生態(tài)環(huán)境部門垂管之后成都市鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）環(huán)保機(jī)構(gòu)改革的困境與出路

王吉泉 廖姣 林柯 鄒思源 干勁

[摘 要]為適應(yīng)生態(tài)環(huán)境部門垂直管理改革，進(jìn)一步規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）環(huán)保機(jī)構(gòu)運(yùn)行管理，本文以成都市為例，研究了鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）環(huán)保機(jī)構(gòu)運(yùn)行模式、工作機(jī)制以及基本保障等，提出優(yōu)化對(duì)策建議。

[關(guān)鍵詞]生態(tài)環(huán)境保護(hù)垂直管理;鄉(xiāng)鎮(zhèn)環(huán)保機(jī)構(gòu);運(yùn)行機(jī)制

[中圖分類號(hào)]X321 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A

1 前言

2014年2月，成都在全國(guó)副省級(jí)城市中率先啟動(dòng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）環(huán)保機(jī)構(gòu)建設(shè)，打通了環(huán)保監(jiān)管“最后一公里”，為全國(guó)、全省生態(tài)環(huán)境保護(hù)管理體制改革探索了積極經(jīng)驗(yàn)。2016年9月，國(guó)家正式啟動(dòng)省以下環(huán)保機(jī)構(gòu)監(jiān)測(cè)監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度改革試點(diǎn)工作。2018年11月，生態(tài)環(huán)境部明確要求2019年3月底前全面完成省級(jí)環(huán)保垂改實(shí)施工作。目前，四川省環(huán)保垂改方案已經(jīng)印發(fā)，成都市環(huán)保垂改有序推進(jìn)，區(qū)（市）縣生態(tài)環(huán)境局均調(diào)整為市生態(tài)環(huán)境局的派出機(jī)構(gòu)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）環(huán)保機(jī)構(gòu)仍為鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)。為推動(dòng)環(huán)保垂改后鄉(xiāng)（街道）環(huán)保機(jī)構(gòu)工作更加有序、高效，進(jìn)一步發(fā)揚(yáng)成都環(huán)保改革走在全國(guó)全省前列的優(yōu)勢(shì)，對(duì)全市鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）環(huán)保機(jī)構(gòu)運(yùn)行情況進(jìn)行了專題調(diào)研，并對(duì)標(biāo)學(xué)習(xí)北京、浙江、重慶、廣州等地鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）環(huán)保機(jī)構(gòu)建設(shè)的做法與經(jīng)驗(yàn)，形成了一些思考與建議。

2 問(wèn)題與困境

成都市鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）環(huán)保機(jī)構(gòu)自成立以來(lái)，較好發(fā)揮了“前哨崗?fù)ぁ焙汀岸垦劬€”的作用，有力地推動(dòng)了全市生態(tài)文明建設(shè)和生態(tài)環(huán)境保護(hù)。但實(shí)事求是地講，從調(diào)研情況看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）環(huán)保機(jī)構(gòu)“開(kāi)展宣傳教育、做好巡查監(jiān)管、改善環(huán)境質(zhì)量、協(xié)處突發(fā)事件”的職能沒(méi)有得到全面充分切實(shí)執(zhí)行。主要體現(xiàn)在：

