遼寧省退耕還林建設(shè)管理突出矛盾剖析

王 玲

(遼寧省防護(hù)林建設(shè)與治沙中心，遼寧 沈陽 110000)

1 引言

實(shí)施退耕還林，是黨中央、國務(wù)院在世紀(jì)之交從全局和戰(zhàn)略高度作出的重大決策。1999年以來，在三年試點(diǎn)的基礎(chǔ)上，退耕還林工程在全國25個(gè)省(區(qū)、市)及新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)全面實(shí)施。前一輪退耕還林的實(shí)施在加快國土綠化進(jìn)程、增強(qiáng)退耕農(nóng)戶口糧自給能力、拓寬退耕農(nóng)戶增收渠道、促進(jìn)退耕農(nóng)戶生活方式轉(zhuǎn)變、引導(dǎo)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整等方面都取得了顯著成效，受到社會(huì)各界的認(rèn)可。遼寧省2001～2013年實(shí)施前一輪退耕還林工程建設(shè)總?cè)蝿?wù)113.6萬hm2，其中退耕地還林24.7萬hm2(2001～2006年)、配套荒山荒地造林71.2萬hm2、封山育林17.7萬hm2。2014年，黨中央、國務(wù)院作出實(shí)施新一輪退耕還林還草的重大決策。黨的“十八大”提出，大力推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，把生態(tài)文明建設(shè)融入我國“五大建設(shè)”各方面和全過程。十八屆三中全會(huì)對(duì)全面深化改革作出了總體部署，提出要加快生態(tài)文明制度建設(shè)，并將穩(wěn)定和擴(kuò)大退耕還林范圍作為全面深化改革336項(xiàng)重點(diǎn)任務(wù)之一?！吨泄仓醒?、國務(wù)院關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見》和“十三五”規(guī)劃都提出，要“擴(kuò)大退耕還林還草”。以生態(tài)建設(shè)為根本目標(biāo)的退耕還林工程，具有生態(tài)扶貧、擴(kuò)大就業(yè)、推動(dòng)內(nèi)需、提供生態(tài)服務(wù)等多重功能。2014年8月，國家發(fā)展改革委員會(huì)、財(cái)政部會(huì)同國家林業(yè)局、農(nóng)業(yè)部、國土資源部，在認(rèn)真總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，深入調(diào)查法研究的基礎(chǔ)上，提出了《新一輪退耕還林還草總體方案》。遼寧省自2015年參與新一輪退耕還林還草工程建設(shè)，截至2018年末，共完成新一輪退耕還林建設(shè)任務(wù)4200hm2。近年來，7個(gè)中央1號(hào)文件都要求鞏固退耕還林成果，繼續(xù)實(shí)施退耕還林，并擴(kuò)大規(guī)模，加快進(jìn)度。退耕還林成效得到社會(huì)各界的廣泛認(rèn)同。黨的“十九大”明確提出“擴(kuò)大退耕還林還草”的戰(zhàn)略要求，為退耕還林工程健康穩(wěn)步發(fā)展，指明了方向。退耕還林工作要以確保國土生態(tài)安全、實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展為最終目標(biāo)，在切實(shí)鞏固已有退耕還林成果的基礎(chǔ)上，繼續(xù)有計(jì)劃、分步驟地實(shí)施退耕還林[1]。

目前，退耕還林工作存在不少的矛盾和問題，究其根本原因是退耕還林工程的政策性強(qiáng)，群眾參與性強(qiáng)，工程建設(shè)管理過程中既要正確把握政策原則，又要照顧退耕農(nóng)戶的利益。當(dāng)生態(tài)產(chǎn)品以私人供給的方式服務(wù)大眾，一旦私人利益受到損失，生態(tài)產(chǎn)品的供給會(huì)受到嚴(yán)重威脅。目前比較突出的矛盾有退耕還林與耕地保護(hù)的政策性矛盾、工程建設(shè)質(zhì)量與數(shù)量的工程建設(shè)矛盾、鞏固成果與穩(wěn)步推進(jìn)的工程管理矛盾、農(nóng)民自愿與補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)低之間的利益矛盾等。

