保險(xiǎn)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的風(fēng)險(xiǎn)溯源與監(jiān)管創(chuàng)新

賽錚

摘?要：近年來，保險(xiǎn)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)與宏觀審慎監(jiān)管問題逐漸受到世界各國重視。目前我國的保險(xiǎn)監(jiān)管制度雖已逐漸將保險(xiǎn)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)納入監(jiān)管范圍，但現(xiàn)有的監(jiān)管措施過于簡陋，難以有效防范、化解系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。為此，在厘清保險(xiǎn)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)內(nèi)生性根源與制度性根源基礎(chǔ)上，反思我國保險(xiǎn)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)既有監(jiān)管規(guī)則之不足，認(rèn)為我國保險(xiǎn)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管的應(yīng)然訴求是建立金融機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)合作機(jī)制的法制化路徑、提高保險(xiǎn)宏觀審慎監(jiān)管相關(guān)立法、將現(xiàn)代科技手段運(yùn)用與保險(xiǎn)宏觀審慎監(jiān)管實(shí)踐相結(jié)合。

關(guān)鍵詞： 保險(xiǎn)監(jiān)管;系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn);宏觀審慎監(jiān)管

中圖分類號：F840.328????文獻(xiàn)標(biāo)識碼：?A????文章編號：1003-7217（2019）05-0034-06

一、引?言

習(xí)近平總書記在2019年中共中央政治局第十三次集體學(xué)習(xí)會(huì)議上提出：“防范化解金融風(fēng)險(xiǎn)特別是防止發(fā)生系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)，是金融工作的根本性任務(wù)。”如何防止發(fā)生金融系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)也是保險(xiǎn)監(jiān)管研究的應(yīng)有之義。總體而言，2008年全球金融危機(jī)之前，世界各國的金融監(jiān)管集中于關(guān)注金融機(jī)構(gòu)個(gè)體的風(fēng)險(xiǎn)，從而忽略了金融體系整體性的風(fēng)險(xiǎn)，因此，造成審慎監(jiān)管太過注重微觀層面的現(xiàn)象，從而金融“微觀審慎監(jiān)管機(jī)構(gòu)缺乏足夠廣泛和靈活的權(quán)力，以實(shí)施可以有效遏制系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)積累的政策?！盵1]目前，我國保險(xiǎn)監(jiān)管制度雖已逐漸將系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)納入監(jiān)管范圍，但現(xiàn)有的監(jiān)管措施過于簡陋，難以有效地防范、化解系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。面對這一現(xiàn)實(shí)，厘清保險(xiǎn)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)內(nèi)生性根源與制度性根源，反思我國保險(xiǎn)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)既有監(jiān)管規(guī)則之不足，探索我國保險(xiǎn)宏觀審慎監(jiān)管改革的現(xiàn)實(shí)運(yùn)作方向，具有重要的理論與現(xiàn)實(shí)意義。

二、保險(xiǎn)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的內(nèi)生性根源

國際貨幣基金組織將系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)定義為“在市場中，一個(gè)由于部分或系統(tǒng)的金融體系受損，給經(jīng)濟(jì)帶來嚴(yán)重的負(fù)面影響，從而嚴(yán)重破壞經(jīng)濟(jì)發(fā)展與穩(wěn)定的風(fēng)險(xiǎn)”。[2]目前國內(nèi)的理論研究都未對保險(xiǎn)業(yè)是否存在系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)作出論證，我國學(xué)者普遍對“保險(xiǎn)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)”這一概念采取接受態(tài)度。這使得人們在認(rèn)識上心存疑慮：系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)最早是針對銀行業(yè)提出，其特征是金融中介的脆弱性、對金融中介和市場普遍缺乏信心，以及在極端情況下支付系統(tǒng)受損。那么，保險(xiǎn)業(yè)存在系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)背后的原因是什么呢？因此，有必要對保險(xiǎn)業(yè)產(chǎn)生系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的內(nèi)生性根源進(jìn)行分析。

（一）保險(xiǎn)公司的非傳統(tǒng)業(yè)務(wù)存在系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)