（1）機(jī)構(gòu)運(yùn)行不夠順暢。從機(jī)構(gòu)設(shè)置看，全市375個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）中，只有郫都區(qū)15個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）和簡(jiǎn)陽(yáng)市19個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）環(huán)保機(jī)構(gòu)單獨(dú)設(shè)置，其他區(qū)（市）縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）環(huán)保機(jī)構(gòu)多是在其他科室（如城管科、經(jīng)濟(jì)科、統(tǒng)籌辦）增掛“環(huán)境保護(hù)辦公室（環(huán)境保護(hù)科）”牌子，掛靠比例高達(dá)91%，負(fù)責(zé)人大都由相關(guān)科室副職兼任。這導(dǎo)致環(huán)保機(jī)構(gòu)及其負(fù)責(zé)人一開(kāi)始就處于“從屬地位”，缺乏權(quán)威性和專業(yè)性，說(shuō)起來(lái)重要、做起來(lái)次要、忙起來(lái)不要，在部署和推進(jìn)工作時(shí)難度較大。比如，成都高新區(qū)福田鄉(xiāng)環(huán)保辦主任由經(jīng)濟(jì)辦副主任兼任，既要抓經(jīng)濟(jì)發(fā)展為企業(yè)“保駕護(hù)航”，又要抓環(huán)境保護(hù)對(duì)企業(yè)“關(guān)停并轉(zhuǎn)”，這種既當(dāng)“運(yùn)動(dòng)員”又當(dāng)“裁判員”的做法極易導(dǎo)致分工不明、權(quán)責(zé)不清，確實(shí)不妥。從實(shí)際運(yùn)轉(zhuǎn)看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）環(huán)保機(jī)構(gòu)是鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，與區(qū)（市）縣環(huán)保部門沒(méi)有從屬關(guān)系，但業(yè)務(wù)指導(dǎo)由區(qū)（市）縣環(huán)保部門負(fù)責(zé)。目前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）環(huán)保機(jī)構(gòu)在發(fā)現(xiàn)環(huán)境違法行為時(shí)，由于上下從屬關(guān)系要直接向鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）政府報(bào)告，由于業(yè)務(wù)指導(dǎo)關(guān)系又要以電話、微信告知區(qū)（市）縣環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法大隊(duì)，使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）環(huán)保機(jī)構(gòu)面臨鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）政府和區(qū)（市）縣環(huán)保部門的多頭管理，可能產(chǎn)生命令、指示相互矛盾或抵觸的情況，以至環(huán)境違法行為難以得到及時(shí)、有效、規(guī)范處置。

（2）巡查監(jiān)管不夠到位。開(kāi)展監(jiān)督、檢查、發(fā)現(xiàn)、上報(bào)是鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）環(huán)保機(jī)構(gòu)工作的重中之重，但調(diào)研發(fā)現(xiàn)受各種因素制約，這一職責(zé)落實(shí)還不夠到位。主要原因在于：一是缺乏執(zhí)法權(quán)力。《環(huán)境保護(hù)法》第二十四條明確規(guī)定：“縣級(jí)以上人民政府環(huán)境保護(hù)主管部門及其委托的環(huán)境監(jiān)察機(jī)構(gòu)和其他負(fù)有環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理職責(zé)的部門，有權(quán)對(duì)排放污染物的企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)檢查?！编l(xiāng)鎮(zhèn)（街道）環(huán)保機(jī)構(gòu)據(jù)此擁有“現(xiàn)場(chǎng)檢查權(quán)力”。但第二十五條又明確規(guī)定：“縣級(jí)以上人民政府環(huán)境保護(hù)主管部門和其他負(fù)有環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理職責(zé)的部門，可以查封、扣押造成污染物排放的設(shè)施、設(shè)備?！睕](méi)有賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）環(huán)保機(jī)構(gòu)“執(zhí)法權(quán)力”。換句話說(shuō)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）環(huán)保機(jī)構(gòu)只能“看”，不能“動(dòng)手”。其他《大氣污染防治法》《水污染防治法》《固體廢物污染環(huán)境防治法》等也是如此規(guī)定。由于沒(méi)有執(zhí)法權(quán)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）環(huán)保機(jī)構(gòu)工作人員對(duì)巡查存在一定畏難情緒，且在巡查發(fā)現(xiàn)問(wèn)題聯(lián)系區(qū)（市）縣環(huán)保局執(zhí)法隊(duì)伍予以查處時(shí)，執(zhí)法證據(jù)很可能在等待執(zhí)法過(guò)程中滅失，錯(cuò)過(guò)最佳執(zhí)法時(shí)間，執(zhí)法效果大打折扣。二是缺乏責(zé)任擔(dān)當(dāng)。不可否認(rèn)的是，個(gè)別鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）領(lǐng)導(dǎo)干部包括環(huán)保機(jī)構(gòu)工作人員在學(xué)習(xí)貫徹習(xí)近平生態(tài)文明思想上還存在偏差、落差、溫差問(wèn)題，有的存在以會(huì)議落實(shí)會(huì)議的情況，工作沒(méi)有抓細(xì)抓實(shí);有的沒(méi)有自身統(tǒng)籌安排，完全按照上級(jí)部署，安排一次動(dòng)一下，一些突出問(wèn)題要靠領(lǐng)導(dǎo)批示或上級(jí)督查才能引起重視、得到解決，有的甚至多次督促，工作仍然拖沓;有的工作主動(dòng)性、積極性不強(qiáng)，存在“憑經(jīng)驗(yàn)決策、按傳統(tǒng)辦事、靠習(xí)慣工作”等老舊思維，有好處的就搶著干、沒(méi)好處的就往外推。