2 突出矛盾剖析

2.1 退耕還林與耕地保護(hù)

從新一輪建設(shè)進(jìn)程來看，退耕還林與耕地保護(hù)的矛盾是目前面臨的主要矛盾。新一輪退耕還林工程嚴(yán)格將退耕地類限制在25°以上坡耕地、嚴(yán)重沙化耕地和重要水源地15°～25°坡耕地，地類認(rèn)定要依據(jù)第二次全國土地調(diào)查和年度變更調(diào)查成果。遼寧省在工程建設(shè)推進(jìn)過程中出現(xiàn)以下問題：①國土二調(diào)數(shù)據(jù)與現(xiàn)地情況不符。符合退耕還林條件的“土地二調(diào)”成果25°以上非基本農(nóng)田坡耕地與實(shí)地一致的面積少，退耕還林任務(wù)無法落實(shí)到地塊，另一方面是大量應(yīng)退耕還林的25°以坡耕地不在國土二調(diào)非基本農(nóng)田范圍內(nèi)，無法納入退耕還林建設(shè)范圍。同一片陡坡耕地，存在一般耕地、基本農(nóng)田、老果園、林業(yè)等多個(gè)地類，雖是位置相連的地塊，有的地塊可納入新一輪退耕還林，有的卻不能納入，造成退耕地塊面積小、零星分散、工程實(shí)施和管理困難。②基本農(nóng)田劃定比例很高。許多生產(chǎn)力低下的25°以上坡耕地劃入基本農(nóng)田，導(dǎo)致地方可實(shí)施退耕的土地較少。以朝陽凌源縣為例，98.5%的耕地為基本農(nóng)田，退耕任務(wù)難以落地。③相關(guān)部門職責(zé)分工不夠明確具體。原《退耕還林條例》(中華人民共和國國務(wù)院令第376號(hào))未有國土資源部門職責(zé)分工，國家《新一輪退耕還林還草總體方案》對(duì)國土資源部門職責(zé)分工又不夠明確、具體，致使新一輪退耕還林工程地類認(rèn)定、核實(shí)和調(diào)整等工作主體不清，導(dǎo)致林業(yè)部門協(xié)調(diào)國土部門難度大，工程進(jìn)展緩慢。

中國是人口大國，中央確定的15.46億畝的基本農(nóng)田紅線不可動(dòng)搖，保障糧食安全是維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的重要部分。同時(shí)，改善修復(fù)生態(tài)環(huán)境，保障和提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力，滿足人民日益增長的生態(tài)環(huán)境需求，也是促進(jìn)社會(huì)全面進(jìn)步的重要方面。如何兼顧退耕還林與耕地保護(hù)的關(guān)系，習(xí)近平總書記在中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組第五次會(huì)議上指出，有的地區(qū)特別是平原面積小的地區(qū)，一度把很多25°以上坡地劃進(jìn)了基本農(nóng)田。嚴(yán)守耕地紅線、保護(hù)基本農(nóng)田是必須的，但不能形而上學(xué)，要實(shí)事求是，該改正的要改正，該退的要退夠。這樣做，短期看可能減少糧食產(chǎn)量和耕地?cái)?shù)字，但這是可持續(xù)的糧食增產(chǎn)思路。退耕還林退的耕地，水土流失、沙化或土壤污染嚴(yán)重，糧食產(chǎn)量低而不穩(wěn)，退耕后對(duì)全國糧食生產(chǎn)影響不大。但繼續(xù)耕種卻存在著巨大的生態(tài)危險(xiǎn)，反而限制糧食生產(chǎn)。2015年末，國家八部委聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于擴(kuò)大新一輪退耕還林還草規(guī)模的通知》指出，將確需退耕還林還草的陡坡耕地基本農(nóng)田調(diào)整為非基本農(nóng)田。同時(shí)要求，此次調(diào)整僅調(diào)減陡坡耕地中的基本農(nóng)田，嚴(yán)禁調(diào)減其他區(qū)域內(nèi)的基本農(nóng)田，調(diào)減下來的基本農(nóng)田必須用于退耕還林還草[3]。這樣既毫不動(dòng)搖地保護(hù)了基本農(nóng)田，又將確需退耕還林的生態(tài)承受力弱、不適宜耕種的地退下來，從源頭防止了水土流失、減少了自然災(zāi)害，固碳增匯，積極推進(jìn)了生態(tài)文明建設(shè)。各級(jí)退耕還林管理部門，應(yīng)積極學(xué)習(xí)、正確領(lǐng)會(huì)國家相關(guān)政策意圖，才能在工作中統(tǒng)籌兼顧退耕還林與耕地保護(hù)的關(guān)系，科學(xué)確定哪些耕地該實(shí)施退耕還林，并適當(dāng)放寬退耕地類的要求，實(shí)事求是地調(diào)減耕地保有量和基本農(nóng)田保護(hù)指標(biāo)，實(shí)現(xiàn)應(yīng)退盡退[4]。

