著力解決鄉(xiāng)村振興中“錢”的問題

◎王文強(qiáng)

實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，補(bǔ)齊 “三農(nóng)” 短板，是一項(xiàng)長期而艱巨的重大工程，首先需要解決好 “錢” 的問題。我國作為農(nóng)業(yè)大國，當(dāng)前發(fā)展最不充分的是農(nóng)業(yè)，發(fā)展最不平衡的是城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡，要實(shí)現(xiàn) “農(nóng)業(yè)強(qiáng)、農(nóng)村美、農(nóng)民富” 的鄉(xiāng)村振興目標(biāo)，投入必然巨大。必須堅(jiān)持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展的總方針，遵循城鄉(xiāng)融合發(fā)展方向，按照 “形成財政優(yōu)先保障、金融重點(diǎn)傾斜、社會積極參與的多元投入格局” 的要求，努力破除體制壁壘，積極推進(jìn)投融資機(jī)制創(chuàng)新，確保資金投入與鄉(xiāng)村振興目標(biāo)任務(wù)相匹配。

一、整體態(tài)勢： 投入水平提升與機(jī)制建設(shè)滯后并存

近年來，中央高度重視農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展，大力引導(dǎo)和推動各方面資金向鄉(xiāng)村流動，為實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略提供了有力支撐。但也要看到，現(xiàn)有資金投入機(jī)制尚不健全，存在一些較突出的問題。

1.財政投入力度不斷加大，但引導(dǎo)與統(tǒng)籌機(jī)制不健全，投入整體效益不高。近年來，中央不斷加大惠農(nóng)強(qiáng)農(nóng)支持力度，財政支農(nóng)投入總量持續(xù)增長，2018 年全國一般預(yù)算農(nóng)林水支出達(dá)到20786 億元，是2011 年的1.1 倍，近7 年中有5 年的年度支出增幅超過整個財政支出增幅。同時，財政投入鄉(xiāng)村教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障、文化服務(wù)等民生領(lǐng)域的資金也持續(xù)增長。但財政投入力度大的背后，存在財政支農(nóng)機(jī)制不健全的問題，政府與市場分工不明確，投入整體效益較低，表現(xiàn)為： 注重大包大攬，采取直接投入方式，忽視對服務(wù)市場、撬動社會資金的公共平臺投入，杠桿效應(yīng)發(fā)揮不足；缺乏統(tǒng)籌機(jī)制，“撒胡椒面” 問題突出，不少投入缺乏結(jié)合實(shí)際的科學(xué)論證，一些 “形象工程” 被優(yōu)先投入，一些地方道路、飲水、文體等設(shè)施與農(nóng)村人口流動的狀況不匹配，大量資金沒發(fā)揮出預(yù)期效益。

2.金融支農(nóng)能力不斷提升，但風(fēng)險化解機(jī)制不健全，融資瓶頸仍然存在。近年來，中央加強(qiáng)對農(nóng)村金融的引導(dǎo)，金融支農(nóng)能力明顯提升。據(jù)銀保監(jiān)會統(tǒng)計，截至2018 年末，全國銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)和保險機(jī)構(gòu)鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)覆蓋率分別達(dá)到96%和95%；行政村基礎(chǔ)金融服務(wù)覆蓋率為97%；全國銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)涉農(nóng)貸款 （不含票據(jù)融資）余額33 萬億元，是2011 年的1.26倍。但金融支農(nóng)能力提升的背后，因抵押擔(dān)保機(jī)制滯后形成的融資瓶頸仍未得到根本解決，金融支農(nóng)潛力遠(yuǎn)未挖掘出來。我國農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場和中介組織發(fā)育不足，農(nóng)村可抵押物處置困難，金融債權(quán)維護(hù)難，涉農(nóng)金融機(jī)構(gòu)缺乏貸款、擔(dān)保的動力。擔(dān)保方式較單一，地方的涉農(nóng)貸款主要依靠政府擔(dān)保，積累風(fēng)險較大。政策性農(nóng)業(yè)保險覆蓋面窄、保障水平低，加劇了涉農(nóng)金融機(jī)構(gòu)的避險心理，金融支農(nóng)作用未有效發(fā)揮。

