事業(yè)單位全面實(shí)施績效管理思路梳理

隋寧

摘要：黨的十九大報(bào)告明確提出了“建立全面規(guī)范透明、標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、約束有力的預(yù)算制度，全面實(shí)施績效管理”的要求，隨著事業(yè)單位進(jìn)入了預(yù)算績效管理的新時期，對于事業(yè)單位內(nèi)部績效管理也提出了更高的要求。本文重點(diǎn)從事業(yè)單位的預(yù)算績效管理體系建設(shè)、制度建設(shè)、過程管理、績效評價(jià)、責(zé)任約束等方面，對有關(guān)事業(yè)單位預(yù)算績效管理等進(jìn)行了系統(tǒng)的論述分析。

關(guān)鍵詞：預(yù)算績效管理;制度建設(shè);運(yùn)行監(jiān)控;責(zé)任約束

2018年省級事業(yè)單位在填報(bào)部門決算時，要求對投資類項(xiàng)目進(jìn)行績效評價(jià)。2019年，在填報(bào)部門預(yù)算時，要求對所有項(xiàng)目支出進(jìn)行事前績效目標(biāo)設(shè)定及考核標(biāo)準(zhǔn)。我們預(yù)算績效管理的理念是突然呈現(xiàn)出來的。但實(shí)際上，2013年預(yù)財(cái)[2013]53號就提出了財(cái)政支出績效評價(jià)共性指標(biāo)體系，2015年新《預(yù)算法》明確提出各級預(yù)算應(yīng)當(dāng)遵循“講求績效”的原則，并對績效有關(guān)的目標(biāo)管理、評價(jià)實(shí)施以及結(jié)果應(yīng)用、信息公開等內(nèi)容作出了具體規(guī)定。2018年9月，國家頒布出臺了《關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績效管理的意見》，預(yù)算管理已從部門推動上升到國家層面。

從預(yù)算績效管理概念的提出，到不斷探索，到選擇不同職能部門進(jìn)行試點(diǎn)，之所以經(jīng)歷了這么長的時間，是因?yàn)轭A(yù)算績效管理是一個復(fù)雜龐大的體系?，F(xiàn)對事業(yè)單位如何有效全面實(shí)施績效管理，進(jìn)行一下思路的梳理。

一、建設(shè)全方位預(yù)算績效管理體系

對于事業(yè)單位來說，應(yīng)該高度重視績效管理工作，嚴(yán)格落實(shí)國家關(guān)于績效管理工作的要求，謀劃全面實(shí)施績效管理的路徑，出臺績效管理工作辦法，打造績效管理制度體系，制定工作模板;同時，還應(yīng)該結(jié)合本次績效評價(jià)，合理制定事業(yè)單位整體績效目標(biāo)，推進(jìn)從部門跟蹤問效向科協(xié)整體績效管理的轉(zhuǎn)變。關(guān)鍵是應(yīng)該把績效管理融入預(yù)算編制和執(zhí)行全過程，構(gòu)建事前、事中、事后績效管理系統(tǒng)，將預(yù)算績效管理實(shí)施對象從項(xiàng)目為主向政策、部門整體轉(zhuǎn)移，形成部門預(yù)算、部門政策和項(xiàng)目預(yù)算等全方位績效管理格局。對預(yù)算收支全面實(shí)施績效，預(yù)算收入應(yīng)當(dāng)講求質(zhì)量，預(yù)算支出應(yīng)當(dāng)符合勤儉節(jié)約、量力而行、收支平衡原則。將預(yù)算管理和績效管理的主體、過程、權(quán)責(zé)等融為一體。部門單位應(yīng)根據(jù)“三定方案”，結(jié)合內(nèi)部結(jié)構(gòu)設(shè)置和事業(yè)發(fā)展規(guī)劃等，梳理出部門職責(zé)，按照服務(wù)對象、工作內(nèi)容等維度進(jìn)行整合，使職責(zé)具備恰當(dāng)?shù)倪壿嬯P(guān)系。應(yīng)重點(diǎn)突出核心職能和專業(yè)職能。當(dāng)然，在聚集核心業(yè)務(wù)績效的同時，也要兼顧其他職責(zé)業(yè)務(wù)。