2.2 工程建設(shè)數(shù)量與質(zhì)量

習(xí)近平總書記在中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組第十二次會(huì)上，就森林生態(tài)安全問題指出，森林關(guān)系國家生態(tài)安全；要著力推進(jìn)國土綠化，加強(qiáng)重點(diǎn)林業(yè)工程建設(shè)，實(shí)施新一輪退耕還林；要著力提高森林質(zhì)量；堅(jiān)持?jǐn)?shù)量和質(zhì)量并重、質(zhì)量?jī)?yōu)先。退耕還林工程建設(shè)要從實(shí)際出發(fā)，走質(zhì)量效益型路子，當(dāng)二者發(fā)生矛盾時(shí)，應(yīng)適當(dāng)調(diào)減數(shù)據(jù)，保證質(zhì)量[4]。目前，遼寧省新一輪退耕還林工程建設(shè)推進(jìn)緩慢，規(guī)模較小，因此更要保證工程建設(shè)全省質(zhì)量。在新一輪退耕還林建設(shè)管理中，一要確保工程建設(shè)按計(jì)劃推進(jìn)，做好時(shí)間控制；二要加大森林經(jīng)營管護(hù)力度，林地面積和蓄積量固然重要，調(diào)整林分結(jié)構(gòu)，維護(hù)森林系統(tǒng)穩(wěn)定性，發(fā)揮森林在防風(fēng)固沙、減少水土流失、凈化大氣、保育土壤方面的生態(tài)功能性同樣重要；三是要轉(zhuǎn)變管理理念。在質(zhì)量管理上，要全過程、全方面管控，把管理的觸角延伸到規(guī)劃設(shè)計(jì)、種苗培育、造林施工、撫育管護(hù)、森林經(jīng)營等各個(gè)環(huán)節(jié)。

2.3 鞏固成果與穩(wěn)步推進(jìn)

