經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)法制體系變遷與回顧

摘要：2019年7月，《黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部和國(guó)有企事業(yè)單位主要領(lǐng)導(dǎo)人員經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)規(guī)定》印發(fā)施行。從制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度來(lái)看，《規(guī)定》的發(fā)布實(shí)施是一種強(qiáng)制性制度變遷。本文分析了經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)概念的拓展變化，回顧經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)法制體系的歷史沿革，探討制度變革的意義與展望，以期能對(duì)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)研究提供一定的參考。

關(guān)鍵詞：經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì);制度;變遷

一、引言

經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)是中國(guó)特色社會(huì)主義審計(jì)監(jiān)督制度的重要組成部分。隨著全面依法治國(guó)、全面從嚴(yán)治黨的形勢(shì)和要求不斷變化，經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)制度的進(jìn)一步修訂完善也勢(shì)在必行。近日，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了《黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部和國(guó)有企事業(yè)單位主要領(lǐng)導(dǎo)人員經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)規(guī)定》（以下簡(jiǎn)稱《規(guī)定》），于2019年7月7日起施行，2010年10月發(fā)布實(shí)施的《規(guī)定》同時(shí)廢止。基于此，從梳理比較的視角，對(duì)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)有關(guān)法制脈絡(luò)體系進(jìn)行回顧，從而解讀《規(guī)定》的制度意義。

二、經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)概念的拓展

“經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)”是指審計(jì)機(jī)關(guān)依法依規(guī)對(duì)黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部和國(guó)有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員經(jīng)濟(jì)責(zé)任履行情況進(jìn)行監(jiān)督、評(píng)價(jià)和鑒證的行為。最早關(guān)于“任期經(jīng)濟(jì)責(zé)任”的規(guī)定，指對(duì)其資產(chǎn)、負(fù)債、損益的真實(shí)性、合法性和效益性及有關(guān)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)應(yīng)當(dāng)負(fù)有的責(zé)任。當(dāng)前規(guī)定稱“經(jīng)濟(jì)責(zé)任”，是指對(duì)其管轄范圍內(nèi)貫徹執(zhí)行黨和國(guó)家經(jīng)濟(jì)方針政策、決策部署，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)事業(yè)發(fā)展，管理公共資金、國(guó)有資產(chǎn)、國(guó)有資源，防控重大經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)等有關(guān)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)應(yīng)當(dāng)履行的職責(zé)。目的在于分清責(zé)任，為考核使用干部等提供參考依據(jù)。經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)一經(jīng)產(chǎn)生，就顯示了財(cái)務(wù)收支等其他常規(guī)審計(jì)無(wú)法替代的作用，無(wú)論在保護(hù)國(guó)家財(cái)產(chǎn)還是健全領(lǐng)導(dǎo)干部監(jiān)督管理、促進(jìn)廉政建設(shè)，都取得了顯著成效，發(fā)揮了重要作用。

三、經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)法制體系歷史變遷與簡(jiǎn)要回顧

（一）經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)制度的制定依據(jù)

1.法律層面。1994年8月頒布1995年1月1日起施行、2006年2月修正的《中華人民共和國(guó)審計(jì)法》，在第二十五條對(duì)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)進(jìn)行了明確：“審計(jì)機(jī)關(guān)按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定，對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)和依法屬于審計(jì)機(jī)關(guān)審計(jì)監(jiān)督對(duì)象的其他單位的主要負(fù)責(zé)人，在任職期間對(duì)本地區(qū)、本部門或者本單位的財(cái)政收支、財(cái)務(wù)收支以及有關(guān)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)應(yīng)負(fù)經(jīng)濟(jì)責(zé)任的履行情況，進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督?！?009年5月1日起施行的《中華人民共和國(guó)企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》第二十八條也明確規(guī)定：“國(guó)有獨(dú)資企業(yè)、國(guó)有獨(dú)資公司和國(guó)有資本控股公司的主要負(fù)責(zé)人，應(yīng)當(dāng)接受依法進(jìn)行的任期經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)?！?/p>

2.法規(guī)層面。1997年10月公布2010年5月1日起施行、2010年2月修訂的《中華人民共和國(guó)審計(jì)法實(shí)施條例》（國(guó)務(wù)院令第231號(hào)），在第五十七條對(duì)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)進(jìn)行了明確：“實(shí)施經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的規(guī)定，另行制定。”

（二）國(guó)有企業(yè)的重要地位及其監(jiān)管體系制度建設(shè)

