基于政策工具視角下的國家中心城市發(fā)展政策分析

關(guān)孔春

【摘 要】國家中心城市政策工具既是國家中心城市發(fā)展的關(guān)鍵因素和基本保證，也是國家中心城市實(shí)現(xiàn)其功能的重要手段和有效途徑。文章以扎根理論為思想基礎(chǔ)，從基本政策工具和國家中心城市統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展兩個維度對2014年以來我國國家中心城市指導(dǎo)性政策文本進(jìn)行分析，深入剖析了我國國家中心城市政策文本中存在的缺失與沖突等問題，旨在為今后國家中心城市相關(guān)政策的制定提供優(yōu)化和完善建議。

【關(guān)鍵詞】政策工具;國家中心城市;內(nèi)容分析

國家中心城市政策工具作為國家選擇、確定城市發(fā)展、對城市進(jìn)行引導(dǎo)、監(jiān)管的公共政策方案，是促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展、實(shí)現(xiàn)國家中心城市公共政策預(yù)期目的的途徑和手段，是政策目標(biāo)與政策結(jié)果之間的橋梁和紐帶。國家中心城市作為拉動區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的紐帶，是人類社會發(fā)展與追求的必然選擇。因此，從政策工具視角審視國家中心城市政策，理順城市發(fā)展規(guī)律，找出政策制定的著眼點(diǎn)，對于促進(jìn)國家中心城市健康有序發(fā)展具有積極的理論意義與實(shí)踐意義。

一、政策工具視角下的政策分析框架

隨著政策研究的升溫，政策工具成為了政策研究的焦點(diǎn)問題。對政策工具的產(chǎn)生進(jìn)行追溯，目前學(xué)術(shù)界普遍認(rèn)為政策工具最早產(chǎn)生于20世紀(jì)50年代中期，經(jīng)歷了80年代的興起階段后90年代得到了快速發(fā)展。政策工具不同于政府工具，政策工具是政府工具不可或缺的部分。研究政策工具有利于了解國家的發(fā)展動向，把握住國家發(fā)展的脈搏。因此，利用政策工具對不同方面、不同領(lǐng)域進(jìn)行研究分析已經(jīng)成為當(dāng)下公共政策研究中的一大趨勢。隨著研究的不斷推進(jìn)，學(xué)者們對政策工具的理解更加深入，“他們認(rèn)為公共政策工具是政策分析中在工具理性層面上的發(fā)展與深化，它是公共政策制定者政治博弈的結(jié)果，反映了政策的延續(xù)性，并非是單純的技術(shù)行為?！?[1]

（一）X維度：基本政策工具維度

基于學(xué)術(shù)界對政策工具進(jìn)行了不同分類，本研究以羅伊·羅斯韋爾（Roy Rothell）和沃爾特·澤哥菲爾德（Walter Zegveld）對政策工具的分類為標(biāo)準(zhǔn)，將政策工具分為供給型、環(huán)境型和需求型。具體來看，供給型和需求型政策工具對國家中心城市建設(shè)起直接推動和拉動作用，環(huán)境型政策工具則對國家中心城市的發(fā)展起著外部影響的作用。

環(huán)境型政策工具是指政府政策對國家中心城市未來發(fā)展所產(chǎn)生的一種外部影響和滲透，即政府通過法規(guī)管制、金融支持、稅收優(yōu)惠等政策為國家中心城市提供有利的發(fā)展環(huán)境，以推動城市自身的發(fā)展。環(huán)境型政策工具包括目標(biāo)規(guī)劃、法規(guī)管制、金融支持、策略性措施等方面。

供給型政策工具是指政府通過各種方式的支持，加快國家中心城市的發(fā)展，增強(qiáng)其輻射帶動作用。根據(jù)政府對國家中心城市支持方式的不同可以將供給型政策工具劃分為人才培養(yǎng)、信息支持、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、資金投入和公共服務(wù)幾種。

需求型政策工具指政府通過服務(wù)外包、海外機(jī)構(gòu)等方法拉動國家中心城市向全方位和高水平發(fā)展的政策工具。因此，可以將需求型的政策工具分為政府采購、貿(mào)易管制等方面。[2]