保險(xiǎn)非傳統(tǒng)業(yè)務(wù)即保險(xiǎn)公司提供的金融中介服務(wù)以及經(jīng)營的各類金融衍生品，包括財(cái)務(wù)擔(dān)保、資產(chǎn)貸款、結(jié)構(gòu)化證券投資以及短期融資等。在過去的十幾年里，保險(xiǎn)公司的業(yè)務(wù)范圍已經(jīng)從傳統(tǒng)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)擴(kuò)展到包括投資管理業(yè)務(wù)，涉及風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移的保險(xiǎn)業(yè)衍生業(yè)務(wù)，資本、基金以及流動(dòng)性業(yè)務(wù)，出售信用保證保險(xiǎn)業(yè)務(wù)等方面。保險(xiǎn)公司的非傳統(tǒng)業(yè)務(wù)存在系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，美國國際保險(xiǎn)集團(tuán)（AIG）危機(jī)事件充分證明了這點(diǎn)。AIG在非傳統(tǒng)業(yè)務(wù)中，為與次級抵押貸款相關(guān)的結(jié)構(gòu)性金融產(chǎn)品提供了金融擔(dān)保，造成AIG在金融危機(jī)爆發(fā)時(shí)陷入破產(chǎn)困境。一方面，AIG在美國國內(nèi)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)中占據(jù)非常重要的地位，其擁有眾多的保險(xiǎn)消費(fèi)者，一旦破產(chǎn)，眾多保險(xiǎn)消費(fèi)者的權(quán)益將得不到保障，其所產(chǎn)生的連鎖反應(yīng)還將使美國金融市場遭受重創(chuàng)，嚴(yán)重影響美國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展形勢;另一方面，在國際上，AIG是擁有多種業(yè)務(wù)的超大型跨國金融集團(tuán)，與全球經(jīng)濟(jì)聯(lián)系緊密，它的破產(chǎn)將極大地撼動(dòng)世界經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定。受AIG破產(chǎn)影響，除引發(fā)全球股票大幅下跌外，各國金融機(jī)構(gòu)市值將因此蒸發(fā)逾1800億美元[3]。因此，在AIG破產(chǎn)風(fēng)波中，若處理不當(dāng)，其經(jīng)濟(jì)損失會(huì)轉(zhuǎn)嫁給眾多關(guān)聯(lián)企業(yè)，最終導(dǎo)致風(fēng)險(xiǎn)在整個(gè)金融行業(yè)蔓延。有研究表明，保險(xiǎn)公司的非傳統(tǒng)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)銷量呈現(xiàn)逐年上升趨勢，非傳統(tǒng)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)通常與銀行之間關(guān)系密切，加強(qiáng)了兩者間的合作。這雖然能有效彌補(bǔ)金融危機(jī)對保險(xiǎn)和銀行業(yè)造成的損失，但也加深了保險(xiǎn)業(yè)本身的整體風(fēng)險(xiǎn)[4]。學(xué)者們普遍接受了這一觀點(diǎn)，即“核心保險(xiǎn)業(yè)務(wù)不關(guān)聯(lián)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)要素，只有部分準(zhǔn)銀行的、或非核心的保險(xiǎn)風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移類業(yè)務(wù)才具有引發(fā)對金融系統(tǒng)穩(wěn)定產(chǎn)生威脅的、系統(tǒng)性危機(jī)的可能性?！盵5]

（二）保險(xiǎn)公司含有不可分散的綜合風(fēng)險(xiǎn)

保險(xiǎn)公司的風(fēng)險(xiǎn)并不都是可以分散的。第一，隨著保險(xiǎn)市場的重大轉(zhuǎn)變，保險(xiǎn)公司提供的產(chǎn)品可能含有不可分散的市場投資風(fēng)險(xiǎn)。例如眾多壽險(xiǎn)公司，都積極推出具有投資功能的壽險(xiǎn)保單，該類保單除了包含最低保額外，還含有其他金融投資產(chǎn)品的特征。因此，這類保險(xiǎn)產(chǎn)品與投資市場產(chǎn)生密切關(guān)聯(lián)。保險(xiǎn)公司這些以市場為導(dǎo)向的保險(xiǎn)產(chǎn)品的轉(zhuǎn)變將會(huì)使其在市場下跌時(shí)蒙受巨大損失。市場投資風(fēng)險(xiǎn)在金融危機(jī)和經(jīng)濟(jì)危機(jī)期間更容易爆發(fā)，從而使得保險(xiǎn)公司遭受投資損失[6]。第二，保險(xiǎn)公司可能因無法及時(shí)以合理成本獲得充足資金以支付到期債務(wù)或履行其他支付義務(wù)，因而其也存在類似于銀行的流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)。而保險(xiǎn)公司在資本市場主體之間具有相互依賴和高度關(guān)聯(lián)，所以，保險(xiǎn)公司包括流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)在內(nèi)的所有風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生的負(fù)效應(yīng)在保險(xiǎn)市場間具有傳染性。例如，某家保險(xiǎn)公司的破產(chǎn)會(huì)引發(fā)保險(xiǎn)消費(fèi)者對投保公司履約能力的擔(dān)憂。正是基于這種金融機(jī)構(gòu)與生俱來的脆弱性，可能使得原本具有償付能力的保險(xiǎn)公司因遭受大量退保而陷入困境，從而影響金融穩(wěn)定。

（三）保險(xiǎn)業(yè)與金融市場間具有密切互動(dòng)性

隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，保險(xiǎn)公司和其他金融機(jī)構(gòu)之間的界限變得越來越模糊。保險(xiǎn)公司可以經(jīng)營大型證券貸款業(yè)務(wù)，并在證券化債券市場上扮演著越來越重要的角色。換言之，保險(xiǎn)公司已不再是一個(gè)單獨(dú)的金融服務(wù)機(jī)構(gòu)，其與金融市場之間的聯(lián)系日益密切。有學(xué)者通過空間傳導(dǎo)測量的方法，研究系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)是否會(huì)在銀行業(yè)與保險(xiǎn)業(yè)之間相互傳染，最終結(jié)果表明，系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)不但在兩者之間的傳遞非常密切，而且由保險(xiǎn)公司傳染給銀行的可能性更大[7]。還有學(xué)者運(yùn)用實(shí)證檢驗(yàn)了對沖基金、銀行、經(jīng)濟(jì)公司以及保險(xiǎn)公司之間的互聯(lián)性，發(fā)現(xiàn)這四種機(jī)構(gòu)之間的聯(lián)系日益上升，增加了包括保險(xiǎn)公司在內(nèi)的金融機(jī)構(gòu)之間產(chǎn)生系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的可能性[8]。