（3）治理能力不夠現(xiàn)代化。上面千條線，下面一根針。新時(shí)代，生態(tài)環(huán)境保護(hù)任務(wù)越來(lái)越重，對(duì)推進(jìn)環(huán)境治理能力現(xiàn)代化提出了更高要求。就當(dāng)前實(shí)際看，成都市鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）環(huán)保能力還存在明顯不足。一是環(huán)保隊(duì)伍兼職、臨聘情況突出。調(diào)研中，大家反映最為突出的是，90%以上的鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）環(huán)保機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人是其他機(jī)構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)兼任，57.1%的環(huán)保工作人員是兼職，且專職工作人員也多為臨聘，流動(dòng)性很大。比如，武侯區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）環(huán)保機(jī)構(gòu)兼職人員達(dá)50%，專職工作人員中臨聘人員同樣高達(dá)50%，且僅有5.9%是環(huán)保專業(yè)出生。環(huán)境保護(hù)是專業(yè)性很強(qiáng)的工作，但由于兼職、臨聘情況突出，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）環(huán)保隊(duì)伍的專業(yè)知識(shí)、專業(yè)能力、專業(yè)精神、專業(yè)作風(fēng)明顯不足，在巡查中發(fā)現(xiàn)環(huán)境違法問(wèn)題時(shí)，只能大致判斷是“自身解決”，還是“經(jīng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）生態(tài)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)導(dǎo)小組解決”，還是“協(xié)調(diào)上級(jí)環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法大隊(duì)或相關(guān)部門解決”。二是科技設(shè)備、手段嚴(yán)重不足。部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）環(huán)保機(jī)構(gòu)缺乏酸度計(jì)、聲級(jí)計(jì)等專業(yè)采樣設(shè)備，巡查過(guò)程中基本以視覺(jué)、嗅覺(jué)、聽(tīng)覺(jué)等感官異常作為判斷依據(jù)，只能簡(jiǎn)單發(fā)現(xiàn)排污、冒煙、惡臭等問(wèn)題，不能從技術(shù)上有效甄別污染程度，也很難進(jìn)行夜間巡查。尤其是，個(gè)別鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）甚至連照相、攝像等最基本的設(shè)備都缺乏，更談不上無(wú)人機(jī)等科技設(shè)備，使得環(huán)境違法證據(jù)收集難以符合規(guī)定要求，也難以第一時(shí)間準(zhǔn)確鎖定。同時(shí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）環(huán)保機(jī)構(gòu)普遍缺少類似“智慧河長(zhǎng)制管理平臺(tái)”等統(tǒng)籌調(diào)度平臺(tái)，使得巡查、監(jiān)測(cè)、污染源等信息不能實(shí)現(xiàn)聯(lián)動(dòng)共享。三是經(jīng)費(fèi)、車輛保障存在較大短板。鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）環(huán)保機(jī)構(gòu)除最初市級(jí)財(cái)政統(tǒng)一下發(fā)的15萬(wàn)元工作經(jīng)費(fèi)外，其余年份財(cái)政保障由各地自行承擔(dān)，個(gè)別地方受財(cái)力影響對(duì)后續(xù)運(yùn)行經(jīng)費(fèi)保障不足，工作津貼、執(zhí)法車輛等難以有效保障，導(dǎo)致巡查力度、頻度受到影響。比如，按《成都市鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）環(huán)境保護(hù)機(jī)構(gòu)建設(shè)基礎(chǔ)標(biāo)準(zhǔn)》規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）環(huán)保機(jī)構(gòu)“保障環(huán)境保護(hù)工作需要的工作車輛不少于1輛”，配置車輛為1.6L手動(dòng)檔捷達(dá)車（8.5萬(wàn)元）并噴涂環(huán)保標(biāo)志，但由于設(shè)置鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）環(huán)保機(jī)構(gòu)時(shí)并未增加編制，導(dǎo)致新增車輛不符合公務(wù)用車規(guī)定，往往選擇替代措施解決。即，在平原城區(qū)，主要以電動(dòng)車、電瓶車作為交通工具;在山地鄉(xiāng)鎮(zhèn)，由于地形影響，電動(dòng)車、電瓶車在爬坡、續(xù)航方面缺陷較大，往往通過(guò)租車予以解決。

