、有機肥替代、農資補貼與稅費政策等;環(huán)節(jié)目標為化肥使用量減少、化肥利用率提高、化肥流失率降低;最終目標為水環(huán)境狀況改善、農業(yè)生態(tài)環(huán)境良好和糧食安全得到保證。目前，廣東省化肥減量增效的行動目標較為明確，然而環(huán)節(jié)目標的衡量指標卻相對缺乏，只有化肥減少量的跟蹤統(tǒng)計，缺乏化肥利用率和流失率全面系統(tǒng)的監(jiān)測統(tǒng)計數(shù)據(jù)，最終目標則缺乏精確的統(tǒng)計數(shù)據(jù)支撐，也沒有持續(xù)開展相關監(jiān)測項目研究。

2.2 政策激勵與調動作用不足 不論是有關行動方案還是其他政策文件，廣東推動化肥減量增效的做法都是以命令控制型為主，缺乏經濟激勵與公眾調動的手段。研究表明[20][21]，農業(yè)生產過程中實施激勵機制對污染監(jiān)管更為有效。當前，廣東省不同程度存在重用地輕養(yǎng)地、重施化肥輕施有機肥和化肥過量施用的現(xiàn)象，其中一個重要原因在于廣大農村基層干部和農民對農業(yè)面源污染的危害認識模糊，污染治理的主動性和參與度不夠，楊蓉[22]和朱啟臻[23]也有類似判斷。

2.3 政策作用對象出現(xiàn)偏差 廣東省推進化肥減量增效的技術手段，如測土配方施肥、有機肥替代、新型節(jié)肥技術等，都需要業(yè)務素質較高的農技工作人員推廣，導致各項技術推廣政策的主體成為基層農技推廣站（土肥站），而不是農民，政策補貼的主體成為基層農技推廣站，而不是農民。農民作為化肥施用的主體，并未得到政策真正有效的正向刺激，化肥減量增效行動效果自然會大打折扣。

2.4 政策監(jiān)管主體不明確 化肥減量增效的最終目標是減少農業(yè)面源污染，保障糧食生產安全。2018年，我國機構改革明確生態(tài)環(huán)境部門負責農業(yè)面源污染監(jiān)管，農業(yè)農村部門負責農業(yè)生產業(yè)務指導。廣東省推進化肥減量增效行動中，大部分由農業(yè)農村部門主要負責相關業(yè)務，生態(tài)環(huán)境部門在污染監(jiān)管環(huán)節(jié)相對缺位。而在化肥減量增效行動中，農業(yè)農村部門更關注糧食增產和農民增收，因而其政策制定和執(zhí)行偏向鼓勵生產，對農業(yè)生產引起的環(huán)境污染問題會相對忽視，對化肥減量的實際推動作用有限。生態(tài)環(huán)境部門對農業(yè)面源污染監(jiān)管的缺位，造成了化肥減量增效缺乏強勁的監(jiān)管力量。

3 對策建議

張海濤和任景明的研究結果表明[6]，華南地區(qū)單位耕地面積化肥使用量與經濟和園地作物總收入呈顯著正相關，與耕地經營規(guī)模呈顯著負相關。因而，廣東省應該積極促進耕地規(guī)模經營，實施有機肥替代、提高肥料利用效率等削減經濟和園地作物增產對化肥的依賴度，從而高效推進化肥減量增效行動。針對廣東省推進化肥減量增效政策的制定及執(zhí)行中存在的問題，提出以下建議：

3.1 加強新技術新肥料的推廣示范 按照鄉(xiāng)村振興和農業(yè)綠色發(fā)展的要求，組織開展化肥減量增效示范創(chuàng)建活動。一是繼續(xù)示范集成推廣高效施肥技術，推動測土配方施肥、機械施肥、水肥一體化等技術廣泛應用。重點深入推進測土配方技術，建立完善測土配方技術推廣服務體系，強化測土前中后期服務，推進施肥指導服務常態(tài)化[7]。二是積極推廣新型肥料，實施果菜茶有機肥替代行動，啟動茶葉有機肥替代化肥試點縣建設，應用緩釋肥料等新型肥料，帶動新肥料大面積推廣應用。政府要協(xié)助有關組織解決有機肥當前面臨的突出問題，如商品有機肥價格高、農家肥使用費時費力且肥效不高等[24]。三是強化試驗示范引領，針對水稻、蔬菜、水果等主要作物開展試驗，總結集成示范行之有效的減肥增效技術模式。

