深化基層央行內(nèi)審工作發(fā)展的現(xiàn)狀及對策建議

梅強

黨的十九大和十九屆三中全會作出了改革審計管理體制的重大決策部署，黨中央成立了審計委員會，進一步加強黨對審計工作的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。新時代、新形勢也賦予了人民銀行內(nèi)審工作新的職責(zé)和新的任務(wù)。如何順應(yīng)新時代央行履職需要和內(nèi)審發(fā)展方向，更好發(fā)揮內(nèi)審工作在央行內(nèi)部控制、風(fēng)險管理和組織治理中的重要作用，是基層央行內(nèi)審工作面臨的重大挑戰(zhàn)。

一、新時代基層央行內(nèi)審工作面臨的新形勢

中央審計委員會第一次會議作出改革國家審計管理體制的重大決策部署，將內(nèi)部審計作為國家治理體系的重要組成部分。審計署《關(guān)于內(nèi)部審計工作的規(guī)定》（以下簡稱“規(guī)定”）正式施行后，對內(nèi)部審計工作提出了更高的要求和標(biāo)準(zhǔn)，中共中國人民銀行《關(guān)于深化人民銀行內(nèi)審工作的指導(dǎo)意見》（以下簡稱“指導(dǎo)意見”）明確了央行內(nèi)審工作應(yīng)堅持的六項基本原則，為基層央行創(chuàng)造性地做好內(nèi)審工作提供了根本遵循。

1.內(nèi)審工作定位得到強化。

《規(guī)定》明確了內(nèi)部審計是黨集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下的審計監(jiān)督體系的有機組成部分，是實現(xiàn)組織經(jīng)濟決策科學(xué)化、內(nèi)部管理規(guī)范化、風(fēng)險防控常態(tài)化的一項重要制度性安排，也是強化內(nèi)部控制不可或缺的重要手段。《指導(dǎo)意見》強調(diào)在審計站位上要加強政治建設(shè)，堅持黨對內(nèi)審工作的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。《指導(dǎo)意見》指出內(nèi)部審計是基層央行治理結(jié)構(gòu)中的內(nèi)生免疫機制，是自我凈化、自我完善、自我革新和自我提高的重要抓手，是增強基層央行履職能力的重要促進力量。同時，還要求基層央行整合審計資源、統(tǒng)籌審計力量、強化結(jié)果運用，著力拓展審計監(jiān)督的深度和廣度，在有效履行監(jiān)督檢查和查錯糾弊職責(zé)的基礎(chǔ)上，從提高工作質(zhì)效、完善內(nèi)部治理等方面切實履行好評價、建議等職責(zé)，為基層央行黨委（黨組）科學(xué)決策提供參考。

2.內(nèi)審履職重點得到拓展。

《規(guī)定》對內(nèi)部審計的履職重點進行了拓展。一是增加了內(nèi)部控制與風(fēng)險管理職責(zé)，拓展了內(nèi)部審計的職責(zé)范圍，有利于協(xié)調(diào)高質(zhì)量的發(fā)展與經(jīng)濟增長的關(guān)系。對于基層央行而言，有利于促進職責(zé)的有效履行，更好地服務(wù)金融改革與發(fā)展;二是內(nèi)部審計職能由監(jiān)督評價向服務(wù)建議轉(zhuǎn)變。內(nèi)部審計不僅要完成監(jiān)督與評價，更重要的是從服務(wù)的角度提供建議;三是加強審計信息化建設(shè)，要適應(yīng)信息化時代對內(nèi)審工作的新要求，注重科技強審，推動信息技術(shù)與審計工作的有機融合，強化大數(shù)據(jù)審計思維，提升大數(shù)據(jù)審計能力，增強對苗頭性、傾向性、嚴(yán)重性風(fēng)險的監(jiān)測及預(yù)判和處置能力。

3.內(nèi)審工作目標(biāo)得到增加。

《規(guī)定》對內(nèi)部審計的目標(biāo)進行了拓展，增加了促進被審計單位完善治理的目標(biāo)。這種轉(zhuǎn)變有利于發(fā)揮內(nèi)部審計在一個單位組織架構(gòu)中的權(quán)力制衡功能，有利于在內(nèi)部控制和風(fēng)險管理領(lǐng)域的作用發(fā)揮，有利于支撐內(nèi)部審計推動治理體系的完善。《指導(dǎo)意見》也要求把內(nèi)審工作作為增強央行履職效能的重要抓手，切實發(fā)揮好內(nèi)審在預(yù)防、揭示和抵御風(fēng)險中的“免疫”功能，推動問題的及時有效解決，并通過履行好評價、建議等職責(zé)，促進健全機制、完善體制、規(guī)范制度來提高央行履職能力。