1.關(guān)于國(guó)有企業(yè)。黨的十八大對(duì)全面深化改革進(jìn)行了戰(zhàn)略部署，十八屆三中全會(huì)通過(guò)了《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》，并于2013年11月15日正式公布。2015年8月，為更好地貫徹落實(shí)《決定》，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于深化國(guó)有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見》，這是新時(shí)期指導(dǎo)和推進(jìn)中國(guó)國(guó)企改革的綱領(lǐng)性文件，指出“國(guó)有企業(yè)是推進(jìn)國(guó)家現(xiàn)代化、保障人民共同利益的重要力量，是我們黨和國(guó)家事業(yè)發(fā)展的重要物質(zhì)基礎(chǔ)和政治基礎(chǔ)?！?/p>

2.關(guān)于國(guó)有企業(yè)資產(chǎn)。國(guó)家歷來(lái)重視鞏固和發(fā)展國(guó)有經(jīng)濟(jì)，加強(qiáng)對(duì)國(guó)有資產(chǎn)的保護(hù)，發(fā)揮國(guó)有經(jīng)濟(jì)在國(guó)民經(jīng)濟(jì)中的主導(dǎo)作用，制定了一系列的法律法規(guī)。《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理暫行條例》（國(guó)務(wù)院令第378號(hào)），于2003年5月27日發(fā)布施行?！秶?guó)有資產(chǎn)評(píng)估管理辦法》（國(guó)務(wù)院令第91號(hào)），于1999年11月16日發(fā)布施行?！镀髽I(yè)國(guó)有資產(chǎn)評(píng)估管理暫行辦法》（國(guó)務(wù)院國(guó)資委第12號(hào)令），自2005年9月1日起施行。2008年10月28日第十一屆全國(guó)人大第五次常務(wù)會(huì)議通過(guò)了《中華人民共和國(guó)企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》，于2009年5月1日起施行。其中，第六十五條明確規(guī)定：“國(guó)務(wù)院和地方人民政府審計(jì)機(jī)關(guān)依照《中華人民共和國(guó)審計(jì)法》的規(guī)定，對(duì)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的執(zhí)行情況和屬于審計(jì)監(jiān)督對(duì)象的國(guó)家出資企業(yè)進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督?！?/p>

3.關(guān)于國(guó)有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員。黨要管黨，首先是管好干部。從主體看，國(guó)有企業(yè)是全面建設(shè)小康社會(huì)的重要力量，是中國(guó)特色社會(huì)主義的重要支柱，是我們黨執(zhí)政的重要基礎(chǔ)。從對(duì)象看，全面依法治國(guó)必須抓住領(lǐng)導(dǎo)干部這個(gè)“關(guān)鍵少數(shù)”。 因此，一直以來(lái)，國(guó)家持續(xù)強(qiáng)化對(duì)國(guó)有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員的規(guī)范約束，不斷推進(jìn)國(guó)有企業(yè)的監(jiān)督監(jiān)管體系建設(shè)。2002年3月12日，《關(guān)于中央企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員廉潔自律若干規(guī)定的實(shí)施辦法（試行）》由中共中央企業(yè)工作委員會(huì)、中共中央組織部直接印發(fā)施行。2009年7月12日，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《國(guó)有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員廉潔從業(yè)若干規(guī)定》，此規(guī)定適用于國(guó)有獨(dú)資企業(yè)、國(guó)有控股企業(yè)（含國(guó)有獨(dú)資金融企業(yè)和國(guó)有控股金融企業(yè)）及其分支機(jī)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)班子成員，2004年發(fā)布的《國(guó)有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員廉潔從業(yè)若干規(guī)定（試行）》同時(shí)廢止。2018年5月11日，中央全面深化改革委員會(huì)第二次會(huì)議審議通過(guò)了《中央企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員管理規(guī)定》，隨后中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了此《規(guī)定》。

（三）領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)規(guī)定的制度變遷

領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)在審計(jì)體系中的重要作用不言而喻，特別是國(guó)有企業(yè)主要領(lǐng)導(dǎo)人員經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)在提高國(guó)企經(jīng)營(yíng)決策質(zhì)量、保障國(guó)有資產(chǎn)安全、完善國(guó)企法人治理結(jié)構(gòu)、推動(dòng)國(guó)企深化改革發(fā)展方面發(fā)揮了重要作用。作為制度保障，經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的相關(guān)制度規(guī)定隨著時(shí)代變化也在不斷地健全和完善。

1999年5月24日，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳頒布施行《縣級(jí)以下黨政領(lǐng)導(dǎo)干部任期經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)暫行規(guī)定》和《國(guó)有企業(yè)及國(guó)有控股企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員任期經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)暫行規(guī)定》（中辦發(fā)（1999）20號(hào)），分別明確黨政領(lǐng)導(dǎo)干部、國(guó)有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員的任期經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)，而且黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的范圍只規(guī)定在縣級(jí)以下，國(guó)有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員只限定于法定代表人。