（二）Y維度：國家中心城市統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展評價維度

研究國家中心城市的相關(guān)政策對國家中心城市未來的發(fā)展而言具有非常重大的意義。但單一劃分指標(biāo)往往不能很好地體現(xiàn)和概括有關(guān)國家中心城市政策的所有特征，也不能全面審視政策文本制定的遠(yuǎn)大目標(biāo)和深遠(yuǎn)意義。因此，有必要引入Y維度統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的多元視角，對我國國家中心城市的相關(guān)政策進(jìn)行綜合分析與衡量?；趯抑行某鞘邢嚓P(guān)政策的內(nèi)容和近年來國家對城市發(fā)展的要求，研究將能有效衡量我國國家中心城市發(fā)展的因素歸納為4個方面，具體如圖2所示。

（三）二維分析框架的構(gòu)建

基于上述X維度和Y維度的內(nèi)容構(gòu)成，我國國家中心城市政策二維分析框架如圖2所示。

二、國家中心城市政策文本的樣本選擇及分析

（一）國家中心城市發(fā)展政策的樣本選擇

為了確保研究的嚴(yán)謹(jǐn)性、科學(xué)性，本文所選政策文本全來自國家權(quán)威機(jī)構(gòu)發(fā)布的與國家中心城市發(fā)展密切相關(guān)的文件，最終篩選出從2014年到2018年的國家中心城市發(fā)展政策文本共9份（見表1）。

表1 國家中心城市發(fā)展政策文本統(tǒng)計

（二）國家中心城市發(fā)展基本政策工具編碼

本文對上述9份政策文本的內(nèi)容按照“政策編號—章節(jié)/具體條款 ”進(jìn)行編碼，形成基于政策工具的國家中心城市發(fā)展政策文本的內(nèi)容分析單元編碼（見表2）。（限于篇幅限制，中間“3—8”號政策編碼省略。）

表2 政策文本內(nèi)容分析單元編

（三）國家中心城市發(fā)展政策——X維度：基本政策工具分析

根據(jù)X維度的分類要求，對編碼好的政策單元進(jìn)行歸類，結(jié)果如表3所示。

對表3進(jìn)行分析可知，國家中心城市發(fā)展政策文本綜合運(yùn)用了供給型、需求型和環(huán)境型政策工具。但從這3種政策工具在總體政策工具中所占比重來看，呈現(xiàn)出占比失衡的狀態(tài)。環(huán)境型政策工具占70%處于領(lǐng)先地位，供給型政策工具為23%，需求型政策工具只占7%。由此可知，目前主要依靠環(huán)境型政策工具推動國家中心城市的發(fā)展。

1.環(huán)境型政策工具過溢

整體來看，環(huán)境型政策工具使用較多，這符合我國的基本國情。因?yàn)閲抑行某鞘薪ㄔO(shè)在各方面都還處于探索階段，導(dǎo)致在政策工具的使用上絕大多數(shù)還處于目標(biāo)規(guī)劃層面。在所使用的政策工具中也存在著政策不夠清晰、模糊性較強(qiáng)的問題，導(dǎo)致政策缺乏實(shí)際操作性，降低了政策應(yīng)有的成效。

從數(shù)據(jù)分析結(jié)果來看，在環(huán)境型政策工具中目標(biāo)規(guī)劃占比最高，占比為65%。策略性措施相比其他政策工具更具可操作性，因此在環(huán)境型政策工具中策略性措施起到了行動規(guī)劃的作用。在法規(guī)管制、金融支持和稅收優(yōu)惠三個方面呈現(xiàn)真空地帶。國家中心城市作為最高級別的城市，在金融支持和稅收優(yōu)惠方面相比于其他城市而言它們大多自身就是城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展的風(fēng)向標(biāo)，因此，國家將金融支持和稅收優(yōu)惠更多的轉(zhuǎn)向其他一些中小城市是實(shí)現(xiàn)城市整體發(fā)展的戰(zhàn)略選擇。

2.供給型政策工具不足

整體來看，供給型政策工具占23%，占比偏低。從具體分析來看，基礎(chǔ)設(shè)施為11條所占比重最高，公共服務(wù)有2條，人才培養(yǎng)有1條，信息支持、資金投入和項(xiàng)目培育都為0。基礎(chǔ)設(shè)施政策具有突出優(yōu)勢。公共服務(wù)和人才培養(yǎng)決定著國家中心城市未來的發(fā)展態(tài)勢，但在整個政策中這兩個方面是非常缺乏的，因此，有必要加強(qiáng)對這兩個方面的重視。在政策文本中未見信息支持、資金投入和項(xiàng)目培育的相關(guān)政。