4.內(nèi)審工作方向得到明確。

以前，外部審計與內(nèi)部審計存在界限模糊和重復(fù)審計的問題，基層央行甚至存在重外部審計，輕內(nèi)部審計的問題。根據(jù)頒布的《規(guī)定》，對國家機關(guān)三級以下單位的審計，內(nèi)部審計發(fā)現(xiàn)且已經(jīng)糾正的問題不再反映，體現(xiàn)了國家審計對內(nèi)部審計的信任，調(diào)動了內(nèi)部審計的積極性和主動性。同時，指出了新時代下內(nèi)部審計促進規(guī)范發(fā)展、防范風(fēng)險和提質(zhì)增效應(yīng)該履行的具體職責(zé)，增加了國家重大政策措施貫徹落實情況審計，發(fā)展規(guī)劃、戰(zhàn)略決策、重大措施以及年度業(yè)務(wù)計劃執(zhí)行情況審計和內(nèi)部控制風(fēng)險責(zé)任審計等項目，內(nèi)部審計被賦予更大的歷史使命和責(zé)任，對審計人員能力提出了更高要求。

當(dāng)前，深化基層央行內(nèi)審工作全面轉(zhuǎn)型與發(fā)展，是內(nèi)審工作適應(yīng)新形勢、新要求的根本途徑，是加強和改進央行治理的現(xiàn)實需要，是順應(yīng)內(nèi)部審計行業(yè)快速發(fā)展的內(nèi)在要求，也是進一步提升內(nèi)審能力與水平的必要途徑。

二、深化基層央行內(nèi)審工作發(fā)展的現(xiàn)狀

隨著黨和國家機構(gòu)改革的不斷深化，基層央行履職將迎來新的挑戰(zhàn)，對內(nèi)審工作也提出了更高要求。但從現(xiàn)實情況看，基層央行內(nèi)審工作發(fā)展的現(xiàn)狀仍有諸多不足。

1.審計人員的素質(zhì)與發(fā)展要求不匹配。

首先，隨著審計模式的改變，內(nèi)部審計在傳統(tǒng)的監(jiān)督檢查和查錯糾弊等職責(zé)之外，越來越多地履行評價、建議職責(zé)。如現(xiàn)階段的履職績效審計，在發(fā)現(xiàn)問題的同時，審計重點更偏向于審計對象的經(jīng)濟性、效果性、效率性的績效分析。這就要求內(nèi)審人員不僅能用靜態(tài)的視角透過現(xiàn)象看本質(zhì)，更要用動態(tài)思維思考現(xiàn)象背后的制度問題和歷史遺留問題，還要分析預(yù)判到現(xiàn)象的發(fā)展趨勢會帶來的風(fēng)險問題，從而對內(nèi)審人員的專業(yè)知識、業(yè)務(wù)水平、創(chuàng)新思維提出更高的要求。其次，審計手段的改進也對審計人員提出了更高要求，如信息化工具運用、數(shù)據(jù)分析技術(shù)等，這就要求審計人員能夠掌握一定的計算機專業(yè)技能和統(tǒng)計專業(yè)知識。但從當(dāng)前基層央行內(nèi)審人員的狀況來看，大部分審計人員業(yè)務(wù)知識結(jié)構(gòu)局限于自己熟悉的業(yè)務(wù)范圍，對統(tǒng)計學(xué)、信息技術(shù)、政策法規(guī)等專業(yè)知識較為欠缺;工作方法依賴合規(guī)性審計方法，對問題分析方法簡單、就事論事，不能刨根問底，深入展開;習(xí)慣于完全套用現(xiàn)成的審計方案，缺乏結(jié)合實際的創(chuàng)新思維。

