我國老年人的體育糾紛及其解決路徑

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(湘潭大學 法學院，湖南 湘潭 411105)

截止到2016年，我國60歲以上人口超過16.7%，65歲以上人口超過10.8%，成為世界上老年人口最多的國家，已進入高度老齡化社會[1]。近年來，在老年人體育事業(yè)蓬勃發(fā)展的同時，與之相關或由此引發(fā)的糾紛亦呈上升趨勢，諸如“廣場舞老人圍毆籃球小伙”、“廣場舞老人為爭場地互毆”、“老人廣場舞噪音擾民被潑糞”、“老年暴走團占道與司機沖突”等事件屢見不鮮，已經(jīng)不容忽視和回避。隨著我國社會老齡化程度繼續(xù)加深，此類糾紛若不能依法得到妥善解決，一方面不利于老年人順利、有效、安全地開展體育健身活動，另一方面也容易激化社會矛盾，造成代際對立，對社會和諧造成嚴重影響。如何化解老年人體育糾紛，是老齡化背景下我國體育治理應當關注的命題之一。

1 老年人體育糾紛的特點

所謂體育糾紛，依學界通說，即從事體育活動以及與其相關事務的過程中，發(fā)生在各種體育活動主體之間，以體育權利、體育義務為內容的社會糾紛。以此為基礎，依據(jù)不同標準，又可進一步地劃分為諸多子類，譬如競技體育糾紛和非競技體育糾紛、體育法律糾紛和體育非法律糾紛等。故體育糾紛具有多樣性、復雜性的特征[2]，實踐中不一而足。本文所稱的老年人體育糾紛正是其中的一種類型，特指老年人在行使體育權利、參與體育活動的過程中所發(fā)生的各種糾紛的統(tǒng)稱。此類糾紛主要具有如下4個方面的特點。

(1)性質上屬于民事糾紛。不同于常見的因體育管理關系而起的行政糾紛，此類糾紛并非發(fā)生在體育行政主體和相對人之間，而是發(fā)生在平等主體，即從事體育活動的普通公民之間，當事人一方或多方為老年人。但與一般的民事糾紛略有不同，由于體育糾紛和當事人身份的雙重特殊性，往往不會或不便訴諸于司法途徑來解決[3]，當事人本身依然習慣于或期待行政機關來裁判是非曲直。

(2)一般與競技體育無關。由于老年人的生理條件不適宜參與絕大多數(shù)的競技體育運動，且當前我國的老年人體育競技事業(yè)尚不夠發(fā)達，此類糾紛通常發(fā)生在全民健身活動和群眾體育運動過程中，一定程度上導致了糾紛發(fā)生時沒有明確的主管機構或組織，也無法適用體育規(guī)則和章程設定的糾紛解決機制，從而難以在體育系統(tǒng)內得到及時、有效的處置。那么相應的，“依法”便成為了必然之選，是妥善處理的前提。

(3)本質上是權利沖突。此類糾紛在本質上是權利與權利的沖突。一方恒為老年人的體育權，另一方則相對多樣，可能是其他公民的體育權，也可能是物權、路權、健康權、勞動權等權利，甚至是某些社會公共利益。故在處理時需要具體問題具體分析，對所涉及的各種權利進行識別與衡量。

(4)處理需堅持德法結合。我國憲法規(guī)定，公民在法律面前一律平等；而根據(jù)我國憲法以及法律、政策、傳統(tǒng)倫理，老年人又都應當?shù)玫教貏e保護與優(yōu)待。考慮到我國憲法追求的是實質而非形式平等，且尊老愛幼同樣是憲法肯定的價值之一，故二者并不矛盾。對于老年人工作，黨和國家素來堅持德法結合，尤其在相關立法中得到了充分貫徹[4]。因此，處理老年人體育糾紛，固然首先應當嚴格依法進行，但又不能僅僅只依法，還需要兼顧道德倫理、公序良俗、大眾情感等法外因素，德法結合是處理老年人體育糾紛的基本原則之一。