3 出路與建議

省以下環(huán)保垂管改革旨在建立健全條塊結(jié)合、各司其職、權(quán)責(zé)明確、保障有力、權(quán)威高效的地方環(huán)境保護(hù)管理體制，切實(shí)落實(shí)對(duì)地方政府及其相關(guān)部門的監(jiān)督責(zé)任。針對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）環(huán)保機(jī)構(gòu)存在的問(wèn)題與困境，有必要改革創(chuàng)新思路破難題、補(bǔ)短板、揚(yáng)優(yōu)勢(shì)，為基層黨委政府履行生態(tài)環(huán)境保護(hù)職責(zé)提供有力支撐，為成都市建設(shè)全面體現(xiàn)新發(fā)展理念的城市和美麗宜居公園城市打下堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

（1）完善機(jī)制，加快形成環(huán)保整體合力。在下一步鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）環(huán)保機(jī)構(gòu)改革中，建議借鑒浙江提升機(jī)構(gòu)規(guī)格、健全運(yùn)行機(jī)制的經(jīng)驗(yàn)：一是進(jìn)一步提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）環(huán)保機(jī)構(gòu)的地位，明確規(guī)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）環(huán)保機(jī)構(gòu)為獨(dú)立科室，科室負(fù)責(zé)人不得兼任。二是進(jìn)一步明晰市、區(qū)（市）縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）環(huán)保職能職責(zé)，結(jié)合生態(tài)環(huán)境保護(hù)新職能，推行事權(quán)清單制度，確保權(quán)責(zé)清晰、權(quán)責(zé)對(duì)等。對(duì)國(guó)家、省的新要求新部署，市與區(qū)（市）縣之間、區(qū)（市）縣與鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）之間充分溝通協(xié)商，以實(shí)施方案形式部署分工，杜絕政策文件“層層空轉(zhuǎn)”、工作任務(wù)簡(jiǎn)單分派、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）重復(fù)發(fā)文。三是進(jìn)一步加大對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）環(huán)境質(zhì)量改善和環(huán)境保護(hù)任務(wù)完成情況的差異化考核力度，制定實(shí)施鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）環(huán)保機(jī)構(gòu)及網(wǎng)格員獎(jiǎng)勵(lì)辦法，將履職情況與績(jī)效掛鉤，壓緊壓實(shí)工作責(zé)任。