3.社會投入活力不斷提升，但政策保障機(jī)制不健全，積極性難以充分發(fā)揮。隨著鄉(xiāng)村的獨(dú)特價值日益為人們所認(rèn)知，社會資本投入現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合、特色小鎮(zhèn)建設(shè)的活力明顯增強(qiáng)。據(jù)國家發(fā)展改革委周振等的調(diào)查，66%的受訪工商企業(yè)都愿意參與鄉(xiāng)村建設(shè)。諸多社會資本投入農(nóng)業(yè)企業(yè)，導(dǎo)致數(shù)量不斷增加。截止2018 年底，縣級以上龍頭企業(yè)達(dá)到8.9 萬家。尤其是當(dāng)國家提出在 “十三五”期間建設(shè)1000 個特色小鎮(zhèn)后，吸引了大批社會資本的投入，如長沙的潯龍河生態(tài)藝術(shù)小鎮(zhèn)撬動了數(shù)十億社會資本的投資。但社會資本躍躍欲試的背后，相關(guān)的政策保障機(jī)制還比較滯后，表現(xiàn)為： 投資者權(quán)益保障難，諸如土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)糾紛、訂單農(nóng)業(yè)中農(nóng)民違約等問題，損傷了不少投資者的積極性；支持政策缺乏連續(xù)性，一些地方對投資者的支持承諾不兌現(xiàn)，導(dǎo)致投入者進(jìn)退兩難；政策、項(xiàng)目信息供給機(jī)制不健全，很多企業(yè)對扶持政策不了解，會 “跑” 會“要” 的企業(yè)能獲得更多的支持，顯失公平，制約了社會資本投入鄉(xiāng)村振興的積極性。

4.農(nóng)民投入意愿不斷增強(qiáng)，但資源資本化機(jī)制不健全，鄉(xiāng)村發(fā)展投入內(nèi)在動力不足。隨著鄉(xiāng)村就業(yè)創(chuàng)業(yè)的機(jī)會增多，農(nóng)民自我建設(shè)家鄉(xiāng)、投資創(chuàng)業(yè)的意愿不斷增強(qiáng)。據(jù)國家發(fā)展改革委統(tǒng)計，目前全國返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)人員已超過800萬，帶動就業(yè)人數(shù)達(dá)到3000 萬左右；據(jù)農(nóng)業(yè)農(nóng)村部統(tǒng)計，全國注冊登記的農(nóng)民合作社達(dá)到217萬家，家庭農(nóng)場達(dá)到60 萬個。但農(nóng)民積極投身鄉(xiāng)村發(fā)展的背后，農(nóng)民資金投入受到多方面的制約，核心問題是農(nóng)村的資源要素資本化機(jī)制缺失。如廣大生態(tài)功能區(qū)中的鄉(xiāng)村發(fā)展受限，而生態(tài)產(chǎn)業(yè)發(fā)展不足，生態(tài)資源轉(zhuǎn)化為資本的，農(nóng)民在保護(hù)生態(tài)中受益少；集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革、農(nóng)民土地經(jīng)營權(quán)和住房財產(chǎn)權(quán)抵押改革等未全面展開，土地資源難以轉(zhuǎn)化為農(nóng)民發(fā)展的資產(chǎn)；各地農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革進(jìn)展不一，中西部地區(qū)尤其是貧困地區(qū)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對滯后，集體資產(chǎn)積累少，農(nóng)民從中獲得的分紅也少，制約了農(nóng)民在鄉(xiāng)村振興中主體作用的發(fā)揮。