上述特點，再加上現(xiàn)實的消極影響，使得本文所稱的老年人體育糾紛有別于一般的體育糾紛，應當作為一種獨立的、需要被認真對待的體育糾紛類型。

2 老年人體育糾紛產(chǎn)生的原因

探究解決老年人體育糾紛的方法，首先必須分析其產(chǎn)生的原因，才能對癥下藥、有的放矢。

2.1 根本原因：老年人體育公共資源不足

不同于傳統(tǒng)的自由權，學界一般認為，公民體育權是一種社會文化權利[5]，故其實現(xiàn)不僅在于公民自身，更有賴于國家的積極作為，包括建立相關體育制度和體育組織、提供體育公共設施等。對于老年人的體育權尤為如此，因為老年人受制于年邁體弱，往往難以直接向國家行使請求權，需要國家主動作為。目前，我國已在體育法律、法規(guī)和政策中作了明確規(guī)定，賦予國家積極作為的義務，經(jīng)過多年努力，地方尤其是城市中的體育基礎設施等體育公共資源的建設已經(jīng)有了長足發(fā)展，一般能夠滿足公民日常體育活動的需求。

那么，為何各地仍然會頻現(xiàn)老年人因爭奪體育公共資源而與他人產(chǎn)生糾紛？其中固然有老年人體育需求巨大導致資源相對不足的原因，但老年人體育活動本身的特殊性在很大程度上造成了，或者至少加劇了這種不足，進而導致了糾紛發(fā)生。

相較于老年人，青年人從事的體育活動具有較強的對抗性和競技性，多屬于官方認可的“典型”體育項目[6]，譬如足球、籃球、排球等。而如前所述，老年人由于自身生理狀況受限，往往不宜參加年輕人選擇的體育活動，否則容易出現(xiàn)健康問題；通常是以娛樂健身為主，保持身心平和，傾向于相對緩慢柔和、不過分激烈、能使全身得到活動的“非典型”體育項目[7]，譬如健身操(舞)、傳統(tǒng)武術、健身氣功、健步走、跳繩、踢毽等，這些可能未在官方目錄中，或不屬于傳統(tǒng)的“體育”范疇，更接近文化、娛樂活動。于是，在許多情形下，相較于青年人，老年人可選擇的體育活動較少，并且和青年人不具有重合性，雙方也就難以實現(xiàn)體育公共資源的共享，所以才會發(fā)生跳廣場舞的老人與打籃球的年輕人之間的矛盾沖突。

故老年人體育糾紛頻發(fā)不應簡單粗暴地歸因為當事任何一方法律意識或道德素質低下，根本原因還在于體育公共資源的不足，準確地說，是可供老年人使用的體育公共資源不足。以2017年河南洛陽王城公園事件為例，在矛盾爆發(fā)前，公園管理方始終沒有為老年人的廣場舞活動開辟專門的場所，直到發(fā)生沖突后才有所行動。老年人正常的體育需求無法得到滿足，加上老年人對于場地、設施等硬件要求較低(譬如廣場舞最低只需要平整的開闊地，各類專業(yè)球場簡直再合適不過)、體育需求遠較青年人旺盛(追求健康長壽)、閑暇時間更多以及面對其他社會成員時的心理優(yōu)勢，自然可能選擇與其他公民展開競爭，甚至侵占一些非體育用途的公共資源，譬如公共道路、綠地、廣場等。

此外，實踐中，老年人也不總是扮演“主動競爭者”的角色，原本由其使用的體育公共資源亦可能被其他公民、組織侵占[8]。因此，類似洛陽王城公園沖突的事件絕非個例，實際上在全國，能夠供老年人有效使用的體育基礎設施等公共資源的缺失都是一個較為普遍之現(xiàn)象[9]。

2.2 直接原因：糾紛解決機制有待完善

老年人體育公共資源不足，本身并不必然會導致糾紛。糾紛一般可分為三個階段：前沖突階段、沖突階段和第三人介入糾紛階段[10]。在第一階段中，當事各方已經(jīng)形成了對立，但尚未實施對抗行為；在第二階段中，矛盾激化、對抗作出、糾紛產(chǎn)生。此時，如果能有中立的第三方介入，即第三階段，給予妥善處理，即啟動糾紛解決機制，則完全可以將糾紛妥善解決，甚至介入及時，能夠將糾紛終止在萌芽狀態(tài)。換言之，對于老年人體育糾紛，體育公共資源的競爭僅僅是前提與誘因，最終決定糾紛爆發(fā)、激烈程度以及能否解決的關鍵還在于沖突雙方的溝通協(xié)商情況，以及相關部門職能的有效履行與發(fā)揮情況[11]。仍以洛陽王城公園事件為例，發(fā)生糾紛之前，青年人一方已經(jīng)連續(xù)多日通過新浪微博等網(wǎng)絡平臺向有關部門反映情況，卻一直沒有得到回應；在過往的其他案例中，也都不同程度地存在類似的問題。