三、保險(xiǎn)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的制度性根源

（一）傳統(tǒng)微觀審慎監(jiān)管對保險(xiǎn)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的失位

第一，微觀審慎監(jiān)管的初始目標(biāo)是防范單個(gè)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)破產(chǎn)倒閉的風(fēng)險(xiǎn)，難以達(dá)到監(jiān)管保險(xiǎn)業(yè)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的需求。保險(xiǎn)微觀審慎監(jiān)管為了防止保險(xiǎn)公司破產(chǎn)，一般將保險(xiǎn)公司的償付能力監(jiān)管作為其主要手段。換言之，償付能力監(jiān)管是保險(xiǎn)微觀審慎監(jiān)管的基石。但是美國AIG破產(chǎn)事件中，其傳統(tǒng)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)的償付能力是符合風(fēng)險(xiǎn)基礎(chǔ)資本（RBC）的風(fēng)險(xiǎn)指數(shù)要求的，AIG產(chǎn)生系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的正是其非傳統(tǒng)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)。單純針對保險(xiǎn)公司償付能力的監(jiān)管已不符合現(xiàn)代保險(xiǎn)非傳統(tǒng)業(yè)務(wù)的監(jiān)管要求。

第二，微觀審慎監(jiān)管的最終目標(biāo)是保護(hù)保險(xiǎn)消費(fèi)者的利益，確保微觀經(jīng)濟(jì)主體的效用最大化而非控制社會(huì)福利總損失水平[9]。保險(xiǎn)監(jiān)管部門在過去的傳統(tǒng)監(jiān)管中，其關(guān)注的重點(diǎn)不是保險(xiǎn)公司如何化解償付能力危機(jī)，而是保險(xiǎn)公司償付能力的評估是否通過，即無論采取哪種方式，都必須使保險(xiǎn)公司的償付能力標(biāo)準(zhǔn)達(dá)到監(jiān)管紅線，這才是微觀審慎監(jiān)管所關(guān)注的核心問題。保險(xiǎn)監(jiān)管部門這種“只注重結(jié)果，不注重過程”的監(jiān)管態(tài)度，在防范單個(gè)保險(xiǎn)公司破產(chǎn)時(shí)是足夠的，但是，當(dāng)保險(xiǎn)公司大規(guī)模面臨困難，同時(shí)需要采取諸如通過增資或者禁止配發(fā)保單紅利、限制金額等方式去降低償付能力不足的風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，就會(huì)破壞保險(xiǎn)業(yè)服務(wù)于保險(xiǎn)消費(fèi)者的基本保障功能，甚至影響社會(huì)穩(wěn)定，這又與微觀審慎監(jiān)管的最終目標(biāo)相違背。所以，償付能力監(jiān)管本身的微觀視野無法防范系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，具有局限性。

第三，微觀審慎監(jiān)管側(cè)重關(guān)注個(gè)體保險(xiǎn)公司的經(jīng)營穩(wěn)健，微觀審慎視角下測度的風(fēng)險(xiǎn)是金融機(jī)構(gòu)個(gè)體的風(fēng)險(xiǎn)價(jià)值，與其如何獲得資本和流動(dòng)性以及產(chǎn)生潛在的負(fù)外部性無關(guān)[10]。因此，保險(xiǎn)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)不在傳統(tǒng)的保險(xiǎn)微觀審慎監(jiān)管視域之內(nèi)[11]。微觀審慎監(jiān)管存在的問題在于其對各項(xiàng)指標(biāo)采取的是一種靜態(tài)監(jiān)管形式，即通過調(diào)整單個(gè)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)償付能力促使金融體系自我消化、化解外部或內(nèi)部危機(jī)。事實(shí)上，對金融的監(jiān)管需要基于持續(xù)的動(dòng)態(tài)綜合指標(biāo)，并能通過各項(xiàng)指標(biāo)識別潛在的金融風(fēng)險(xiǎn)[12]，而這些是微觀審慎監(jiān)管所不具備的。

（二）“監(jiān)管寬容”政策引發(fā)的弊端

保險(xiǎn)業(yè)由于資本市場中主體之間相互依賴和高度關(guān)聯(lián)，造成保險(xiǎn)公司的破產(chǎn)具有傳染性，并使保險(xiǎn)業(yè)面臨重大風(fēng)險(xiǎn)。基于這種擔(dān)心，監(jiān)管者都會(huì)保護(hù)大型保險(xiǎn)公司，使它們免遭損失，即監(jiān)管者對大型公司采取“監(jiān)管寬容”政策，而“監(jiān)管寬容”導(dǎo)致的最大問題便是道德風(fēng)險(xiǎn)滋生。