目前，遼寧省已完成前一輪退耕地還林任務(wù)24.7萬hm2，實(shí)施新一輪退耕地還林4200hm2。如今的工作重點(diǎn)是鞏固成果還是穩(wěn)步推進(jìn),且看國家新一輪建設(shè)思路。國家新一輪退耕還林分三步走，制定有近期、中期、遠(yuǎn)期的階段目標(biāo)，每個(gè)階段目標(biāo)規(guī)劃15年。近期目標(biāo)：2020年之前，切實(shí)鞏固前一輪退耕還林成果，并將急需治理的25°以上坡耕地、嚴(yán)重沙化耕地和重要水源地15°～25°坡耕地退耕還林。中期目標(biāo)：第二個(gè)15年，繼續(xù)鞏固退耕還林成果，并推進(jìn)15°～25°坡耕地中嚴(yán)重石漠化耕地以及嚴(yán)重沙化耕地、嚴(yán)重污染耕地退耕還林。遠(yuǎn)期目標(biāo)：到21世紀(jì)中葉，全面完成15°～25°余下耕地以及其他一些不穩(wěn)定耕地退耕還林。可見，鞏固退耕還林成果是當(dāng)今及今后很長一段時(shí)間內(nèi)的主要工作，應(yīng)該正確認(rèn)識(shí)鞏固退耕還林成果的重要性。鞏固退耕還林成果是繼續(xù)實(shí)施退耕還林的基礎(chǔ)，是增強(qiáng)退耕還林信念的強(qiáng)心劑。目前，前一輪退耕地還林完善政策補(bǔ)助接連到期，在國家沒有出臺(tái)新的補(bǔ)助政策的情況下，部分退耕農(nóng)戶存在消極的負(fù)面情緒，信訪量激增，各級(jí)林業(yè)部門鞏固退耕還林成果壓力增大。同時(shí)，鞏固成果與繼續(xù)推進(jìn)新一輪退耕還林建設(shè)都是目前重要的工作，鞏固成果就是保護(hù)好退耕后的綠水青山，推進(jìn)退耕還林建設(shè)就是繼續(xù)改造、修復(fù)生態(tài)環(huán)境，確保國土生態(tài)安全。因此要堅(jiān)持“兩手抓”，一邊要建立長效機(jī)制，制訂前一輪及新一輪退耕還林政策補(bǔ)助到期后的接續(xù)政策；一邊要繼續(xù)穩(wěn)步推進(jìn)，擴(kuò)大規(guī)模。當(dāng)鞏固成果與擴(kuò)大規(guī)模發(fā)生矛盾時(shí)，以鞏固成果為主。

2.4農(nóng)民自愿與補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)低

新一輪退耕地還林堅(jiān)持農(nóng)民自愿的原則，許多研究結(jié)果顯示，退耕后的經(jīng)濟(jì)純收益是影響農(nóng)戶決策的最主要因素[5～10]，需要退耕的耕地是受自然侵蝕或人為破壞嚴(yán)重的耕地，因此退耕后的經(jīng)濟(jì)收入主要來源于國家對(duì)退耕還林地的補(bǔ)助，那么國家的補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)就是影響農(nóng)民參與退耕還林建設(shè)的重要影響因素。國家補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)越高，農(nóng)戶自愿參與性越強(qiáng)。新一輪退耕還林中央每畝補(bǔ)助1500元，5年內(nèi)分三次發(fā)放。與前一輪退耕還林補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)相比，補(bǔ)助總額僅是前一輪的60%，遠(yuǎn)沒有種糧或者輪作休耕劃算。遼寧省有40余萬畝的耕地需進(jìn)行退耕還林，由于農(nóng)民對(duì)新一輪退耕還林補(bǔ)助政策的不認(rèn)可，目前實(shí)際開展退耕還林建設(shè)的耕地不到總額的20%。因此，要想調(diào)動(dòng)農(nóng)民退耕還林的積極性，必須平

衡農(nóng)民種糧、退耕還林、輪作休耕之間的利益關(guān)系，使退耕還林的收益與種糧或者輪作休耕的收益基本相當(dāng)，農(nóng)民才能夠真正自愿選擇。

3 結(jié)語

切實(shí)做好耕地現(xiàn)地調(diào)查工作，科學(xué)規(guī)劃退耕范圍。加大新一輪退耕還林宣傳力度，確保農(nóng)戶理解退耕還林政策，提高農(nóng)戶保護(hù)生態(tài)環(huán)境意識(shí)，增強(qiáng)農(nóng)戶參與退耕還林工程建設(shè)的積極性。推進(jìn)新一輪退耕還林建設(shè)，擴(kuò)大退耕還林建設(shè)范圍。確保工程建設(shè)質(zhì)量，做好后期管護(hù)工作。繼續(xù)加大鞏固退耕還林成果力度，在國家沒有出臺(tái)前一輪退耕還林接續(xù)補(bǔ)助政策期間，做好信訪接待工作，安撫退耕農(nóng)戶的消極情緒，確保退耕林地面積不損失。