干部積極有為需要更明確的激勵(lì)

鄭嘉璐

十九屆四中全會(huì)通過了《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》），《決定》總結(jié)了我國國家制度和國家治理體系多方面的顯著優(yōu)勢(shì)，其中就包括了“堅(jiān)持德才兼?zhèn)?、選賢任能，聚天下英才而用之，培養(yǎng)造就更多更優(yōu)秀人才的顯著優(yōu)勢(shì)”。

的確如此，干部的選拔機(jī)制是一個(gè)國家政治生態(tài)的重要組成部分。選拔機(jī)制越科學(xué)，就越能激發(fā)各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部務(wù)實(shí)工作的積極性，提升治理效能。習(xí)近平總書記在關(guān)于《決定》起草過程的說明中提到，《決定》在征求意見期間，各方面提出了許多好的意見和建議，其中一條建議就是：圍繞堅(jiān)持黨管干部原則，就完善干部管理制度、激勵(lì)干部擔(dān)當(dāng)作為和狠抓落實(shí)、培養(yǎng)干部斗爭精神和斗爭本領(lǐng)提出要求。

選賢任能、激勵(lì)干部擔(dān)當(dāng)作為，已經(jīng)成為國家治理現(xiàn)代化過程中的一大焦點(diǎn)問題。有了制度，還需要轉(zhuǎn)化為治理效能的能力，這就離不開高素質(zhì)干部隊(duì)伍。中國特色社會(huì)主義制度的諸多顯著優(yōu)勢(shì)，特別是集中力量辦大事、自我完善等，同樣離不開高素質(zhì)干部隊(duì)伍。

那么，干部的選拔應(yīng)該依據(jù)哪些標(biāo)準(zhǔn)？官員升遷機(jī)制如何激勵(lì)干部奮發(fā)有為？打造良好的政治生態(tài)還需要做好哪方面的工作？帶著這些問題，《南風(fēng)窗》記者專訪了中央黨校（國家行政學(xué)院）公共管理教研部教授竹立家。

官員的選拔與激勵(lì)

南風(fēng)窗：當(dāng)前在基層出現(xiàn)了一些不敢做事、明哲保身的干部，他們認(rèn)為多干多錯(cuò)、少干少錯(cuò)，所以工作的積極性不高。有人說，這是因?yàn)閱栘?zé)制度十分嚴(yán)格，這些干部害怕犯錯(cuò)，所以應(yīng)該更多地發(fā)揮容錯(cuò)機(jī)制的作用。

竹立家：問責(zé)制是對(duì)公共權(quán)力管理和監(jiān)督的一種方式，它的依據(jù)是“權(quán)力與責(zé)任對(duì)等”的原則，目的是防止權(quán)力不作為、胡作為、亂作為，造成公共資源或價(jià)值蒙受巨大損失。

與問責(zé)制度相對(duì)應(yīng)，容錯(cuò)是激勵(lì)權(quán)力“有所為”的創(chuàng)新機(jī)制，是讓干部們?cè)敢飧墒隆⒏腋墒?、能干成事的激?lì)機(jī)制。無論是問責(zé)制還是容錯(cuò)機(jī)制，本質(zhì)上都是提高權(quán)力運(yùn)行效能的制度措施。只不過問責(zé)制是從防止權(quán)力出錯(cuò)的角度保證權(quán)力運(yùn)行的效能，而容錯(cuò)機(jī)制則是從鼓勵(lì)權(quán)力改革創(chuàng)新的角度提高權(quán)力運(yùn)行的效能。二者的目標(biāo)是一致的。

從政府管理與改革的角度講，容錯(cuò)機(jī)制作為鼓勵(lì)官員改革創(chuàng)新的正向激勵(lì)機(jī)制，其實(shí)有幾個(gè)前提。一是錯(cuò)誤不是由官員“主觀意愿造成的”。既然是創(chuàng)新，是摸著石頭過河，失誤在所難免。改革過程就是“試錯(cuò)”過程，要允許官員犯錯(cuò)誤。二是集體決策失誤，決策過程如果是按照民主和法制程序進(jìn)行的，符合程序正義的原則，而不是拍腦袋胡亂決策，或在執(zhí)行過程中出了錯(cuò)，責(zé)任就不能由官員個(gè)人承擔(dān)。三是能及時(shí)糾正錯(cuò)誤，一項(xiàng)改革創(chuàng)新項(xiàng)目或決策措施，在實(shí)施過程中出了錯(cuò)能夠及時(shí)發(fā)現(xiàn)并糾正，避免了進(jìn)一步的損失，那么，這樣的錯(cuò)誤是可以容忍的，不能被問責(zé)。