3.2 加強宣傳教育和技術培訓 廣泛開展化肥減量增效宣傳和教育，開展知識和技能培訓活動。大力組織“新型農技下鄉(xiāng)、高效肥料下鄉(xiāng)、科技人員下鄉(xiāng)”活動，深入田地一線進行科學施肥教育，提高農民科學施肥意識和行動，尤其要做好種植大戶等新型經營主體的培訓工作。積極推進土地流轉型和生產服務型適度規(guī)模經營，探索公益性、經營性服務以及政府購買服務等多種服務方式，充分發(fā)揮專業(yè)合作社等新型經營主體及專業(yè)化服務組織在合理使用化肥中的榜樣作用和服務作用，強化生產性服務對農戶施肥行為的培訓和指導[25]。尤其要優(yōu)化對肥料經銷商的培訓，重點培訓化肥施用技術、肥料新品種、相關政策法規(guī)等內容，提高肥料經銷商整體素質，引導其更精準科學地為農戶傳遞施肥信息[26]。建立健全基層農業(yè)技術服務隊伍，強化基層農技推廣部門的信息傳播職能，多渠道、多方式培養(yǎng)具有豐富農業(yè)科學知識、結構合理的農業(yè)信息和技術推廣人才梯隊[16]，切實提高基層農技人員業(yè)務本領。

3.3 完善經濟激勵政策 充分考慮農戶的政策偏好，強化對農戶的全面技術支持，通過產前、產中、產后的技術指導和技術培訓，提供適宜農戶需求的可持續(xù)生產技術，并通過直接補貼、政府推廣項目等經濟激勵方式進一步引導農戶技術選擇，同時要注重激勵政策間的搭配協(xié)調[18]。研究建立農民施用有機肥市場激勵機制，支持農戶和新型農業(yè)經營主體使用有機肥、配方肥、高效緩控釋肥。爭取設立省級農業(yè)綠色發(fā)展補貼資金，借鑒世行項目做法，對推廣應用配方肥、有機肥等環(huán)境友好型高效肥料實施綜合精準補貼。研究設立機械施肥補貼，降低機械使用成本，推進化肥機械深耕、機械追肥和種肥同播等機械技術推廣，通過專業(yè)化、現(xiàn)代化和規(guī)模化的糧食生產方式及化肥施用方式取代農戶分散化、粗放化的施肥行為[25]。研究制定有機肥廠用地用電優(yōu)惠政策，保障用地需求。

3.4 強化監(jiān)督管理 加強組織領導，建立省負總責、地市統(tǒng)籌、縣為主體、鄉(xiāng)鎮(zhèn)實施的分級負責機制。將化肥減量增效工作納入各級政府的政績考核范圍，作為各級黨委和政府目標責任考核、領導干部政績考核的重要內容。明確生態(tài)環(huán)境部門對化肥減量增效的監(jiān)管責任，落地落實環(huán)境監(jiān)管職責。加強肥料管理，嚴格把關肥料質量，建立健全肥料使用調查和監(jiān)測評價體系。提高肥料經銷商市場準入門檻，強化對肥料經銷商的檢查和懲罰力度，嚴厲打擊違法生產銷售假冒偽劣農業(yè)化肥行為，凈化化肥市場經營秩序。建立健全化肥施用管理制度，制定不同類型農作物化肥施用指導辦法，探索建立將施肥與農戶農業(yè)生產性補貼相掛鉤等激勵約束機制[27]。

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（責編：楊 林）