2000年12月25日，為了進(jìn)一步貫徹落實(shí)中辦發(fā)（1999）20號(hào)文件，經(jīng)征得中央紀(jì)委、中央組織部、監(jiān)察部、人事部同意，審計(jì)署印發(fā)了《縣級(jí)以下黨政領(lǐng)導(dǎo)干部任期經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)暫行規(guī)定實(shí)施細(xì)則》和《國(guó)有企業(yè)及國(guó)有控股企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員任期經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)暫行規(guī)定實(shí)施細(xì)則》（審辦發(fā)〔2000〕121號(hào)）。

2010年10月12日，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)施行《黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部和國(guó)有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)規(guī)定》（中辦發(fā)〔2010〕32號(hào)），把黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部和國(guó)有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)納入一個(gè)規(guī)定體系，在推動(dòng)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)工作深化發(fā)展方面發(fā)揮了重要作用。

2014年7月27日，中央紀(jì)委機(jī)關(guān) 、中央組織部、中央編辦、監(jiān)察部、人力資源社會(huì)保障部、審計(jì)署、國(guó)資委聯(lián)合發(fā)布關(guān)于印發(fā)《黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部和國(guó)有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)規(guī)定實(shí)施細(xì)則》的通知（審經(jīng)責(zé)發(fā)〔2014〕102號(hào)），之前的審辦發(fā)〔2000〕121號(hào)同時(shí)廢止。細(xì)則對(duì)中辦發(fā)〔2010〕32號(hào)規(guī)定的內(nèi)容進(jìn)一步作了細(xì)化，更方便具體操作落實(shí)。

近日，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了《黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部和國(guó)有企事業(yè)單位主要領(lǐng)導(dǎo)人員經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)規(guī)定》，于2019年7月7日起施行，對(duì)于加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)干部管理監(jiān)督，促進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)干部履職盡責(zé)、擔(dān)當(dāng)作為，確保黨中央令行禁止具有重要意義。與中辦發(fā)〔2010〕32號(hào)相比，《規(guī)定》堅(jiān)持黨對(duì)審計(jì)工作的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，在內(nèi)容和表述上有了很大的變化，需認(rèn)真梳理并進(jìn)行對(duì)照學(xué)習(xí)。

四、經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)制度變革的意義與展望

2016年10月，習(xí)近平總書記在全國(guó)國(guó)有企業(yè)黨的建設(shè)工作會(huì)議上作重要講話時(shí)指出，“對(duì)國(guó)有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員，既要從嚴(yán)管理，又要關(guān)心愛護(hù)，樹立正向激勵(lì)的鮮明導(dǎo)向，讓他們放開手腳干事、甩開膀子創(chuàng)業(yè)”?！兑?guī)定》要求聚焦領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任，既強(qiáng)化對(duì)權(quán)力運(yùn)行的制約和監(jiān)督，又貫徹“三個(gè)區(qū)分開來(lái)”要求，可以說(shuō)是對(duì)習(xí)總書記講話精神的一項(xiàng)貫徹落實(shí)措施。隨著審計(jì)管理體制改革、中央審計(jì)委員會(huì)組建和審計(jì)監(jiān)督體系的全面覆蓋，一系列加強(qiáng)黨對(duì)審計(jì)工作領(lǐng)導(dǎo)的重大舉措的落實(shí)，都會(huì)促使經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)創(chuàng)新發(fā)展，更好發(fā)揮審計(jì)在黨和國(guó)家監(jiān)督體系中的重要作用。從制度的遵循性、統(tǒng)一性和配套性看，2014年版的《黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部和國(guó)有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)規(guī)定實(shí)施細(xì)則》也應(yīng)考慮作相應(yīng)的修訂完善。

參考文獻(xiàn)：

[1]國(guó)有企業(yè)及國(guó)有控股企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員任期經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)暫行規(guī)定[S].1999-05-24.

[2]黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部和國(guó)有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)規(guī)定實(shí)施細(xì)則[S].2014-07-27.

[3]黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部和國(guó)有企事業(yè)單位主要領(lǐng)導(dǎo)人員經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)規(guī)定[S].2019-07-07.

作者簡(jiǎn)介：

楊瑞鋒（1980.10-? ），河南內(nèi)鄉(xiāng)人，碩士，中級(jí)，研究方向：內(nèi)部審計(jì)、財(cái)務(wù)投資與戰(zhàn)略管理。