第一，就保險(xiǎn)公司產(chǎn)生的道德危險(xiǎn)而言，主要是加劇了其對政府的依賴，當(dāng)保險(xiǎn)公司面對某些重大問題決策時(shí)可能會(huì)出現(xiàn)短視行為，即潛在的政府擔(dān)保行為使得保險(xiǎn)公司決策者缺乏審慎考慮的耐心。同時(shí)，保險(xiǎn)公司也樂于向保險(xiǎn)監(jiān)管者表現(xiàn)出保險(xiǎn)行業(yè)的特殊性以及“太大而不能倒”的模板印象，一旦遇到困難，則習(xí)慣性向保險(xiǎn)監(jiān)管部門求助，并認(rèn)為理所應(yīng)當(dāng)。若監(jiān)管部門沒有認(rèn)清此種做法的劣根性，而是繼續(xù)鼓勵(lì)保險(xiǎn)公司保持這樣的態(tài)度經(jīng)營，那么，其他保險(xiǎn)公司只會(huì)紛紛模仿，從而最大程度上使自身在“監(jiān)管寬容”的政策環(huán)境下受益 [13]。而繼續(xù)秉持“監(jiān)管寬容”政策的監(jiān)管者最后將會(huì)使政府陷入“無力承擔(dān)救助成本與市場秩序破壞殆盡的兩難境地。”[14]

第二，就保險(xiǎn)消費(fèi)者而言，在“太大而不能倒”的原則之下，其在選擇保險(xiǎn)產(chǎn)品時(shí)，極易把價(jià)格因素作為唯一的判斷標(biāo)準(zhǔn)，而罔顧保險(xiǎn)公司的信用、經(jīng)營狀況、償付能力等因素?！啊蠖坏箚栴}的根源就是債權(quán)人對政府援助的預(yù)期?！盵15]換言之，“監(jiān)管寬容”政策被保險(xiǎn)消費(fèi)者解讀為國家對保險(xiǎn)公司的信譽(yù)擔(dān)保。顯然，此種做法不僅不利于保險(xiǎn)市場的健康發(fā)展，同時(shí)也會(huì)增加政府財(cái)政負(fù)擔(dān)。

除了“監(jiān)管寬容”政策所引發(fā)的道德危險(xiǎn)外，該政策本身也值得反思。首先，監(jiān)管機(jī)構(gòu)對于金融危機(jī)的擴(kuò)大化是無法有效認(rèn)識的，監(jiān)管機(jī)構(gòu)傾向于認(rèn)定投保人對保險(xiǎn)公司經(jīng)營狀況信心不足是金融危機(jī)產(chǎn)生或者擴(kuò)大的主要原因，但并無證據(jù)表明這一觀點(diǎn)成立。其次，一家保險(xiǎn)公司對于金融系統(tǒng)的關(guān)鍵性作用，不一定取決于規(guī)模大小。已有學(xué)者提出，當(dāng)下的金融市場早已不再是早期的“太大而不能倒”，而是“太多連接而不能倒”。即包括保險(xiǎn)公司在內(nèi)的互聯(lián)網(wǎng)金融市場包含數(shù)量眾多的參與者與產(chǎn)品，具備“牽一發(fā)而動(dòng)全身”的作用，某一節(jié)點(diǎn)的失敗沿著縱橫交錯(cuò)的網(wǎng)絡(luò)連接點(diǎn)傳遞出去，可能引發(fā)嚴(yán)重的全球金融危機(jī)[16]。因此，僅憑保險(xiǎn)公司的規(guī)模大小而對其進(jìn)行監(jiān)管差異化的處理，難免有失偏頗?！氨O(jiān)管寬容”導(dǎo)致的結(jié)果便是當(dāng)這類規(guī)模較大的保險(xiǎn)公司觸碰監(jiān)管紅線時(shí)，對其的干預(yù)過于拖延，或者根本沒有作為，這對于有效預(yù)防保險(xiǎn)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)而言，顯然是不利的。

（三）保險(xiǎn)微觀審慎監(jiān)管風(fēng)險(xiǎn)覆蓋面不足

保險(xiǎn)微觀審慎監(jiān)管以償付能力監(jiān)管作為核心內(nèi)容。雖然償付能力計(jì)算較為簡便且易于操作，但隨著金融混業(yè)經(jīng)營的發(fā)展，以及非傳統(tǒng)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)的興起，以償付能力為核心的微觀審慎監(jiān)管已無法適應(yīng)新的監(jiān)管要求。微觀審慎監(jiān)管沒有覆蓋一些可能對保險(xiǎn)公司經(jīng)營產(chǎn)生重大影響的風(fēng)險(xiǎn)，其中以流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)和集中度風(fēng)險(xiǎn)最為明顯?！傲鲃?dòng)性風(fēng)險(xiǎn)反映了保險(xiǎn)公司在具有清償能力的前提下由于無法變現(xiàn)對到期債務(wù)進(jìn)行支付的風(fēng)險(xiǎn)?！盵17]保險(xiǎn)微觀審慎監(jiān)管只對保險(xiǎn)公司整體償付能力進(jìn)行監(jiān)管，而忽略了資產(chǎn)結(jié)構(gòu)及配置的因素，導(dǎo)致對流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)缺乏針對性的監(jiān)管措施。集中度風(fēng)險(xiǎn)是指保險(xiǎn)公司由于承保業(yè)務(wù)和投資業(yè)務(wù)過于集中而使得“大數(shù)法則”失效的一種風(fēng)險(xiǎn)。集中度風(fēng)險(xiǎn)包括交易對手集中風(fēng)險(xiǎn)、地區(qū)集中風(fēng)險(xiǎn)、行業(yè)集中風(fēng)險(xiǎn)、產(chǎn)品集中風(fēng)險(xiǎn)等，這種風(fēng)險(xiǎn)的暴露可能使得保險(xiǎn)公司短期內(nèi)出現(xiàn)巨額資金壓力，但微觀審慎監(jiān)管的各項(xiàng)指標(biāo)無法將此種風(fēng)險(xiǎn)涵蓋進(jìn)來。