二、基本要求： 激發(fā)鄉(xiāng)村活力與提升資金效益并重

滿足鄉(xiāng)村振興的資金需求，必須堅(jiān)持問題導(dǎo)向，理清誰來投、怎么投、投向哪里等一系列問題，為建立健全投融資機(jī)制提供清晰的行動方向。

1.以城鄉(xiāng)融合發(fā)展為要求推進(jìn)投入的多元化創(chuàng)新。鄉(xiāng)村振興以城鄉(xiāng)融合發(fā)展為方向，以城鄉(xiāng)要素自由流動、公平交換為支撐。要貫徹中央要求，增強(qiáng)改革的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性，將鄉(xiāng)村振興的資金要素與土地、人才、科技等要素有機(jī)結(jié)合，協(xié)同推進(jìn)財政投入保障與農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化、人才返鄉(xiāng)入鄉(xiāng)激勵、科技成果入鄉(xiāng)轉(zhuǎn)化、城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場統(tǒng)一、農(nóng)村產(chǎn)權(quán)保護(hù)交易等體制機(jī)制改革，激發(fā)農(nóng)村金融改革、工商資本下鄉(xiāng)、民間資金及農(nóng)民自有資金投入的積極性，形成多元投入的優(yōu)勢互補(bǔ)、多種要素的良性共振，為推進(jìn)鄉(xiāng)村振興提供強(qiáng)大動力。

2.以激活鄉(xiāng)村資源為主攻方向形成投入的內(nèi)在動力。推動鄉(xiāng)村資源價值逐步充分釋放，形成鄉(xiāng)村發(fā)展的 “造血” 機(jī)制，是鄉(xiāng)村振興的題中之義，也是各類資金投入的內(nèi)在動力。應(yīng)以對各類鄉(xiāng)村資源的分析研究、提升鄉(xiāng)村價值的路徑探索為基礎(chǔ)，堅(jiān)持把挖掘鄉(xiāng)村的地域特色以及激活土地、生態(tài)、文化等資源，作為政府服務(wù)的傾斜點(diǎn)、財政投入的聚焦點(diǎn)，形成吸引社會資本投入的興奮點(diǎn)，撬動金融投入的依靠點(diǎn)，促進(jìn)各類鄉(xiāng)村資源要素的資本化與價值放大，實(shí)現(xiàn)資金投入—增值—再投入的良性循環(huán)，從而保障鄉(xiāng)村振興所需要的持續(xù)的資金投入。

3.以市場機(jī)制為導(dǎo)向提高投入的整體效益。要素市場化配置是市場經(jīng)濟(jì)的基本要求。要打破長期以來政府主導(dǎo)鄉(xiāng)村投資、代替農(nóng)民、介入市場的做法，堅(jiān)持市場化改革方向，推動各級財政資金由 “無所不及” 轉(zhuǎn)向滿足有效需求，由注重直接投入轉(zhuǎn)向注重間接引導(dǎo)，由干預(yù)、參與市場轉(zhuǎn)向?qū)Ｐ耐度牍卜?wù)體系、公共平臺建設(shè)，為農(nóng)村金融創(chuàng)新、社會資金投入、農(nóng)民生產(chǎn)經(jīng)營提供服務(wù)、激勵、保障，營造公平有序的市場競爭環(huán)境，引導(dǎo)各類資金朝著回報率更高、效率更高的方向配置。

4.以規(guī)劃為引領(lǐng)推進(jìn)投入的精準(zhǔn)發(fā)力。我國鄉(xiāng)村類型多樣，建設(shè)與發(fā)展模式各異，要實(shí)現(xiàn)對鄉(xiāng)村的資金投入規(guī)范、有序、有效，關(guān)鍵是發(fā)揮規(guī)劃的引領(lǐng)作用。要將規(guī)劃作為總攬資金投入的制度設(shè)計手段，堅(jiān)持 “不規(guī)劃不投入”的原則，將縣、鄉(xiāng)、村規(guī)劃作為資金落地的基本依據(jù)，把政府財政資金投入和引導(dǎo)社會資金投入限定在規(guī)劃設(shè)計的范圍內(nèi)，保障財政投入規(guī)范可控，社會投入預(yù)期明確，鄉(xiāng)村建設(shè)發(fā)展方向清晰，提升各方面資金投入的針對性、精準(zhǔn)性和安全性。