二、完善事業(yè)單位預(yù)算績效管理制度

健全完善事業(yè)單位的預(yù)算績效管理制度，是事業(yè)單位全面預(yù)算績效順利實(shí)施的關(guān)鍵，特別是事業(yè)單位的績效管理相對來說在專業(yè)和技術(shù)方面要求較高，加強(qiáng)制度建設(shè)是全面實(shí)施預(yù)算績效管理的基礎(chǔ)。建立完善事業(yè)單位有關(guān)的預(yù)算績效管理辦法，可以較好地提升事業(yè)單位預(yù)算績效管理的規(guī)范化標(biāo)準(zhǔn)化以及流程化。在預(yù)算績效管理制度的具體制定上，應(yīng)該從管理流程和標(biāo)準(zhǔn)體系著手：改進(jìn)優(yōu)化事業(yè)單位預(yù)算績效管理的流程體系，尤其是應(yīng)該注重從事業(yè)單位的績效目標(biāo)管理、對績效運(yùn)行的跟蹤管理、績效評價(jià)結(jié)果的科學(xué)應(yīng)用等，重點(diǎn)從預(yù)算績效管理的各個環(huán)節(jié)上優(yōu)化管理流程，依托系統(tǒng)科學(xué)完善的預(yù)算績效管理制度，促進(jìn)提高事業(yè)單位預(yù)算績效管理的效率;同時還應(yīng)該加快實(shí)現(xiàn)事業(yè)單位預(yù)算績效管理的信息化，尤其是確保事業(yè)單位內(nèi)部有關(guān)的業(yè)務(wù)活動數(shù)據(jù)、財(cái)務(wù)管理數(shù)據(jù)、資產(chǎn)管理數(shù)據(jù)等之間實(shí)現(xiàn)相互聯(lián)系溝通。在事業(yè)單位預(yù)算績效管理方面，還應(yīng)該建立完善績效標(biāo)準(zhǔn)體系，根據(jù)事業(yè)單位的實(shí)際情況，建立完善定量定性相結(jié)合的績效指標(biāo)框架，創(chuàng)新評估評價(jià)方法，提高績效評估評價(jià)結(jié)果的客觀性和準(zhǔn)確性。部門單位可以從履職效能、社會效應(yīng)、服務(wù)對象滿意度、可持續(xù)發(fā)展能力、管理效率、運(yùn)行成本六個方面對部門整體績效進(jìn)行管理，可由財(cái)務(wù)部門或辦公室牽頭，內(nèi)設(shè)各機(jī)構(gòu)共同討論，結(jié)合單位具體職責(zé)，對績效指標(biāo)、目標(biāo)進(jìn)行細(xì)致設(shè)定。也可請第三方機(jī)構(gòu)參與，協(xié)助健全績效指標(biāo)體系，實(shí)現(xiàn)評價(jià)指標(biāo)細(xì)化量化、可比可測、動態(tài)調(diào)整。

三、將績效管理融入預(yù)算管理全過程

（一）建立事業(yè)單位內(nèi)部事前績效評價(jià)機(jī)制

實(shí)施績效管理要求事業(yè)單位應(yīng)該根據(jù)預(yù)算評審、項(xiàng)目審批等有關(guān)的內(nèi)容，對事業(yè)單位所出臺的政策、實(shí)施的項(xiàng)目等一系列內(nèi)容開展事前績效評估。評估重點(diǎn)應(yīng)該關(guān)注事業(yè)單位內(nèi)部的政策或者項(xiàng)目論證立項(xiàng)合理性、必要性、可行性、效益性等幾方面。事前績效評價(jià)有一定難度，特別是專業(yè)性強(qiáng)、敏感度高、體量龐大的項(xiàng)目，要求有專業(yè)人員或團(tuán)隊(duì)，負(fù)責(zé)人要高度重視及時監(jiān)控。通過事前績效評價(jià)，可以透視項(xiàng)目存在的問題，對決策提供更嚴(yán)格的把關(guān)，對事中監(jiān)督和事后績效評價(jià)提供基礎(chǔ)和依據(jù)。

（二）做好績效運(yùn)行監(jiān)控

預(yù)算績效監(jiān)控包括績效目標(biāo)完成情況、預(yù)算資金執(zhí)行情況、重點(diǎn)政策和重大項(xiàng)目績效延伸監(jiān)控?？梢圆捎枚亢投ㄐ苑治鱿嘟Y(jié)合的方式，運(yùn)用目標(biāo)比較法、因素分析法、標(biāo)桿管理法等將績效執(zhí)行情況與預(yù)期績效目標(biāo)進(jìn)行比較，重點(diǎn)關(guān)注上年結(jié)轉(zhuǎn)資金金額較大、當(dāng)年新增預(yù)算且前期準(zhǔn)備不充分以及預(yù)算執(zhí)行環(huán)境發(fā)生重大變化等情況，關(guān)注預(yù)算管理制度落實(shí)情況、項(xiàng)目預(yù)算資金使用過程中超預(yù)算開支、超標(biāo)準(zhǔn)配置資產(chǎn)等情況。對績效信息進(jìn)行收集，對偏離績效目標(biāo)的原因進(jìn)行分析，對擬采取的改進(jìn)措施做出說明。