此外，缺乏逆周期監(jiān)管是目前保險(xiǎn)微觀審慎監(jiān)管的另一重大問題。2008年世界金融危機(jī)爆發(fā)使得人們開始關(guān)注金融機(jī)構(gòu)的順周期性，保險(xiǎn)公司的順周期性業(yè)務(wù)主要體現(xiàn)在承保與投資兩個(gè)方面。因此，監(jiān)管機(jī)構(gòu)通常都對這兩方面進(jìn)行嚴(yán)格的監(jiān)管，從而最大程度保護(hù)保險(xiǎn)消費(fèi)者權(quán)益。這種監(jiān)管體系在一定程度上能夠保障保險(xiǎn)業(yè)的穩(wěn)定經(jīng)營，但隨著保險(xiǎn)市場發(fā)展水平逐漸提高，此種監(jiān)管模式呈現(xiàn)出缺陷：在承保業(yè)務(wù)方面，只能對其保險(xiǎn)產(chǎn)品是否合規(guī)作出調(diào)整，卻無法對保險(xiǎn)規(guī)模實(shí)施有效措施;在投資業(yè)務(wù)方面，通常的措施是對各項(xiàng)投資項(xiàng)目設(shè)置嚴(yán)格的比例要求，其弊端主要表現(xiàn)為保險(xiǎn)公司的投資收益與市場經(jīng)濟(jì)狀況呈正比，因此，保險(xiǎn)公司的投資經(jīng)營存在順周期性。這一特性使得保險(xiǎn)公司的風(fēng)險(xiǎn)很有可能在經(jīng)濟(jì)危機(jī)時(shí)轉(zhuǎn)移到其他金融機(jī)構(gòu)，從而引發(fā)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)，在經(jīng)濟(jì)危機(jī)時(shí)，因固定比例的監(jiān)管限制，使得保險(xiǎn)公司難以在投資業(yè)務(wù)方面有所作為。

四、保險(xiǎn)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管的實(shí)然應(yīng)對與應(yīng)然訴求

（一）近年來我國對保險(xiǎn)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)管應(yīng)對

國外學(xué)者與監(jiān)管者普遍認(rèn)可針對保險(xiǎn)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)最有效的措施是采取宏觀審慎監(jiān)管?！昂暧^審慎監(jiān)管指的是一種金融監(jiān)管方法，它填補(bǔ)了傳統(tǒng)宏觀經(jīng)濟(jì)政策與傳統(tǒng)的單個(gè)金融機(jī)構(gòu)‘微觀審慎監(jiān)管之間的空白。政策制定者的目標(biāo)是管理可能危及整個(gè)金融體系的因素，即系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)?！盵18]?目前我國保險(xiǎn)宏觀審慎監(jiān)管工作已經(jīng)啟動(dòng)，具體表現(xiàn)在：

1.監(jiān)管主體：國務(wù)院金融穩(wěn)定發(fā)展委員會(huì)。

國務(wù)院于2017年成立金融穩(wěn)定發(fā)展委員會(huì)（以下簡稱金穩(wěn)會(huì)），該委員會(huì)由國務(wù)院副總理任主任，中國人民銀行行長和國務(wù)院常務(wù)副秘書長任副主任，其成員分別由中國銀保監(jiān)會(huì)主席、證監(jiān)會(huì)主席、國家外匯管理局局長、中央財(cái)經(jīng)委員會(huì)辦公室副主任、國家發(fā)改委副主任、財(cái)政部副部長組成。金穩(wěn)會(huì)的成立標(biāo)志我國金融宏觀審慎監(jiān)管的框架已初步形成，防范與化解系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的能力得到提高。目前金穩(wěn)會(huì)尚處于剛剛起步階段，因此，在法定地位、職責(zé)、職權(quán)等方面還缺乏法律規(guī)定，這意味著其在開展工作時(shí)會(huì)遭遇法律障礙和缺乏強(qiáng)制力的困境。