但如果簡單地將這種放任自流歸因于有關部門、機構、組織的主觀不作為，亦有失公允；某種意義上，在現(xiàn)有制度框架內，上述主體是客觀難作為，尤其是涉及公園、小區(qū)、廣場等責任主體較多且治理權屬不明的區(qū)域?；仡欉^往案例可知，許多當事人在矛盾發(fā)生初便選擇了投訴，對象包括物業(yè)公司、公共設施管理方以及政府有關部門。之所以多未得到回應，一個重要原因是依據(jù)現(xiàn)行法律規(guī)范和政策文件，上述主體缺乏一套完善的、行之有效的糾紛解決機制，又難以照搬常規(guī)模式，因而往往難以及時依法作出處理，最終致使矛盾升級、沖突爆發(fā)[12]。

具體而言，現(xiàn)有的糾紛解決機制主要存在以下三個方面的問題：

(1)主體不明確。目前在發(fā)生老年人體育糾紛時，并沒有一個統(tǒng)一、權威的，能夠對糾紛的事實與法律問題作出裁判的主體。公安機關通常是當事人尋求救濟的首選對象，但對于此類民事糾紛，公安機關一般不愿意過多介入。除此之外，城管、市政、園林、環(huán)衛(wèi)等部門也是當事人求助的常見對象[13]，然而上述機關對于此類糾紛往往沒有明確的管轄和執(zhí)法權限，處于多個部門職權的交叉和邊緣地帶。實踐中究竟應當由誰來管，在許多地方都未有定論。

(2)依據(jù)不明確。實踐中，有關部門在處理老年人體育糾紛時常見“和稀泥”之舉。除了受傳統(tǒng)觀念、社會輿論等事實因素影響，也存在法律上的原因。一方面是前述的執(zhí)法主體不明導致的權限模糊，另一方面是執(zhí)法依據(jù)不明，難以作為。由于此類糾紛中執(zhí)法對象常常是老年人，故若沒有明確、具體的法律條款作為執(zhí)法依據(jù)與合法性支撐，則有關部門將面臨較大的執(zhí)法風險。目前，雖然已有一些地方進行了相關立法嘗試，譬如《北京市全民健身條例》、《廣西壯族自治區(qū)環(huán)境保護條例》規(guī)定了對廣場舞活動中侵占公共場所或制造噪聲污染等違法行為的行政處罰，但在多數(shù)情況下，有關部門在處理此類糾紛時，仍需要面對確定應當適用的規(guī)范性文件以及具體規(guī)定的難題。

(3)執(zhí)行不利。過往的老年人體育糾紛案例中普遍存在一種現(xiàn)象，即有關部門已經(jīng)作出了處理決定，但仍然難以得到有效執(zhí)行。究其根源，在于現(xiàn)有的糾紛解決機制在執(zhí)行和追責環(huán)節(jié)上缺失。當相對人拒不執(zhí)行決定，或者出爾反爾、推翻已達成之共識或已作出之承諾，繼續(xù)侵害他人合法權益時，有關部門基于各種主客觀原因(譬如忌憚當事人的年齡、缺乏法律依據(jù))，難以作出處罰等后續(xù)處理。故實踐中的老年人體育糾紛多具有長期性、反復性的特點。

綜上，當前我國頻頻發(fā)生的老年人體育糾紛，實質上是社會全面老齡化背景下，國家治理相對滯后的表現(xiàn)。如果不能及時調整，跟上社會轉型的步伐，此類糾紛很可能越來越多，對和諧老齡化社會的建設造成負面影響。

3 老年人體育糾紛的解決路徑

在我國，老年人社會優(yōu)待是有法律和政策依據(jù)的，包括《老年人權益保障法》、《關于加強老年人優(yōu)待工作的意見》、《中國老齡事業(yè)發(fā)展“十二五”規(guī)劃》等，并具有權利的性質，是一種法律權利?；饫夏耆梭w育糾紛，首先應當承認老年人在體育領域依法享有一定的優(yōu)待權，包括體育資源的分配、使用以及體育糾紛處理中的保障、傾斜、照顧。在此基礎上，做到以下5個方面。

