全面實(shí)施預(yù)算績效管理探析

陳小燕

摘 要：2018年9月，《關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績效管理的意見》出臺，對行政事業(yè)單位全面實(shí)施預(yù)算績效管理的具體方式進(jìn)行了規(guī)范。本文結(jié)合行政事業(yè)單位預(yù)算績效管理等情況，分析我國行政事業(yè)單位預(yù)算執(zhí)行和實(shí)施績效管理方面的不足，并針對相關(guān)問題提出改進(jìn)意見和建議。

關(guān)鍵詞：行政事業(yè)單位;預(yù)算績效管理;問題

一、引言

預(yù)算績效管理是政府實(shí)現(xiàn)公共職能的基礎(chǔ)保障，是政府績效管理的重要組成部分，是公共財政精細(xì)化管理的重要內(nèi)容。加強(qiáng)預(yù)算績效管理對提高預(yù)算管理的科學(xué)性、優(yōu)化財政資源配置、提高公共產(chǎn)品和服務(wù)質(zhì)量等意義重大。全面實(shí)施預(yù)算績效管理是在預(yù)算績效管理的基礎(chǔ)上，對財政資金進(jìn)行有效利用的途徑，是建立現(xiàn)代財政制度的重要內(nèi)容，是優(yōu)化財政資源配置、提升公共服務(wù)質(zhì)量的關(guān)鍵舉措、是當(dāng)前減稅降費(fèi)財政支配減少的解決方法之一。

2018年9月中共中央、國務(wù)院下發(fā)《關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績效管理的意見》要求從“全方位、全過程、全覆蓋”三個維度推動預(yù)算績效管理全面實(shí)施。藍(lán)圖已繪就，奮進(jìn)正當(dāng)時，本文將結(jié)合已經(jīng)實(shí)施的預(yù)算績效管理中存在的問題進(jìn)行分析，并提出改進(jìn)建議。

二、現(xiàn)階段實(shí)施預(yù)算績效管理存在的問題

1.對預(yù)算績效管理理念認(rèn)識不足

我國預(yù)算績效管理經(jīng)過各級財政部門及各預(yù)算部門（單位）的努力，已經(jīng)初步建立起以項(xiàng)目支出績效評價為主的預(yù)算績效管理體系，為全面實(shí)施預(yù)算績效管理奠定了基礎(chǔ)。

但預(yù)算績效管理作為一種新的管理理念和方法，在我國的實(shí)踐時間短、起步遲，大部分預(yù)算部門（單位）對預(yù)算績效管理的意義作用認(rèn)識不清，還停留在是否按計劃完成工作任務(wù)上，而沒有將工作重點(diǎn)放在效益和效果方面。同時，認(rèn)為績效管理工作與財政預(yù)算安排關(guān)聯(lián)不大，并且涉及面廣、工作量大、要求又高，工作人員存在畏難情緒。對預(yù)算績效目標(biāo)的設(shè)定及審核、績效評價及結(jié)果重視程度不足。

2.預(yù)算績效目標(biāo)設(shè)定和審核過程缺乏完善性、嚴(yán)格性

預(yù)算績效目標(biāo)是財政預(yù)算資金在一定期限內(nèi)達(dá)到的產(chǎn)出和效果，是建設(shè)項(xiàng)目庫、編制部門預(yù)算、實(shí)施績效監(jiān)控、開展績效評價等的重要依據(jù)。在實(shí)踐中績效目標(biāo)是由各預(yù)算部門（單位）在申報預(yù)算時提出，為了在績效評價時目標(biāo)完成情況更好一些，各預(yù)算部門（單位）傾向于避免設(shè)定難以完成的目標(biāo)，在自己能設(shè)置的目標(biāo)范圍中避免選取難衡量、難掌控的指標(biāo)，缺乏明晰的戰(zhàn)略目標(biāo)及目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的風(fēng)險因素分析，中期規(guī)劃和目標(biāo)得不到應(yīng)有的重視，且在存在重效率目標(biāo)、輕效益目標(biāo)的現(xiàn)象。

同時，績效目標(biāo)設(shè)定和實(shí)施作為我全面預(yù)算績效管理的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，在預(yù)算編制流程中，支出部門只負(fù)責(zé)制定績效目標(biāo)和測量指標(biāo)，財政部門由于人手不足和專業(yè)能力限制，對績效目標(biāo)的審核存在流于形式，導(dǎo)致績效目標(biāo)不科學(xué)。

3.預(yù)算績效評價不完善，績效評價結(jié)果利用率低

首先，預(yù)算績效評價體系包括：部門自評，第三方評價，財政部門再評價。部門自評，沒有單位會把自己評得不好;第三方評價，缺乏具體的第三方評價管理辦法，第三方機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)能力不能完全達(dá)到財政部門的要求;財政部門的再評價，也只有很窄的覆蓋范圍，而且在績效目標(biāo)設(shè)定較低的情況下，評價結(jié)果自然是完成得較好。