2.審計監(jiān)督的獨立性與發(fā)展環(huán)境的不匹配。

目前，基層央行審計監(jiān)督的獨立性難以得到有效的保證，內(nèi)審職能邊界過寬過泛，同級審計監(jiān)督的作用得不到全面發(fā)揮。一是內(nèi)審部門擔(dān)任審計職能以外的其他工作也存在與部門工作性質(zhì)與職責(zé)相沖突的問題，例如：內(nèi)審部門仍然還在牽頭負(fù)責(zé)單位責(zé)任追究工作并作出經(jīng)濟處罰決定、參與基建小組、集中采購委員會、再貸款審批領(lǐng)導(dǎo)小組等工作，充當(dāng)了“運動員”“裁判員”的雙重角色，不利于內(nèi)審部門保持獨立性;二是受基層央行人員狀況影響，地市中支內(nèi)審人員普遍老化，尤其是縣市支行內(nèi)審人員多為兼職，既要承擔(dān)內(nèi)審職責(zé)，還要兼任其他崗位工作，在審計過程中，難免容易受到業(yè)務(wù)關(guān)系、利益關(guān)系、人際關(guān)系的制約，很難公正客觀履職。

3.審計職能的深度與發(fā)展形勢的不匹配。

目前，基層央行內(nèi)部審計的職能包括兩個方面的內(nèi)容，一方面是對單位日常運作、風(fēng)險控制、戰(zhàn)略實施情況進行審計監(jiān)督，另一方面是對單位的財務(wù)、會計、管理等活動進行評價。但“監(jiān)督”和“評價”職能更多的是指出既定發(fā)生的業(yè)務(wù)和活動中的問題和風(fēng)險，引起管理層的注意，但對于如何處理存在的問題和風(fēng)險，未來如何防范類似風(fēng)險等實際問題，內(nèi)審部門在實際操作中，并沒有把職能拓展開。新時代也是風(fēng)險更加多樣化的時代，隨著從問題導(dǎo)向型到風(fēng)險導(dǎo)向型再到績效導(dǎo)向型審計的不斷優(yōu)化升級，基層行內(nèi)部審計不能僅用靜態(tài)的目光審視風(fēng)險，發(fā)現(xiàn)問題，監(jiān)控既定風(fēng)險，更多的是需要我們?nèi)ソ鉀Q問題，對風(fēng)險進行預(yù)判，提出可行性預(yù)防風(fēng)險的建議。

4.審計成果的運用與發(fā)展條件的不匹配。

內(nèi)部審計成果是內(nèi)部審計人員在日常審計工作中，通過現(xiàn)場審計、審計總結(jié)、調(diào)查研究、案例分析等多種方式形成的工作結(jié)晶。成果運用的效果一方面取決于審計的質(zhì)量，另一方面取決于審計成果的開發(fā)程度和利用程度。但目前基層央行內(nèi)部審計成果運用效果并不明顯，主要受到以下幾個方面的限制：一是審計觀念未轉(zhuǎn)變，內(nèi)審成果重視程度不高;二是審計質(zhì)量不高，審計成果加工力度不深;三是業(yè)務(wù)素質(zhì)不足，審計成果轉(zhuǎn)化效能低;四是內(nèi)控機制不健全，審計成果利用范圍受限。

三、深化基層央行內(nèi)審工作發(fā)展的對策建議

全面深化基層央行內(nèi)審工作是一項系統(tǒng)性工程，也是一個長期實踐的過程，按照中央審計委員會第一次會議和《指導(dǎo)意見》提出的要求，要堅持以黨的政治建設(shè)為統(tǒng)領(lǐng)、以審計精神立身、以創(chuàng)新規(guī)范立業(yè)、以自身建設(shè)立信，不斷夯實基層央行內(nèi)審工作基礎(chǔ)。