第一，應當依法對“老年人”予以明確界定。實踐中，隨著生活水平與醫(yī)療技術的提升，“老年人”的界定一直在變化，不同機構、學科或學者之標準并不統(tǒng)一。由于本文主張依法化解此類糾紛，故應當以現(xiàn)行法律規(guī)定作為唯一標準，即《老年人權益保障法》第2條之規(guī)定，60周歲以上的公民才屬于老年人。那么，實踐中對于一些當事人未達到法定年齡卻主張自己為老年人的情形，譬如50至60周歲之間的“大媽”、“大爺”，依法按照一般體育糾紛處理即可。

第二，切實保障老年人所需的體育公共資源。目前，已經(jīng)有一些立法、政策對此作了專門規(guī)定，包括《體育法》第16、45條，《老年人權益保障法》第38、39、58、61、71條，《公共文化體育設施條例》第21條，以及《關于進一步加強新形勢下老年人體育工作的意見》等。但上述規(guī)定基本屬于概括的原則性要求，應當在下位規(guī)范性文件中進一步強調和細化。譬如要求地方政府根據(jù)本地老年人口數(shù)量、分布、體育健身習慣等，將老年人體育設施納入規(guī)劃，制定具體指標并進行考核；重點關注農(nóng)村和中小城市的老年人體育基礎設施建設；社會上的新建體育場館和老年住戶達到一定比例的社區(qū)應當包含可供老年人使用的體育設施；對企業(yè)、社會組織等投資、開發(fā)老年人體育設施提供來自稅收、金融、土地、榮譽等方面的具體支持。事實上，由于老年人的常用體育設施一般對于硬件的要求并不高，且可以承載多種用途，故強調發(fā)展老年人體育公共資源并不會給政府、開發(fā)商造成額外的或過度的負擔。而從長遠看，只有落實了相關法律、法規(guī)、政策文件關于加強和保障老年人體育公共資源建設的規(guī)定，才能從根本上減少甚至消除老年人體育糾紛。

第三，建立以行政調解為主的糾紛解決路徑。當糾紛已經(jīng)不可避免地發(fā)生后，為了兼顧權威、公正與效率，可以主要通過行政調解來解決。

所謂行政調解，即以糾紛雙方當事人自愿為前提，在法律的規(guī)范和引導下，由行政管理機關居中采用勸說、開導和教育等方式，促成糾紛雙方當事人互相諒解、互相協(xié)商、達成協(xié)議，進而解決爭議的程序[15]。在我國，與行政職權有關的民事爭議案件屬于行政調解的適用范圍[16]。行政調解是現(xiàn)代國家治理中十分常見的一種柔性治理手段，它本身具有的合意性，能夠避免司法權過早介入體育糾紛；同時，相較于訴訟等司法途徑，行政調解又具有廣泛性、靈活性，較為簡便靈活，門檻和成本較低；相較于一般的社會調解，還具有法定性以及較高的專業(yè)性、權威性[17]。因此，無疑非常適合用于解決老年人體育糾紛。唯一的問題是，究竟應當由誰來進行調解。

實踐已證明，公安、城管等部門等顯然不適合。目前，在非競技體育領域，我國法律并沒有對糾紛調解機構或組織作出明文規(guī)定。作為一種民事糾紛，老年人體育糾紛是可以訴諸人民調解委員會這一法律(《人民調解法》)授權的行政主體的。而根據(jù)《人民調解法》第34條，“鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道以及社會團體或者其他組織根據(jù)需要可以參照本法有關規(guī)定設立人民調解委員會，調解民間糾紛”。因此，根據(jù)《人民調解法》，體育行會(譬如老年人體育協(xié)會)有權設置專門的調解機構處理老年人體育糾紛[18]，并且其在專業(yè)性上顯然比傳統(tǒng)的以基層群眾自治組織為單位的人民調解委員會更加合適。當糾紛發(fā)生后，當事人可以親自向體育行會提出裁判請求，或者由相關部門、機構、組織在收到糾紛處理申請后轉送。