3.需求型政策工具短缺

需求型政策工具對國家中心城市的發(fā)展具有直接的拉動作用。與環(huán)境型政策工具相比需求型政策工具更具直接性和快捷性。它不僅保證了國家中心城市發(fā)展的持續(xù)性，同時還提高了國家中心城市發(fā)展的質(zhì)量。但是通過對一系列政策文本分析的結(jié)果來看，需求型政策工具只占7%，應(yīng)用相對不足。具體來看，各個方面占比都不高，服務(wù)外包和海外機(jī)構(gòu)分別只有1條，貿(mào)易管制2條，政府采購為0。然而，這類政策工具相比其他兩類政策工具來說指向更為明確，是促進(jìn)國家中心城市發(fā)展最為直接的方式，它們的缺少弱化了政策整體的指導(dǎo)作用，但這為后續(xù)的政策制定提供了進(jìn)步的空間。

（四）國家中心城市發(fā)展政策——Y維度：統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的多元審視

在X維度分析的基礎(chǔ)上，加入Y維度衡量指標(biāo)，研究從經(jīng)濟(jì)、開放、創(chuàng)新、生態(tài)幾個維度出發(fā)，分析這些政策維度對于國家中心城市發(fā)展的影響，分析政策工具運(yùn)用的合理性，得到圖3所示的二維分析結(jié)果。

根據(jù)圖3可知，有關(guān)于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的政策工具18條，占總體政策工具的29.5%，其余依次為城市開放26.2%，城市創(chuàng)新24.6%，城市生態(tài)19.7%。從各類數(shù)據(jù)在總體中的占比分布來看，關(guān)于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的政策工具位列前茅，城市開放和城市創(chuàng)新所占比重相差不遠(yuǎn)，城市生態(tài)緊隨其后。從經(jīng)濟(jì)發(fā)展的政策工具占比來看，雖然其占比位列前茅，但是與城市創(chuàng)新、城市開放和城市生態(tài)的占比情況，相差不是很遠(yuǎn)。在國際層面，國家中心城市是全球資源配置和產(chǎn)業(yè)分工體系的重要功能節(jié)點(diǎn)，是國家對外開放的重要載體。[3]因此，國家中心城市在發(fā)展規(guī)劃中將對外開放列為重點(diǎn)具有其合理性。近年來國家對創(chuàng)新高度重視，創(chuàng)新是一個城市發(fā)展的不竭動力，增強(qiáng)城市的創(chuàng)新力是實(shí)現(xiàn)城市可持續(xù)發(fā)展的原動力。在這組數(shù)據(jù)中城市生態(tài)所占比重最低，就城市發(fā)展的整體要求而言，要實(shí)現(xiàn)城市的全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展需加快城市生態(tài)建設(shè)的力度。

三、結(jié)論與建議

（一）X維度的研究啟示

首先，環(huán)境型政策工具占比超過70%，這是我國對國家中心城市高度重視的集中體現(xiàn)。環(huán)境型政策工具作為國家中心城市發(fā)展的直接影響因素，對于國家中心城市的發(fā)展具有非常大的影響力。但從政策文本分析結(jié)果來看，目標(biāo)規(guī)劃占比過大，導(dǎo)致政策的宏觀性和模糊性太大，降低了政策的實(shí)際可操作性。

其次，從總體上來看供給型政策工具的使用略顯不足?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)在整個供給型政策中所占比重最大，體現(xiàn)了政府對于國家中心城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的重視。人才培養(yǎng)、公共服務(wù)和項(xiàng)目培育在已有政策中是短板。最后是公共服務(wù)和項(xiàng)目培育，這些諸多方面無一不和政府掛鉤，這就涉及到政府的公共服務(wù)，在建設(shè)服務(wù)型政府理念的影響下，社會發(fā)展逐漸由之前的政府主導(dǎo)轉(zhuǎn)變?yōu)檎龑?dǎo)，多元治理的社會格局進(jìn)一步加強(qiáng)。