2.監(jiān)管辦法：《國內(nèi)系統(tǒng)重要性保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)監(jiān)管暫行辦法》。原保監(jiān)會(huì)于2016年制定《國內(nèi)系統(tǒng)重要性保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)監(jiān)管暫行辦法》（以下簡稱《辦法》）并面向全社會(huì)公開征求意見?！掇k法》從總則、監(jiān)管要素、監(jiān)管與信息披露、附則四個(gè)部分對系統(tǒng)重要性保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)監(jiān)管進(jìn)行了規(guī)定，其中重點(diǎn)規(guī)定了并表風(fēng)險(xiǎn)管理計(jì)劃、系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)管理計(jì)劃、流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)管理計(jì)劃、恢復(fù)計(jì)劃和處置計(jì)劃?！掇k法》的制定對防范與化解保險(xiǎn)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，促進(jìn)保險(xiǎn)宏觀審慎監(jiān)管的發(fā)展具有舉足輕重的作用。令人遺憾的是，該《辦法》于2016年3月與2016年8月先后兩次面向社會(huì)公開征求意見后，其具體出臺時(shí)間至今沒有下文。

3.監(jiān)管模式：嘗試建立金融機(jī)構(gòu)間的協(xié)調(diào)合作模式。

我國最早于2002年第四次全國金融工作會(huì)議上提出建立該模式，此后于2003年由當(dāng)時(shí)的銀監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)共同簽署了《在金融監(jiān)管方面分工合作的備忘錄》;2007年全國金融工作會(huì)議提到要“完善金融分業(yè)監(jiān)管體制機(jī)制，加強(qiáng)監(jiān)管協(xié)調(diào)配合”;2008年國務(wù)院建立一行三會(huì)金融工作旬會(huì)機(jī)制;2013年由中國人民銀行牽頭的金融監(jiān)管協(xié)調(diào)部際聯(lián)席會(huì)議制度正式確立。但是十多年的實(shí)踐效果并不如意：一是初步建立的金融機(jī)構(gòu)間的協(xié)調(diào)合作模式僅僅是同級部門之間的合作，通常采用的是缺乏強(qiáng)制力的措施，例如征求意見、合作備忘錄等。因而這些措施大多沒有落實(shí)到位。二是金融部際聯(lián)席會(huì)議長期以來缺乏具體的法律規(guī)定，法制化程度不高[19]。

綜上，雖然我國金融宏觀審慎監(jiān)管制度已經(jīng)初步確立，但實(shí)踐顯示我國對金融宏觀審慎監(jiān)管還處于探索階段，在保險(xiǎn)宏觀審慎監(jiān)管方面的規(guī)則落實(shí)上更是寥寥無幾，遠(yuǎn)未達(dá)到理想狀況。保險(xiǎn)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的存在給我國保險(xiǎn)監(jiān)管帶來新一輪的監(jiān)管壓力，要求監(jiān)管者必須在防范和化解系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)方面做到“高瞻遠(yuǎn)矚，有備無患”。

（二）我國保險(xiǎn)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管的應(yīng)然訴求

1.建立金融機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)合作機(jī)制的法制化路徑。系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)是對所有金融機(jī)構(gòu)造成廣泛損害并對實(shí)體經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生連帶溢出效應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)。因此，保險(xiǎn)監(jiān)管者并不能將眼光局限于保險(xiǎn)業(yè)領(lǐng)域，還應(yīng)該將保險(xiǎn)監(jiān)管置于整個(gè)金融監(jiān)管系統(tǒng)內(nèi)進(jìn)行考量，充分重視各金融機(jī)構(gòu)間的聯(lián)系并分析整體金融環(huán)境。所以，當(dāng)務(wù)之急應(yīng)建立金融機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)合作機(jī)制：（1）建構(gòu)不同金融機(jī)構(gòu)間的主動(dòng)性和互享性的信息溝通協(xié)調(diào)機(jī)制。就主動(dòng)性而言，首先，由金穩(wěn)會(huì)牽頭，各監(jiān)管部門之間建立信息溝通渠道，監(jiān)管部門應(yīng)主動(dòng)將其收集到的關(guān)于系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)監(jiān)管信息匯總編制監(jiān)管數(shù)據(jù)報(bào)表，統(tǒng)一上報(bào)。其次，金穩(wěn)會(huì)作為最高級別的金融監(jiān)管者，應(yīng)當(dāng)從全局出發(fā)將上報(bào)的信息重點(diǎn)落腳于宏觀審慎監(jiān)管與微觀審慎監(jiān)管的相互協(xié)調(diào)，形成各監(jiān)管部門之間定期的意見征集和討論座談。就互享性而言，一方面，各金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間可以共享所上報(bào)的監(jiān)管數(shù)據(jù)報(bào)表，彼此可通過該數(shù)據(jù)報(bào)表監(jiān)測金融系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，并針對自身金融機(jī)構(gòu)特點(diǎn)進(jìn)行提煉與分析;另一方面，形成規(guī)范化、制度化的常態(tài)溝通協(xié)調(diào)機(jī)制。前已述及，我國金融部際聯(lián)席會(huì)議因長期以來缺乏具體的法律規(guī)定，使得該會(huì)議制度形同虛設(shè)。為此，應(yīng)將金融機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)合作機(jī)制的職責(zé)履行、義務(wù)承擔(dān)、組織分工等各方面法制化，以此為該機(jī)制形成規(guī)范化、制度化的法律保障。