其次，部分地區(qū)，尤其是在較小的市縣績效評價結(jié)果未能引起實(shí)質(zhì)的重視，未能作為過程控制的依據(jù)，管理工作很少以績效評價結(jié)果作為參考，未與績效考核相結(jié)合。而績效評價結(jié)果的應(yīng)用，應(yīng)是促使工作人員努力完成績效目標(biāo)的動力，需要引起高度重視，尤其是在增加部門績效管理后，績效評價結(jié)果的應(yīng)用在績效管理過程中就顯得更加重要，更能激發(fā)預(yù)算部門參與預(yù)算管理的積極性。

三、全面實(shí)施預(yù)算績效管理的建議

1.加強(qiáng)宣傳推廣，使預(yù)算管理理念深入人心

全面實(shí)施預(yù)算績效管理是一項(xiàng)長期的系統(tǒng)性工程。需加強(qiáng)宣傳推廣，使預(yù)算部門（單位）所有人員深入理解實(shí)施。

一是開設(shè)專題講座，宣傳績效理念。財政部門可以利用自身資源由內(nèi)部專業(yè)人員或聘請專家開設(shè)專題講座，以預(yù)算績效管理內(nèi)容為主，尤其是對“全方位、全過程、全覆蓋”三個維度的理解與運(yùn)用，同時結(jié)合相關(guān)評價和跟蹤案例為相關(guān)部門進(jìn)行講解和授課，通過講座有效擴(kuò)大預(yù)算績效管理的認(rèn)知度，取得相關(guān)部門的認(rèn)同和支持。

二是組織開展政策學(xué)習(xí)、業(yè)務(wù)培訓(xùn)。財政部門應(yīng)制定年度培訓(xùn)計劃，做到分層次、分內(nèi)容、分階段全面實(shí)施培訓(xùn)，確保各項(xiàng)工作有序開展。

三是要注重提高預(yù)算績效管理人員素質(zhì)，并專門定期進(jìn)行專業(yè)技能和工作素質(zhì)培訓(xùn)，針對管理者進(jìn)行新政策培訓(xùn)，強(qiáng)化管理者的績效責(zé)任意識，確保管理者跟得上時代的發(fā)展，能運(yùn)用重視預(yù)算績效管理。

2.建立科學(xué)規(guī)范的績效目標(biāo)體系，強(qiáng)化財政績效目標(biāo)審核

一是適當(dāng)結(jié)合新政府會計制度中財務(wù)會計數(shù)據(jù)，參照企業(yè)績效目標(biāo)設(shè)置相對統(tǒng)一的績效目標(biāo)。針對預(yù)算績效管理中重效率目標(biāo)、輕效益目標(biāo)現(xiàn)象，將績效目標(biāo)的關(guān)注重心從組織內(nèi)部轉(zhuǎn)向組織外部，加強(qiáng)效益目標(biāo)的設(shè)計和實(shí)施，更加重視財政支出的社會經(jīng)濟(jì)效益。在對項(xiàng)目績效評價體系的基礎(chǔ)上新增對政策、部門評價的指標(biāo)，并對設(shè)置的績效目標(biāo)開展調(diào)查研究，認(rèn)真分析和討論績效目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)效果和程度。針對政策預(yù)算績效目標(biāo)制定應(yīng)廣泛聽取專家學(xué)者及廣大人民群眾意見建議，制定出科學(xué)合理的績效目標(biāo)體系。

二是通過“兩上兩下“預(yù)算編制審核的方式，組織預(yù)算編審小組對各部門報送的績效目標(biāo)開展事前評估和預(yù)審工作，重視中期預(yù)算規(guī)劃與目標(biāo)編制，更好地銜接長期戰(zhàn)略目標(biāo)，增強(qiáng)預(yù)算績效管理的預(yù)見性。

三是將評估和預(yù)審?fù)ㄟ^后的績效目標(biāo)報請人代會審定，待人代會審定通過后再與部門預(yù)算一并批復(fù)到各部門，并監(jiān)督執(zhí)行。

財政部門績效目標(biāo)審核可以加強(qiáng)財政資金的源頭管理，確保財政支出合理、規(guī)范、高效，這就要求提升財政部門績效目標(biāo)審核能力和水平。財政部門預(yù)算審核人員應(yīng)具備相當(dāng)?shù)呢?zé)任意識并應(yīng)深入支出部門了解支出部門具體職能情況、項(xiàng)目特征，重點(diǎn)審核績效目標(biāo)的是否完整、明確、清晰，績效目標(biāo)是否與部門職能相關(guān)，績效指標(biāo)設(shè)置是否合理且細(xì)化，資金規(guī)模與績效目標(biāo)是否匹配;也可在財政部門內(nèi)部設(shè)立管理與預(yù)算機(jī)構(gòu)，專門負(fù)責(zé)績效目標(biāo)管理與預(yù)算編制的審查，推進(jìn)預(yù)算績效管理科學(xué)化、精細(xì)化水平不斷提升，對重大項(xiàng)目建立集中審核制度、加大第三方機(jī)構(gòu)審核力度等。