5.以生態(tài)發(fā)展為取向突出投入的可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)。鄉(xiāng)村最寶貴的財富是生態(tài)，鄉(xiāng)村振興資金投入必須服務(wù)于實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)、社會、生態(tài)效益相統(tǒng)一的目標(biāo)。要發(fā)揮鄉(xiāng)村在 “美麗中國”建設(shè)中的基礎(chǔ)性、關(guān)鍵性作用，始終將生態(tài)發(fā)展作為引導(dǎo)鄉(xiāng)村振興資金投入的取向，嚴(yán)守生態(tài)紅線，引導(dǎo)各類資金向生態(tài)建設(shè)保護(hù)、生態(tài)宜居、綠色生產(chǎn)生活領(lǐng)域匯聚，推動形成以綠色生態(tài)發(fā)展引領(lǐng)鄉(xiāng)村振興的新格局。

三、機(jī)制創(chuàng)新： 強(qiáng)化政府引導(dǎo)與深化市場運(yùn)作并舉

解決鄉(xiāng)村振興的資金問題，需要多方面推進(jìn)投融資機(jī)制創(chuàng)新，加大財政支農(nóng)力度，打通金融資本和社會資本進(jìn)入通道，發(fā)揮農(nóng)民主體作用，為鄉(xiāng)村振興提供有力支撐。

1.創(chuàng)新財政支農(nóng)機(jī)制。推動各級財政合理設(shè)定投入增長的階段目標(biāo)，保障各級涉農(nóng)財政投入比重逐年增長、增速高于一般預(yù)算支出增速，支持地方政府通過調(diào)整土地出讓收入使用范圍、發(fā)行專項(xiàng)債券等方式增加農(nóng)業(yè)農(nóng)村投入。推進(jìn)對鄉(xiāng)村資源的普查與對鄉(xiāng)村資金項(xiàng)目需求的調(diào)查，建立信息庫作為各級財政投入的重要依據(jù)，按照需求導(dǎo)向、總量控制、規(guī)劃引領(lǐng)的原則，推動財政資金針對性投入。加強(qiáng)財政資金整合，給予縣域充分的自主權(quán)，保障干一件成一件。明確適應(yīng)不同領(lǐng)域特征的差異化投入方式，對純公益類領(lǐng)域作為財政保底性投入，采取直接投入方式；對準(zhǔn)公益類領(lǐng)域，注重以政府購買服務(wù)、補(bǔ)貼等方式，適當(dāng)引入競爭機(jī)制，引導(dǎo)社會力量參與；對于非公益性領(lǐng)域，把公共服務(wù)平臺建設(shè)作為重點(diǎn)，引導(dǎo)和撬動金融、社會資金投入。

2.創(chuàng)新金融擔(dān)保機(jī)制。加強(qiáng)政策性融資擔(dān)保機(jī)構(gòu)建設(shè)，推進(jìn)各省級農(nóng)信擔(dān)保公司分支機(jī)構(gòu)全面下沉至縣域，支持有條件的市縣政府設(shè)立或參股擔(dān)保公司，為鄉(xiāng)村融資提供擔(dān)保服務(wù)。引導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)開展設(shè)施農(nóng)業(yè)用地、大棚養(yǎng)殖圈舍、大型農(nóng)機(jī)具等生產(chǎn)設(shè)施，活體動物、果園苗木等生物資產(chǎn)，集體建設(shè)用地開發(fā)項(xiàng)目收益權(quán)、政府定向補(bǔ)貼收益權(quán)、財政支農(nóng)直補(bǔ)賬戶等收益權(quán)抵質(zhì)押貸款。鼓勵探索 “財政+銀行+合作社 （家庭農(nóng)場、農(nóng)戶）+擔(dān)保機(jī)構(gòu)+保險機(jī)構(gòu)” “財政+銀行+擔(dān)保機(jī)構(gòu)+企業(yè)” 等模式。引導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)推行聯(lián)保貸款模式，探索層級式聯(lián)保貸款、新型經(jīng)營主體保貸模式、鏈?zhǔn)铰?lián)保等多種模式。