容錯(cuò)機(jī)制的根本目的，就是保護(hù)領(lǐng)導(dǎo)干部的創(chuàng)新積極性，激勵(lì)領(lǐng)導(dǎo)干部有所作為，提高政府效能。當(dāng)前，中國確實(shí)需要一批敢于創(chuàng)新、勇于創(chuàng)新的領(lǐng)導(dǎo)干部，保護(hù)和激勵(lì)他們的積極性非常重要。

南風(fēng)窗：容錯(cuò)機(jī)制可以減輕干部們“多做多錯(cuò)”的擔(dān)憂，但是從正向激勵(lì)方面，怎么樣鼓勵(lì)干部多干事，干實(shí)事？

竹立家：要打破干部不作為、亂作為、應(yīng)付差事，的確需要一種激勵(lì)機(jī)制。問責(zé)制度其實(shí)是一種否定機(jī)制，告訴官員犯錯(cuò)以后會(huì)受到什么處分?，F(xiàn)在我們必須要制定一個(gè)肯定機(jī)制，規(guī)定官員做得好了會(huì)得到什么獎(jiǎng)勵(lì)，讓能干的好官員前景一片光明，得到應(yīng)有的回報(bào)。

現(xiàn)在好多官員很焦慮，就是因?yàn)椴恢涝趺礃硬拍艿玫教岚危孟裥列量嗫嘧隽撕芏喙ぷ?，到最后也不一定能升上去，我們?yīng)該給官員們更明確的預(yù)期：只要你工作做得好，就有更多的提拔機(jī)會(huì)。

南風(fēng)窗：干部的選拔機(jī)制是鼓勵(lì)干部積極有為的一個(gè)重要手段，你認(rèn)為當(dāng)前的選拔機(jī)制還有哪些可以改進(jìn)的地方？

竹立家：我們當(dāng)前的干部選拔機(jī)制確實(shí)存在著一些問題，可能會(huì)形成劣幣驅(qū)除良幣的情況。這是因?yàn)橛行└刹康奶岚尾⒉环铣绦?、遵循制度，而是由某些領(lǐng)導(dǎo)的意志決定的。這樣一來，有些業(yè)務(wù)能力并不強(qiáng)、工作也不認(rèn)真負(fù)責(zé)的人，卻可能因?yàn)榱镯毰鸟R和賄賂領(lǐng)導(dǎo)得到提拔。最典型的例子就是司法部政治部原主任盧恩光，他一個(gè)體工商戶，竟然憑著買官賣官，一步一步被提拔，這對(duì)那些踏實(shí)做事的干部是一種傷害。

好的官員選拔機(jī)制至少要做到幾個(gè)方面，科學(xué)、客觀、合規(guī)。

比方說績效制度。隨著網(wǎng)絡(luò)和信息化時(shí)代到來，幾乎每個(gè)崗位都可以通過績效考核的方式予以評(píng)估，這就客觀多了。舉個(gè)例子，廣東順德的檢察院就給各個(gè)科室設(shè)計(jì)了一套績效考核制度，基本上每個(gè)崗位都是由電腦打分。一份文件到這個(gè)科室，規(guī)定時(shí)間內(nèi)就要往下傳，如果拖了幾天，就要扣分，就在績效中體現(xiàn)。這樣一來，日常工作的規(guī)范化程度就會(huì)很高，辦事也不會(huì)拖拖拉拉的。

現(xiàn)在好多官員很焦慮，就是因?yàn)椴恢涝趺礃硬拍艿玫教岚危孟裥列量嗫嘧隽撕芏喙ぷ?，到最后也不一定能升上去，我們?yīng)該給官員們更明確的預(yù)期。

工作量、工作效率、工作成績都體現(xiàn)在績效考核中，每月都有，年年都有，將來選任干部就是最重要的參考。這樣解決了一個(gè)問題，提拔干部不再只是上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)說了算，客觀績效擺在這里，做了多少工作，做得怎么樣，一目了然，人為干預(yù)的因素就少得多了。