（三）開展多維度績效評價(jià)，加強(qiáng)績效評價(jià)結(jié)果應(yīng)用

部門單位應(yīng)按照績效評價(jià)指標(biāo)體系，與績效標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行比照進(jìn)行打分，可以自評也可以請第三方機(jī)構(gòu)進(jìn)行評價(jià)，對績效情況、完成程度、存在問題進(jìn)行綜合分析。加強(qiáng)評價(jià)結(jié)果應(yīng)用，及時對存在的問題加以整改，以發(fā)揮“以評促管、融評于管”的作用。

四、加強(qiáng)預(yù)算績效評價(jià)

預(yù)算績效評價(jià)是確保事業(yè)單位全面實(shí)施績效管理的關(guān)鍵所在，也是確保事業(yè)單位預(yù)算績效目標(biāo)得以順利實(shí)現(xiàn)的關(guān)鍵。在事業(yè)單位項(xiàng)目預(yù)算績效評價(jià)的組織實(shí)施體系方面，應(yīng)該堅(jiān)持統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、管理科學(xué)、分類管理、客觀公正以及績效相關(guān)的基本原則，科學(xué)合理的確定事業(yè)單位預(yù)算項(xiàng)目績效目標(biāo)，重點(diǎn)是從投入、過程、產(chǎn)出、效果等多個方面對績效等進(jìn)行綜合評價(jià)。預(yù)算績效評價(jià)指標(biāo)體系的選擇，關(guān)鍵應(yīng)該完善定量與定性兩大指標(biāo)體系，定量指標(biāo)體系集中在資金到位率、資金使用率和支出效果率等方面，定性指標(biāo)主要是針對難以通過數(shù)量計(jì)算分析評價(jià)的，采取對評價(jià)對象進(jìn)行客觀描述和分析來反映評價(jià)結(jié)果。在績效評價(jià)指標(biāo)內(nèi)容確定以后，綜合采用專家直接判斷法、德爾菲法等來確定績效評價(jià)指標(biāo)的權(quán)重，進(jìn)而開展事業(yè)單位預(yù)算績效評價(jià)。此外，還應(yīng)該強(qiáng)化預(yù)算績效評價(jià)結(jié)果的應(yīng)用，把績效評價(jià)結(jié)果與資金管理結(jié)合起來，與事業(yè)單位內(nèi)部管理充分結(jié)合起來，在確保項(xiàng)目績效目標(biāo)的可行性和資金使用的安全性基礎(chǔ)上，形成良好的績效導(dǎo)向，切實(shí)促進(jìn)提升事業(yè)單位項(xiàng)目的資金實(shí)際使用效益。

五、硬化預(yù)算績效責(zé)任約束

各部門單位是預(yù)算績效管理責(zé)任主體，項(xiàng)目負(fù)責(zé)人對項(xiàng)目預(yù)算績效負(fù)責(zé)，對重大項(xiàng)目的責(zé)任人實(shí)行績效終身追責(zé)制，體現(xiàn)“誰使用、誰負(fù)責(zé)”。實(shí)施績效激勵約束，建立績效結(jié)果與預(yù)算安排和政策調(diào)整掛鉤機(jī)制，區(qū)分績效評價(jià)結(jié)果優(yōu)秀且績效突出、評價(jià)結(jié)果良好、評價(jià)結(jié)果合格及不合格等情況，分別給予資金優(yōu)先保障、提出整改意見、停止資金撥付等。

建立信息報(bào)告制度。為促使部門單位自覺并保質(zhì)保量完成績效自評工作，對部門和項(xiàng)目單位績效自評完成情況、質(zhì)量及組織開展情況，在一定范圍內(nèi)予以通報(bào)。對社會關(guān)注度高、影響力大地民生項(xiàng)目，可通過有關(guān)媒體公開披露，使公眾了解有關(guān)項(xiàng)目的實(shí)際績效水平。同時，還應(yīng)該充分發(fā)揮審計(jì)機(jī)關(guān)的職能作用，建立“花錢必問效、問效必問責(zé)”機(jī)制，促進(jìn)提升績效水平。

目前績效管理處于起步階段，部門單位都在學(xué)習(xí)、研究、探索，難免存在一些問題，比如績效未能對應(yīng)單位職責(zé)，雜亂不成體系，將重點(diǎn)項(xiàng)目支出績效簡單歸集與匯總為整體支出績效，層次低;績效指標(biāo)不夠細(xì)化;績效評價(jià)不全面不及時等?？冃Ч芾硪庾R淡薄等。我們應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)績效管理意識，逐步建設(shè)全方位、全過程、全覆蓋的預(yù)算績效管理體系，切實(shí)提高預(yù)算管理水平和政策實(shí)施效果。

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