3.完善預(yù)算績效評價體系，加強(qiáng)評價結(jié)果的應(yīng)用

首先，針對自我評價報告會存在主觀性，在盡量將主觀指標(biāo)細(xì)化量化的基礎(chǔ)上，建立績效自我評價報告其他方評價結(jié)果比對制度，對差距較大的實(shí)行懲罰，促使績效自我評價報告的客觀。

其次，制定對第三方機(jī)構(gòu)的管理辦法，對第三方機(jī)構(gòu)的報告質(zhì)量進(jìn)行評分并對評分結(jié)果實(shí)施獎懲制度。通過對第三方機(jī)構(gòu)績效管理工作的質(zhì)量考核，切實(shí)提高績效跟蹤、評價報告的質(zhì)量。同時，進(jìn)一步培育第三方機(jī)構(gòu)，形成一批對財政管理、預(yù)算管理、績效管理、財務(wù)分析等方面業(yè)務(wù)熟悉的第三方機(jī)構(gòu)。在第三方機(jī)構(gòu)實(shí)際工作開展中，財政部門可以通過參與調(diào)研的方式深入了解項(xiàng)目開展情況，為第三方機(jī)構(gòu)提供指導(dǎo)意見，完善相關(guān)工作。目前的獨(dú)立評價方式不能滿足現(xiàn)有的管理要求，在第三方機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)能力完全達(dá)到財政部門的要求之前還需要以這種方式進(jìn)行補(bǔ)充。

最后，與人大、政協(xié)、紀(jì)檢委、審計等相關(guān)部門形成預(yù)算績效評價合力，促進(jìn)績效管理水平的提高。

預(yù)算績效評價結(jié)果主要用于發(fā)現(xiàn)工作過程中的各環(huán)節(jié)中存在的問題，從而作為過程控制的依據(jù)，也為之后的管理工作提出借鑒，用于提升管理水平的依據(jù)。

第一，全面實(shí)施預(yù)算績效管理中新覆蓋的資金范圍未規(guī)定評價標(biāo)準(zhǔn)的，在原有的以項(xiàng)目績效評價為主的結(jié)果上科學(xué)制定政策及部門預(yù)算績效評價標(biāo)準(zhǔn)。

第二，評價結(jié)果以正式的書面形式反饋被評價單位，嚴(yán)格要求被評價單位對存在問題整改并作為提升工作效率改善工作的依據(jù)。

第三，應(yīng)切實(shí)實(shí)施好評價結(jié)果作為預(yù)算部門（單位）考核獎罰，人事任免的依據(jù)，將績效評價作為下年度預(yù)算資金安排、優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)、調(diào)整財政政策的重要基礎(chǔ)和依據(jù)，在政府績效考核中引入績效評價結(jié)果因素，使預(yù)算績效結(jié)果充分得到重視利用。

四、結(jié)語

2019年政府大力實(shí)行減稅降費(fèi)，在財政一般預(yù)算收入減少的情況下，采取全面實(shí)施預(yù)算績效管理，推動預(yù)算管理覆蓋所有財政資金，有利于提高財政資金配置效率和使用效益，從而緩解財政收支矛盾，因此，全面實(shí)施預(yù)算績效管理不管是從眼前還是從長遠(yuǎn)政府管理，都是一件功不可沒的事情。

要實(shí)施好全面預(yù)算績效管理，首先要做好全面預(yù)算管理的宣傳推廣工作，既注重全面又兼顧重點(diǎn)，使預(yù)算管理理念深入人心。其次，建立科學(xué)規(guī)范的績效目標(biāo)體系，關(guān)注經(jīng)濟(jì)和效益目標(biāo)，引入財務(wù)會計類、政策類評價指標(biāo);強(qiáng)化財政績效目標(biāo)審核，提升績效目標(biāo)審核能力。與此同時，完善預(yù)算績效評價體系，重視績效評價結(jié)果的應(yīng)用，從而發(fā)揮全面實(shí)施預(yù)算績效管理的作用，更加高效地為全社會服務(wù)。

參考文獻(xiàn)

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2.趙青松.如何全面推行預(yù)算績效管理的實(shí)踐與探索.預(yù)算績效管理與會計，2018（7）.

（責(zé)任編輯：王文龍）