資歷也是官員提拔的重要依據(jù)。行政工作也好，管理工作也好，都是政策性、程序性工作，所以一般來說，越熟悉工作流程、越有工作經(jīng)驗(yàn)的人越能把工作做好，所以得到提拔的可能性就更大，這樣才客觀。

總之干部的升遷機(jī)制還是得科學(xué)、客觀，不能由人說了算，不能哪個(gè)干部覺得好就提拔了。

制度的執(zhí)行還不到位

南風(fēng)窗：反腐敗是各級(jí)官員都非常關(guān)心的問題，在你看來，打擊腐敗工作中的制度建設(shè)完成得怎么樣了？未來的工作重心應(yīng)該放在哪里？

竹立家：十八大以來，中國在反腐方面取得了重大成就，特別是在制度建設(shè)方面確實(shí)有重要進(jìn)展，比如巡視制度、民主生活會(huì)制度、監(jiān)察委的設(shè)立等等，腐敗蔓延的勢(shì)頭得到了有效遏制，群眾也是支持和歡迎的。

現(xiàn)在的主要問題是制度執(zhí)行還不到位，這是個(gè)大問題。我舉個(gè)例子，民主生活會(huì)制度非常好，它是黨自我凈化的重要手段，但在具體執(zhí)行方面，形式主義、官僚主義還是很嚴(yán)重的，可能在中央層面、省級(jí)層面還比較好，但越往下形式主義就越突出了。

比如“紅紅臉出出汗”，是很有價(jià)值的：我有什么缺點(diǎn)，你有什么缺點(diǎn)，政策哪有問題，誰沒做好，怎么改進(jìn)，都可以提出來?？苫鶎拥囊恍┟裰魃顣?huì)變成了互相吹捧，就算指出缺點(diǎn)，也是雞毛蒜皮的問題，上不了桌面。大家只說好的，還怎么紅臉、出汗？

民主生活會(huì)流于形式，批評(píng)與自我批評(píng)不到位，結(jié)果就是在權(quán)力運(yùn)行過程中，還是“一把手”說了算，因?yàn)轭I(lǐng)導(dǎo)有問題，周圍的人不敢說嘛。這是很嚴(yán)重的，可以看到，我們近幾年抓的貪官，大多都是在“一把手”的崗位上犯了錯(cuò)誤。

民主生活會(huì)這個(gè)例子說明，我們是有制度了，但在落實(shí)過程中間，也有一個(gè)最后一公里的問題。

南風(fēng)窗：要想打通這最后一公里，避免好的制度流于形式，你認(rèn)為應(yīng)該怎么做？

竹立家：加強(qiáng)群眾參與。我們好多單位，在群眾參與方面調(diào)子喊得很高，但做得很少，這也是個(gè)比較普遍的問題。

群眾參與是反對(duì)官僚主義、形式主義最重要的一個(gè)手段，當(dāng)著基層群眾的面，聽聽群眾的聲音，接受群眾的監(jiān)督，官僚習(xí)氣自然會(huì)少一點(diǎn)，官員做事也就不敢流于形式。還是以民主生活會(huì)為例，我們現(xiàn)在開放式的民主生活會(huì)很少，我認(rèn)為至少要對(duì)普通黨員開放，甚至對(duì)一般群眾開放，要聽到基層的聲音，而不是幾個(gè)領(lǐng)導(dǎo)互相吹捧。

加強(qiáng)群眾參與的方式還有很多，比如很多單位都有網(wǎng)上渠道，各個(gè)縣市也有市長公開熱線，但這些反饋渠道、舉報(bào)平臺(tái)的回應(yīng)性還不夠。收到了舉報(bào)總得有個(gè)說法吧？有人滿懷期待地向上反映了情況，結(jié)果沒有回應(yīng)，石沉大海，這些網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)不就又流于形式了嗎？所以抓好了制度落實(shí)，我們的政治生態(tài)才會(huì)有大幅度的好轉(zhuǎn)。