除了體育行會，縣級以上地方政府的體育行政管理部門也是調解此類糾紛的合適主體。法律依據(jù)是《體育法》第4條之規(guī)定，“縣級以上地方各級人民政府體育行政部門或者本級人民政府授權的機構主管本行政區(qū)域內的體育工作”，其中自然包括體育糾紛的處理。此外，由于老年人體育糾紛還常常涉及到公共資源的分配，可能需要與其他行政主體溝通、協(xié)調，在這一方面，體育行政管理部門無疑具有優(yōu)勢。至于公安、城管、環(huán)衛(wèi)等部門，則一般不直接或率先介入此類糾紛，除非收到協(xié)助執(zhí)法請求，或者當事人的行為進入了其職能范圍，依法必須由其進行管轄。

國家可參照人民調解的相關規(guī)定，通過立法或政策文件，確定此類糾紛調解的具體內容、程序、時限等問題。對于在體育行會或者體育行政管理部門主持下，在平等、自主之基礎上達成，內容不違反法律與社會公德的調解協(xié)議，應當具有強制執(zhí)行的法律效力[19]，各方當事人應當遵守，其他行政機關、社會組織應當尊重。調解成功，但無正當理由拒不履行協(xié)議的，其他當事人和利害關系人可以申請縣級以上人民政府強制執(zhí)行。調解失敗的，當事人可依法提起仲裁，或者向人民法院提起民事訴訟，在調解過程中已經(jīng)認定的事實可作為證據(jù)向人民法院提交，若無明顯問題，法院應當采信。拒不履行協(xié)議并有其他違法行為的，應當依法追究法律責任，予以懲戒。

第四，在處理過程中應當堅持依法為先，德法相濟。此處之“德”，除了代表中華傳統(tǒng)道德倫理，還指社會主義核心價值觀。要做到德法相濟，首先在適用和解釋法律規(guī)定時，不能機械和教條，應當充分結合我國相關立法中關于尊老敬老的原則和精神，在不違反法律的前提下，給予老年人權益以優(yōu)先之保障；其次，在調解過程中，應當保持平和與耐心，讓各方當事人均充分表達，方式上以勸導為主，盡量避免訓誡，曉之以情、動之以理，必要時可以邀請社區(qū)工作人員和當事人親屬參與；再次，對于處理決定的執(zhí)行，應當采取柔性措施，以教育為主，體現(xiàn)人文關懷，尤其當執(zhí)行對象為老年人時；最后，在此類糾紛中，老年當事人所主張的畢竟只是體育權，這一權利在我國公民基本權利體系中本身并不具有優(yōu)先性，故給予老年當事人的優(yōu)待僅限于雙方都是主張體育權，或雙方權利在位階上大致相等的情形，一旦老年人的體育權與其他公民相對更為重要的基本權利，譬如健康權、勞動權、受教育權，或者與社會公共利益，譬如公共安全相沖突時，則不應當再予以優(yōu)待或傾斜。

第五，對于老年人在行使體育權過程中，行為違反法律禁止性規(guī)定或公序良俗、與他人發(fā)生糾紛的情形，應當依法追究法律責任，應當處罰則依法處罰，不得因為相對人的年齡而姑息放縱。保障老年人的體育權益不能違反比例原則這一行政法的基本原則，對社會的基本公平正義造成損害。前述的北京、廣西等地對于老年人在廣場舞活動中的違法行為規(guī)定行政處罰的立法嘗試，便是一個值得肯定的實踐，但關鍵還是看能否有效執(zhí)行。此外，在行政處罰之外實施“軟法之治”，對違法人員實施信用懲戒，譬如納入某種“黑名單”，亦不失為實現(xiàn)法律責任的一種選擇。

4 結語

尊老敬老是中華民族的傳統(tǒng)美德，亦是我國社會主義法治建設遵循和追求的價值目標之一。在人口老齡化上，我國僅用幾十年便完成了歐美國家持續(xù)數(shù)百年的過程。這就意味著，必須盡快地對國家治理體系進行調整和完善，使之適應新的客觀現(xiàn)實，以減少老齡化帶來的沖擊。老齡化社會的核心治理目標之一，是讓老年人有尊嚴、有質量地度過晚年，而要實現(xiàn)這一目標，體育是不可或缺的。因此，國家有義務充分發(fā)展和保障老年公民的體育權，并排除會對這一權利造成嚴重妨害的老年人體育糾紛。處理老年人體育糾紛還需依法進行，既有治標(完善糾紛解決機制)，亦需治本(保障老年人體育公共資源)，德法結合，落實責任，才能真正化解糾紛，促進和諧老齡化社會和健康中國的建設。