最后，需求型政策工具對國家中心城市的發(fā)展具有拉動作用，但是目前我國關(guān)于國家中心城市的政策中需求型政策工具相對短缺，我國國家中心城市尚且還處于自我發(fā)展的階段?；谡肆Α⑽锪?、財力的有限性，政府已經(jīng)無法實(shí)現(xiàn)全能型的政府，反而是出現(xiàn)了政府失靈的狀況，“‘失靈'在社會治理中不斷蔓延，逐漸呈現(xiàn)出常態(tài)化趨勢，并且形成‘治理失靈'的總體性存在形式?！盵4]然而，“在社會復(fù)雜性無限增長的規(guī)律面前，因?yàn)槭苤朴谫Y源等的限制，政府職能的增長是有限的?！盵5]介于這種狀態(tài)，最恰當(dāng)?shù)霓k法是政府通過權(quán)力的分解，把一些技術(shù)性工作外包給擁有專業(yè)技術(shù)的企業(yè)，這樣一來不但能夠減輕政府壓力，還能夠增強(qiáng)社會對政府工作的理解和支持。

通過以上分析結(jié)果，我們可以從中發(fā)現(xiàn)政府對于國家中心城市發(fā)展政策的制定從政策工具的層面來看比較青睞于對環(huán)境型政策工具的使用。環(huán)境型、供給型和需求型三種政策工具在政策中的運(yùn)用程度總體來看呈現(xiàn)出失衡狀態(tài)，政策制定者在今后的政策制定中需要合理的調(diào)整三者之間的使用率，政策工具的著力點(diǎn)應(yīng)該從環(huán)境型的政策工具逐漸向供給型政策工具和需求型政策工具合理分配，使供給端和需求端兩側(cè)發(fā)力，發(fā)揮政策的“推——拉”作用。

（二）Y維度的研究啟示

國家中心城市的發(fā)展需要統(tǒng)籌協(xié)調(diào)多個方面。當(dāng)前國家中心城市發(fā)展政策中對各元素的構(gòu)成還存在很大區(qū)別。經(jīng)濟(jì)發(fā)展始終處于主導(dǎo)位置，這與當(dāng)前我國處于社會主義初級階段的國情有著本質(zhì)的聯(lián)系。城市開放程度和創(chuàng)新程度在政策文本中的比重相對于城市生態(tài)來說更加趨于合理。城市生態(tài)對國家中心城市發(fā)展的推動作用體現(xiàn)尚不明顯。鑒于此，可以從以下兩個方面完善我國關(guān)于國家中心城市發(fā)展的政策。

一方面，通過經(jīng)濟(jì)政策的宏觀把握保持經(jīng)濟(jì)運(yùn)行總體平穩(wěn)、穩(wěn)中有進(jìn)發(fā)展態(tài)勢的同時兼顧城市的全方位發(fā)展。通過對政策文本的分析來看，政策工具使用還處于失衡的狀態(tài)。新時代應(yīng)該加強(qiáng)對城市生態(tài)等后發(fā)者的重視，補(bǔ)齊國家中心城市政策制定的短板，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)由高速增長向高質(zhì)量增長轉(zhuǎn)變，轉(zhuǎn)變單方面追求經(jīng)濟(jì)效益而破壞生態(tài)環(huán)境的粗放型經(jīng)濟(jì)增長模式，促進(jìn)國家中心城市全方位多層次的發(fā)展。

另一方面，促進(jìn)城市創(chuàng)新推動城市生態(tài)。創(chuàng)新已經(jīng)成為當(dāng)今社會的主題，創(chuàng)新來源于知識的流動與交融，城市作為知識的凝結(jié)，承載著創(chuàng)新的使命。尤其是對于當(dāng)前國家中心城市的相關(guān)政策制定來說，各政策工具并不是毫無關(guān)系的單一個體，而是互相影響的有機(jī)整體。城市的創(chuàng)新可以影響到城市的生態(tài)，城市生態(tài)可以通過科技創(chuàng)新實(shí)現(xiàn)更好的修復(fù)和提高，城市生態(tài)又反作用于城市創(chuàng)新。因此，新時代提升國家中心城市的全面發(fā)展，城市經(jīng)濟(jì)、城市開放不可松懈，城市創(chuàng)新和城市生態(tài)也需嚴(yán)格抓起。

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