3.創(chuàng)新農(nóng)民互助合作機(jī)制。在加強(qiáng)對農(nóng)村合作金融的引導(dǎo)與監(jiān)管的基礎(chǔ)上，支持各地以供銷系統(tǒng)為依托，通過發(fā)展農(nóng)民資金互助組織和農(nóng)民專業(yè)合作社的信用合作等形式，大力發(fā)展集生產(chǎn)、供銷、信用服務(wù)三位一體的綜合合作，增強(qiáng)為農(nóng)民服務(wù)的能力。鼓勵有條件的農(nóng)民資金互助組織與農(nóng)村商業(yè)銀行、擔(dān)保、保險等機(jī)構(gòu)建立合作關(guān)系，為成員提供授信、保險、擔(dān)保等服務(wù)，拓展農(nóng)民融資渠道。

4.創(chuàng)新社會投入保障服務(wù)機(jī)制。建立社會資本投入鄉(xiāng)村振興的負(fù)面清單，清除阻礙社會投資的制度障礙，重點(diǎn)引導(dǎo)和鼓勵社會資本投向具有潛在盈利能力、急需投資、帶動力強(qiáng)的領(lǐng)域。建立對社會資本投資項(xiàng)目分類支持政策，確立支持的優(yōu)先次序，以及以獎代補(bǔ)、民辦公助、政府購買服務(wù)、PPP 模式、基金引導(dǎo)、稅費(fèi)減免等多種方式，著重完善用地保障政策及其落實(shí)機(jī)制，引導(dǎo)社會資本有序穩(wěn)妥投入鄉(xiāng)村振興。全面優(yōu)化基層營商環(huán)境，建立完善社會資本權(quán)益保障制度，推進(jìn)信息服務(wù)平臺、農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易平臺、產(chǎn)業(yè)孵化平臺、科技支撐平臺等平臺建設(shè)，為社會資本投資鄉(xiāng)村振興提供一攬子服務(wù)，營造優(yōu)良的投資環(huán)境。

5.創(chuàng)新農(nóng)民利益保護(hù)機(jī)制。把民意調(diào)查作為鄉(xiāng)村振興項(xiàng)目立項(xiàng)的重要標(biāo)準(zhǔn)，構(gòu)建農(nóng)民群眾參與設(shè)計、評議鄉(xiāng)村規(guī)劃和項(xiàng)目的機(jī)制，推行涉農(nóng)資金項(xiàng)目的公示公告公開制度，形成以農(nóng)民需求為導(dǎo)向的投資決策機(jī)制。加快非農(nóng)建設(shè)用地的市場化改革，深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，深入探索村級集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的體制機(jī)制。健全社會資本與農(nóng)民的利益聯(lián)結(jié)機(jī)制，以鄉(xiāng)村要素與產(chǎn)品為紐帶，引導(dǎo)社會資本、金融資本與村集體組織、新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體、小農(nóng)戶開展全鏈條緊密合作，建立保障農(nóng)民利益的長效機(jī)制。探索 “農(nóng)民負(fù)盈不負(fù)虧” 機(jī)制，制定兜底政策，對于規(guī)模化經(jīng)營，設(shè)立財政資金、社會資金共同投入的風(fēng)險保證基金，防止農(nóng)民利益受到損害。