（2）創(chuàng)新執(zhí)法，積極推進(jìn)執(zhí)法重心下移。針對(duì)當(dāng)前著眼鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）不具備環(huán)境執(zhí)法權(quán)的現(xiàn)實(shí)處境，建議借鑒江蘇推行鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)設(shè)環(huán)保科與縣級(jí)派出環(huán)境監(jiān)察中隊(duì)協(xié)同辦公模式的經(jīng)驗(yàn)：一是在街道、中心場(chǎng)鎮(zhèn)及有條件的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，設(shè)立生態(tài)環(huán)境保護(hù)綜合執(zhí)法中隊(duì)，作為區(qū)（市）縣生態(tài)環(huán)境保護(hù)綜合執(zhí)法大隊(duì)的派出機(jī)構(gòu)，由大隊(duì)統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、統(tǒng)一管理;在暫時(shí)不具備條件的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，采取派出或常駐專業(yè)執(zhí)法人員的方式，充實(shí)一線執(zhí)法力量。二是按照區(qū)（市）縣生態(tài)環(huán)境部門實(shí)行“局隊(duì)合一”體制要求，可委托鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）執(zhí)法中隊(duì)及相關(guān)力量行使部分執(zhí)法權(quán)，對(duì)一般環(huán)境違法行為進(jìn)行處罰;對(duì)情節(jié)較重、所涉處罰金額較大的案件則按程序上報(bào)上級(jí)生態(tài)環(huán)境綜合執(zhí)法部門，由案審會(huì)審議決定。三是對(duì)于情況十分復(fù)雜、涉及多領(lǐng)域的案件，借鑒北京黨建引領(lǐng)基層治理體制機(jī)制創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)，賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）生態(tài)環(huán)境執(zhí)法“召集權(quán)”，調(diào)動(dòng)上級(jí)相關(guān)部門限時(shí)響應(yīng)、集體會(huì)商，對(duì)違法排污和生態(tài)破壞行為進(jìn)行全鏈條查處，“事不完、人不走”。

（3）強(qiáng)化保障，不斷夯實(shí)環(huán)保工作基礎(chǔ)。工欲善其事，必先利其器。建議借鑒廣州按鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）環(huán)保機(jī)構(gòu)工作量配置人財(cái)物等保障力量的經(jīng)驗(yàn)：一是強(qiáng)化專業(yè)力量建設(shè)，市、區(qū)（市）縣統(tǒng)一組織招考鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）環(huán)保機(jī)構(gòu)工作人員時(shí)，應(yīng)在報(bào)名條件中突出“環(huán)保專業(yè)及密切相關(guān)專業(yè)”要求;強(qiáng)化業(yè)務(wù)培訓(xùn)，堅(jiān)持法治與專業(yè)并重，積極引入第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)常態(tài)化開(kāi)展有針對(duì)性、分區(qū)域、分類別培訓(xùn)。二是強(qiáng)化財(cái)政后勤保障，對(duì)現(xiàn)有不利于鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）環(huán)保機(jī)構(gòu)建設(shè)的政策規(guī)定進(jìn)行梳理，破除單位級(jí)別、編制數(shù)量對(duì)日常用車、設(shè)備更新等事宜的限制;適當(dāng)增加鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）環(huán)保機(jī)構(gòu)工作人員、基層網(wǎng)格員基本工資和錯(cuò)時(shí)、延時(shí)工作補(bǔ)貼，適度加大工資中績(jī)效所占比重。三是強(qiáng)化科技力量支撐，給鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）環(huán)保機(jī)構(gòu)配備必要的酸度計(jì)、聲級(jí)計(jì)等專業(yè)采樣設(shè)備;指導(dǎo)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）環(huán)保機(jī)構(gòu)運(yùn)用“大數(shù)據(jù)+無(wú)人機(jī)+人工巡查”的手段加大對(duì)企業(yè)監(jiān)控，實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)溯源打擊。

[參考文獻(xiàn)]

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