南風(fēng)窗：中國提出要建立不敢腐、不能腐、不想腐的體制機(jī)制，當(dāng)前的反腐敗工作進(jìn)展到哪一步了？

竹立家：我認(rèn)為當(dāng)前還處在不敢腐的階段。我們未來5～10年的一個(gè)重要任務(wù)就是通過制度，形成“不能腐”的機(jī)制。

從源頭來看，我們要通過制度來堵住腐敗的漏洞，這就需要一個(gè)規(guī)范的權(quán)力運(yùn)行程序，來約束權(quán)力?？梢钥吹剑瑱?quán)力腐敗的一個(gè)重要表現(xiàn)，就是無視程序、無視規(guī)則，比方說本來應(yīng)該集體決策，結(jié)果“一把手”不走程序，一拍腦袋要交給誰做，就給誰做了，這個(gè)過程就可能滋生腐敗。

群眾參與是反對(duì)官僚主義、形式主義最重要的一個(gè)手段，當(dāng)著基層群眾的面，聽聽群眾的聲音，接受群眾的監(jiān)督，官僚習(xí)氣自然會(huì)少一點(diǎn)，官員做事也就不敢流于形式。

從結(jié)果來看，對(duì)權(quán)力的監(jiān)督要跟上。我們的監(jiān)督制度是在完善，可還要落到實(shí)處。比如說來自人民代表大會(huì)的監(jiān)督就還不到位，要知道，人大代表是有質(zhì)詢權(quán)的，可以對(duì)于政府權(quán)力的運(yùn)行、重大決策的制定予以質(zhì)詢和監(jiān)督，但是目前質(zhì)詢制度幾乎很少真正發(fā)揮作用，有的地方一年一次都沒有，這是不行的。

只有制度方面的約束到位了，形成“莫伸手，伸手就被抓”的氛圍，才能真正實(shí)現(xiàn)不能腐和不想腐，因?yàn)槟阋簧焓志捅蛔チ?，沒有腐的可能性了。

營造良好的政治生態(tài)

南風(fēng)窗：想要營造好的政治生態(tài)，未來應(yīng)該朝什么方向努力？

竹立家：我認(rèn)為有三個(gè)方面要做好，一是權(quán)力廉潔，二是民主，三是依法治國。

最根本的是要保持權(quán)力的廉潔，權(quán)力廉潔才有效，黨的領(lǐng)導(dǎo)體制才能發(fā)揮主導(dǎo)作用，否則公共權(quán)力就沒有權(quán)威性了。假如一個(gè)領(lǐng)導(dǎo)胡作非為，他就別想再號(hào)召別人做事情了，因?yàn)榇蠹叶疾恍欧?。也就是說，一個(gè)領(lǐng)導(dǎo)的個(gè)人品質(zhì)或者權(quán)利意識(shí)有問題，很可能帶壞一大片政治生態(tài)。他說的和做的不一樣，臺(tái)上報(bào)告的和臺(tái)下真干的不一樣，那讓別人按規(guī)則規(guī)范來做，別人能做嗎？如果誰遵守規(guī)則誰吃虧，不按規(guī)則做的人反而能耀武揚(yáng)威，從理性人的角度講，你會(huì)怎么做？

其次是民主。我們應(yīng)該在整個(gè)社會(huì)形成一種民主環(huán)境，讓人民群眾能夠參與到政治生活中間去。習(xí)近平總書記說，要形成一個(gè)人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人共享的社會(huì)。有責(zé)必然有權(quán)，這是一個(gè)矛盾的兩個(gè)方面，所以要形成良好的政治生態(tài)，必須給人民群眾權(quán)利，比如老百姓的監(jiān)督權(quán)，必須落實(shí)。我們需要思考，在決策過程、管理過程中，怎么樣讓老百姓參與進(jìn)去，包括我們各級(jí)人大代表的選舉、怎么做得更好、真正體現(xiàn)老百姓的意愿等等。

最后是依法治國。法律是個(gè)體社會(huì)行為的底線，任何法律都是對(duì)個(gè)體行為進(jìn)行規(guī)范。但這里需要注意，依法治國不光是要約束老百姓，更重要的是要求官員必須按照法律來使用權(quán)力。換句話說，依法治國不是依法治民?，F(xiàn)在好多人把依法治國理解為依法治民了，總想著用法律來盯緊老百姓，這是不對(duì)的。要首先用法律制度來約束公共權(quán)力，這樣治理效能才會(huì)大幅度提升。