此外，加強(qiáng)金融機(jī)構(gòu)與政府監(jiān)管部門之間的協(xié)調(diào)合作。在原有監(jiān)管者-被監(jiān)管者上下層級的關(guān)系基礎(chǔ)上，尋求監(jiān)管者與被監(jiān)管者之間的合作關(guān)系。一方面，使監(jiān)管者及時(shí)了解金融機(jī)構(gòu)的最新發(fā)展動(dòng)態(tài)，分享其信息并鼓勵(lì)、支持金融機(jī)構(gòu)創(chuàng)新;另一方面，使被監(jiān)管者熟悉、掌握監(jiān)管部門的各項(xiàng)監(jiān)管規(guī)章、制度，自覺規(guī)避違規(guī)違法行為。雙方合作完成信息收集、數(shù)據(jù)分析等風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測工作，提升監(jiān)管效率。

2.提高保險(xiǎn)宏觀審慎監(jiān)管相關(guān)立法防范與化解系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的能力。

（1）因中國銀保監(jiān)會(huì)擬定銀行業(yè)、保險(xiǎn)業(yè)重要法律法規(guī)草案和審慎監(jiān)管基本制度的職責(zé)已經(jīng)被劃入中國人民銀行①，所以，中國人民銀行應(yīng)盡快將《國內(nèi)系統(tǒng)重要性保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)監(jiān)管暫行辦法》頒布實(shí)施，作為《保險(xiǎn)法》的補(bǔ)充。此外，統(tǒng)籌考慮《保險(xiǎn)法》的修訂，增設(shè)金穩(wěn)會(huì)保險(xiǎn)監(jiān)管職責(zé)等相關(guān)內(nèi)容，確?！侗ｋU(xiǎn)法》與“一委一行兩會(huì)”職責(zé)有序銜接，從而提高《保險(xiǎn)法》防范與化解系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的能力。（2）制定《國務(wù)院金融穩(wěn)定發(fā)展委員會(huì)條例》。通過立法的形式明確金穩(wěn)會(huì)的法定地位、職責(zé)和職權(quán)。由域外經(jīng)驗(yàn)可知，美國通過《多德-弗蘭克法案》成立金融穩(wěn)定監(jiān)督委員會(huì)。歐盟根據(jù)《歐盟金融監(jiān)管體系改革》成立歐盟系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管委員會(huì)，英國通過《2012年金融服務(wù)法案》設(shè)立金融政策委員會(huì)，他們都從法律上明確規(guī)定了金融宏觀審慎監(jiān)管主體的監(jiān)管職能，主要包括：第一，識別和評估系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn);第二，風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警，并作出指導(dǎo)或給出建議;第三，發(fā)布金融穩(wěn)定報(bào)告;第四，維護(hù)金融消費(fèi)者合法權(quán)益，確保金融活動(dòng)有序展開;第五，增強(qiáng)金融機(jī)構(gòu)抗風(fēng)險(xiǎn)能力。我國于2017年底成立的金穩(wěn)會(huì)已經(jīng)確立了委員會(huì)成員，并召開了三次全體會(huì)議，但金穩(wěn)會(huì)的職責(zé)定位、組織架構(gòu)、工作機(jī)制及問責(zé)安排等在法律層面上還未確定，因此，需由國務(wù)院法制辦盡快起草制定。具體而言，在法定地位方面，金穩(wěn)會(huì)要統(tǒng)籌協(xié)調(diào)金融監(jiān)管，對金融系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)各項(xiàng)數(shù)據(jù)進(jìn)行收集、分析、比對、識別等，履行這些工作，僅僅靠召開定期會(huì)議委實(shí)難以完成，因此，需要一個(gè)常設(shè)機(jī)構(gòu)開展具體工作，并設(shè)立穩(wěn)定的財(cái)政預(yù)算與人員編制，專門負(fù)責(zé)金融系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)管。在法定職責(zé)方面，《國務(wù)院金融穩(wěn)定發(fā)展委員會(huì)條例》應(yīng)對金穩(wěn)會(huì)的職責(zé)予以細(xì)化。例如，在防范金融系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)方面，應(yīng)詳細(xì)規(guī)定金穩(wěn)會(huì)研究防范處置系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)和維持金融穩(wěn)定的職責(zé)，包括金穩(wěn)會(huì)有義務(wù)收集、分析、比對、識別和最終確定系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，編制金融穩(wěn)定調(diào)查報(bào)告等。在法定職權(quán)方面，應(yīng)賦予金穩(wěn)會(huì)信息收集權(quán)、監(jiān)管指定權(quán)與規(guī)章制定權(quán)等權(quán)利[20]，從而確保金穩(wěn)會(huì)具備充分履職的前提以及履職時(shí)的權(quán)威性與強(qiáng)制性。