1.加強內(nèi)審隊伍建設(shè)，為深化內(nèi)審工作筑牢基礎(chǔ)。

全面深化內(nèi)審工作需要與之相適應(yīng)的人才隊伍作支撐?；鶎友胄幸獔猿秩瞬艦楸荆掷m(xù)加強內(nèi)審干部隊伍建設(shè)。一是注重作風(fēng)建設(shè)。要引導(dǎo)內(nèi)審人員加強理想信念、黨紀(jì)國法和職業(yè)道德的學(xué)習(xí)，督促其筑牢思想道德防線，遵守內(nèi)部審計職業(yè)規(guī)范，以過硬的質(zhì)量和扎實的作風(fēng)維護好基層央行內(nèi)審工作的權(quán)威和公信力;二是注重人才培養(yǎng)。要配齊配強內(nèi)審人員，加強基層央行內(nèi)審人才梯隊建設(shè)，將素質(zhì)好的年輕干部充實到內(nèi)審干部隊伍中。要注重審計實務(wù)的教育和培訓(xùn)，為內(nèi)審人員提升綜合素質(zhì)、錘煉業(yè)務(wù)本領(lǐng)創(chuàng)造有利條件。要充分激勵內(nèi)審人員，在評先評優(yōu)和干部選拔任用中給予內(nèi)審人員適當(dāng)傾斜，建立盡責(zé)免責(zé)機制，排除內(nèi)審人員的后顧之憂;三是注重能力提升。內(nèi)審人員在熟練掌握審計專業(yè)知識的同時，要一專多能，密切跟蹤重大政策措施的新變化和新要求，關(guān)于運用互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)和信息化手段開展工作，為開展相關(guān)審計做好知識儲備、能力儲備和心理儲備。加強對內(nèi)審人員的培訓(xùn)，引導(dǎo)內(nèi)審人員增強宏觀意識，能夠把基層央行工作放在改革發(fā)展大的履職環(huán)境下去監(jiān)督評價，既能發(fā)現(xiàn)問題，又善于研究問題和提出解決問題的建議。

2.規(guī)范內(nèi)審履職行為，為審計監(jiān)督獨立性提供保障。

正確認(rèn)識內(nèi)審的職責(zé)和定位，不能將本應(yīng)由業(yè)務(wù)部門、管理部門履行的監(jiān)督管理職責(zé)由內(nèi)審部門再監(jiān)督職責(zé)來替代，避免內(nèi)審職能邊界過寬過泛對再監(jiān)督主業(yè)形成沖擊。一是深化內(nèi)部審計轉(zhuǎn)型理念。內(nèi)審只是央行價值鏈上的一個環(huán)節(jié)，作用是相對有限的。央行內(nèi)審轉(zhuǎn)型首先要在理念上轉(zhuǎn)型，即由“圍繞中心，服務(wù)大局”向“保障穩(wěn)健運行，服務(wù)組織治理”的理念轉(zhuǎn)變;二是清理、規(guī)范內(nèi)審部門承擔(dān)審計職能以外的其他工作，對影響內(nèi)部審計獨立性和客觀性的職責(zé)予以剝離，全面落實內(nèi)部審計部門和審計人員不得負(fù)責(zé)被審計單位業(yè)務(wù)活動、內(nèi)部控制和風(fēng)險管理決策與執(zhí)行的工作要求。

3.拓展內(nèi)審職責(zé)范圍，為內(nèi)審職能發(fā)揮搭建平臺。

基層央行內(nèi)審職能要向著監(jiān)督、評價、建議、咨詢等多元化、多樣化發(fā)展，充分發(fā)揮內(nèi)部審計的職能作用。一是拓展內(nèi)部審計職責(zé)范圍，增加“建議”職能，將內(nèi)審部門監(jiān)督范圍拓寬至內(nèi)部控制、風(fēng)險管理領(lǐng)域，對發(fā)現(xiàn)的問題提出科學(xué)合理的建議，對風(fēng)險進行提前預(yù)判，幫助被審計單位解決問題和預(yù)防風(fēng)險;二是要大力推行內(nèi)審咨詢服務(wù)，加強正面宣傳和引導(dǎo)，促進基層行轉(zhuǎn)變思想觀念，充分認(rèn)識到內(nèi)審咨詢在服務(wù)央行內(nèi)部控制、風(fēng)險管理和組織治理的職能作用。

4.擴大內(nèi)審成果運用，為內(nèi)審價值增值創(chuàng)造條件。

重視內(nèi)審發(fā)現(xiàn)問題的整改，將問題整改作為改進內(nèi)審工作質(zhì)量的關(guān)鍵措施和提升基層央行履職水平的重要抓手，壓實整改責(zé)任，規(guī)范職能部門在問題整改中的職責(zé)。要進一步健全內(nèi)審發(fā)現(xiàn)問題整改機制，深挖問題根源，研究整改措施，確保整改到位，內(nèi)審部門還要加大通報、風(fēng)險提示、后續(xù)審計力度，與紀(jì)檢監(jiān)察、巡察、組織人事等內(nèi)外部監(jiān)督部門建立信息共享、結(jié)果共用、重要事項共同實施、問題整改問責(zé)共同落實等工作機制。發(fā)揮好業(yè)務(wù)主管部門在審計整改中的作用，通過完善內(nèi)部控制、加強風(fēng)險管理的措施推動源頭整改，努力在制度層面筑牢基層央行風(fēng)險防控的堤壩。

（作者單位：中國人民銀行新余市中心支行）