3.將現(xiàn)代科技手段運(yùn)用與保險(xiǎn)宏觀審慎監(jiān)管實(shí)踐相結(jié)合。（1）現(xiàn)代科技手段為金融機(jī)構(gòu)之間、金融機(jī)構(gòu)與監(jiān)管部門之間的信息、數(shù)據(jù)共享提供技術(shù)支持。隨著金融科技的迅猛發(fā)展，大數(shù)據(jù)應(yīng)用、人工智能分析等新科技手段為實(shí)現(xiàn)金融全行業(yè)的數(shù)據(jù)實(shí)時(shí)共享提供了可能，從而打通金融機(jī)構(gòu)之間、金融機(jī)構(gòu)與監(jiān)管部門之間的數(shù)據(jù)孤島，充分發(fā)揮金融機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)合作機(jī)制的功能。（2）探索現(xiàn)代科技手段運(yùn)用于保險(xiǎn)監(jiān)管的具體模式。首先，隨著科技的發(fā)展，保險(xiǎn)業(yè)正迅速步入新興科技時(shí)代。例如“保險(xiǎn)+人工智能”“保險(xiǎn)+區(qū)塊鏈”等大量新型保險(xiǎn)產(chǎn)品的研發(fā)，都迫切要求利用大數(shù)據(jù)等新技術(shù)，通過對海量的信息數(shù)據(jù)進(jìn)行自動(dòng)處理和分析，幫助被監(jiān)管者生成日漸增多的報(bào)告，履行保險(xiǎn)公司配合保險(xiǎn)監(jiān)管部門監(jiān)管的義務(wù)。而這些自動(dòng)化處理若由人工進(jìn)行監(jiān)管其工作量之大，不可想象。所以，在金融科技發(fā)展之下，傳統(tǒng)的人力監(jiān)管模式逐漸向自動(dòng)化監(jiān)管模式轉(zhuǎn)變已是大勢所趨。其次，建立“金融科技監(jiān)管沙盒”試點(diǎn)，取得經(jīng)驗(yàn)后再推廣。“金融科技監(jiān)管沙盒”制度由英國率先建立，該制度指監(jiān)管機(jī)構(gòu)允許適格的金融科技創(chuàng)新企業(yè)于特定期間、特定環(huán)境中進(jìn)行金融新產(chǎn)品或新服務(wù)的測試實(shí)驗(yàn)。即政府創(chuàng)造一個(gè)安全空間，使金融科技創(chuàng)新企業(yè)可測試其創(chuàng)新的產(chǎn)品、服務(wù)、商業(yè)模式等各方面的可行性，而又不需要承擔(dān)一般違反金融監(jiān)管法規(guī)的責(zé)任[21]。該制度模式下，通過豁免其設(shè)立及遵守相關(guān)監(jiān)管法規(guī)義務(wù)的方式，創(chuàng)造彈性與較低的法令遵循成本優(yōu)勢，使被監(jiān)管者的測試產(chǎn)品于測試期間取得相關(guān)的實(shí)證經(jīng)驗(yàn)，并進(jìn)行調(diào)整，以協(xié)助其成長并發(fā)展完善。這種模式的主要目的是加強(qiáng)監(jiān)管當(dāng)局與金融科技創(chuàng)新企業(yè)的溝通交流，提早介入，全程了解金融科技的信息并進(jìn)行政策輔導(dǎo)，從而使得監(jiān)管者與被監(jiān)管者之間建立可信賴、持續(xù)性的良性監(jiān)管互動(dòng)，提高監(jiān)管部門的監(jiān)管效率[22]。最后，參照美國經(jīng)驗(yàn)，為各類保險(xiǎn)科技產(chǎn)品進(jìn)行數(shù)字化編碼，并制定一套規(guī)范的數(shù)據(jù)報(bào)送和分享標(biāo)準(zhǔn)，從而為日后防范保險(xiǎn)產(chǎn)品的衍生鏈條風(fēng)險(xiǎn)打下基礎(chǔ)[23]。總之，在保險(xiǎn)宏觀審慎監(jiān)管實(shí)踐中，利用大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、人工智能等現(xiàn)代科技手段對保險(xiǎn)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的相關(guān)信息進(jìn)行持續(xù)跟進(jìn)和更新，開發(fā)符合中國保險(xiǎn)業(yè)發(fā)展階段和實(shí)際情況的新科技手段，將會(huì)有效提高保險(xiǎn)宏觀審慎監(jiān)管的效率。

黨的第十九次全國代表大會(huì)提出“健全金融監(jiān)管體系，守住不發(fā)生系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)的底線”要求，為我國保險(xiǎn)監(jiān)管體制改革指明了方向。我國應(yīng)建立長效的、動(dòng)態(tài)的保險(xiǎn)宏觀審慎監(jiān)管機(jī)制，針對保險(xiǎn)的行業(yè)特點(diǎn)，通過多元監(jiān)管治理方式并用，構(gòu)建一個(gè)以系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)防范為基礎(chǔ)的更為合理的監(jiān)管框架，以實(shí)現(xiàn)保持保險(xiǎn)業(yè)穩(wěn)定健康發(fā)展的監(jiān)管目標(biāo)。

注釋：

① ?詳見《國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案》，https：//baijiahao.baidu.com/s？id=1595229908151897852&wfr=spider&for=pc.最后訪問日期：2019年2月28日。

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（責(zé)任編輯：寧曉青）