新時(shí)代國(guó)有企業(yè)的功能定位與實(shí)現(xiàn)路徑

◎胡遲

國(guó)有企業(yè)一般是指在社會(huì)化大生產(chǎn)條件下，為彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈，在制度、目標(biāo)和管理諸方面具有特性的現(xiàn)代契約組織。其內(nèi)涵是資產(chǎn)屬于全民所有，由政府占有終極所有權(quán)的企業(yè)。當(dāng)前，我國(guó)經(jīng)濟(jì)已由高速增長(zhǎng)階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段。國(guó)有企業(yè)是中國(guó)特色社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)的“頂梁柱”，理應(yīng)肩負(fù)起實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的重任，引領(lǐng)帶動(dòng)我國(guó)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變發(fā)展方式、轉(zhuǎn)換增長(zhǎng)動(dòng)力。

在改革中進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)國(guó)有企業(yè)控制力與帶動(dòng)力

國(guó)有企業(yè)的改革發(fā)展有兩個(gè)定位目標(biāo)：從法理上看，國(guó)有企業(yè)是具有雙重屬性的特殊企業(yè)法人。與非國(guó)有企業(yè)相比，國(guó)有企業(yè)具有兩重性：一般性和特殊性。國(guó)有企業(yè)的一般性主要表現(xiàn)為它的營(yíng)利性或經(jīng)濟(jì)性；特殊性則源于一定的社會(huì)經(jīng)濟(jì)制度賦予它的社會(huì)性。國(guó)有企業(yè)的兩重屬性決定了它必須具有雙重功能：營(yíng)利功能和社會(huì)功能。國(guó)有企業(yè)本質(zhì)上是社會(huì)主義公有制的主要實(shí)現(xiàn)形式，是國(guó)家引導(dǎo)、推動(dòng)、調(diào)控經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的基本力量。國(guó)有企業(yè)發(fā)揮的作用要遠(yuǎn)大于彌補(bǔ)市場(chǎng)不足的經(jīng)濟(jì)責(zé)任，還要承擔(dān)社會(huì)責(zé)任，甚至要承擔(dān)更高層次的政治責(zé)任。因此，對(duì)新時(shí)代國(guó)有企業(yè)的功能定位進(jìn)行概括：從企業(yè)層面看，通過(guò)國(guó)有企業(yè)改革，建立現(xiàn)代企業(yè)制度，增強(qiáng)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)活力；從中觀(guān)和宏觀(guān)層面看，通過(guò)戰(zhàn)略調(diào)整，優(yōu)化國(guó)有經(jīng)濟(jì)的布局結(jié)構(gòu)，擁有影響其他領(lǐng)域的控制力、影響力及帶動(dòng)力，繼續(xù)在國(guó)民經(jīng)濟(jì)中發(fā)揮主導(dǎo)作用。由于國(guó)有企業(yè)的活力是針對(duì)企業(yè)自身而言的微觀(guān)屬性，本文重點(diǎn)討論國(guó)有企業(yè)的控制力與帶動(dòng)力是如何體現(xiàn)的。

1.國(guó)有企業(yè)的控制力

一般體現(xiàn)為三點(diǎn)：一是對(duì)起決定作用的稀缺資源和生產(chǎn)要素的控制力。二是對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)重點(diǎn)行業(yè)與領(lǐng)域的控制力。三是對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展趨勢(shì)的控制力。

2.國(guó)有企業(yè)的帶動(dòng)力

一般體現(xiàn)在四個(gè)方面：一是產(chǎn)業(yè)升級(jí)排頭兵。國(guó)有企業(yè)帶頭引領(lǐng)整個(gè)產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)型升級(jí)。帶頭進(jìn)入具有前瞻意義的戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，既提升國(guó)有企業(yè)自身的產(chǎn)業(yè)發(fā)展層級(jí)，也為其他企業(yè)進(jìn)入這些領(lǐng)域作出指引。二是科技創(chuàng)新領(lǐng)域排頭兵。國(guó)有企業(yè)具有很強(qiáng)的科技優(yōu)勢(shì)與人才優(yōu)勢(shì)，在科技創(chuàng)新領(lǐng)域具有很強(qiáng)的引領(lǐng)作用。中央企業(yè)的專(zhuān)利指標(biāo)年均增長(zhǎng)35%以上，在載人航天、特高壓電網(wǎng)、4G標(biāo)準(zhǔn)及時(shí)速350公里高速動(dòng)車(chē)等領(lǐng)域和重大工程項(xiàng)目中取得了一批具有自主知識(shí)產(chǎn)權(quán)和國(guó)際先進(jìn)水平的創(chuàng)新成果。在三峽工程、青藏鐵路、南水北調(diào)、奧運(yùn)場(chǎng)館和神舟飛船等國(guó)家標(biāo)志性重大工程建設(shè)中，中央企業(yè)作出了突出貢獻(xiàn)。三是城市建設(shè)主力軍。推動(dòng)建成一大批城建重點(diǎn)工程項(xiàng)目和重大交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，為城市化的加速發(fā)展與打造現(xiàn)代化大城市作出了重要的貢獻(xiàn)。四是“走出去”與國(guó)際化經(jīng)營(yíng)方面的先鋒隊(duì)。如中央企業(yè)積極實(shí)施國(guó)際化經(jīng)營(yíng)戰(zhàn)略，充分利用兩個(gè)市場(chǎng)、兩種資源，采取多種方式“走出去”，在海外建設(shè)了一批技術(shù)居國(guó)際領(lǐng)先水平的大型工程項(xiàng)目，輸出了一批成套技術(shù)裝備，帶動(dòng)了一大批中小企業(yè)集群式“走出去”，探索了國(guó)際化經(jīng)營(yíng)的新模式，在全球資源配置和國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力上取得明顯進(jìn)步。

通過(guò)分類(lèi)實(shí)現(xiàn)國(guó)有企業(yè)的功能定位

2015年9月印發(fā)的《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于深化國(guó)有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》（簡(jiǎn)稱(chēng)《意見(jiàn)》）在總結(jié)以往時(shí)期國(guó)有企業(yè)改革經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，第一次提出了國(guó)有企業(yè)分類(lèi)的概念，從而更好地解答了長(zhǎng)期以來(lái)一直存在的國(guó)有企業(yè)的定位、功能與屬性問(wèn)題。即國(guó)有企業(yè)控制力與帶動(dòng)力的實(shí)現(xiàn)是在國(guó)有企業(yè)分類(lèi)基礎(chǔ)上完成的。不同類(lèi)型的國(guó)有企業(yè)承擔(dān)不同使命。《意見(jiàn)》把國(guó)有企業(yè)分為商業(yè)類(lèi)和公益類(lèi)兩類(lèi)。其中，商業(yè)類(lèi)又可再分為完全競(jìng)爭(zhēng)類(lèi)（商業(yè)一類(lèi)）與特殊功能類(lèi)（商業(yè)二類(lèi)）。

1.完全競(jìng)爭(zhēng)類(lèi)（商業(yè)類(lèi)）是指處于完全競(jìng)爭(zhēng)領(lǐng)域的國(guó)有企業(yè)

這一類(lèi)企業(yè)主要集中在高端設(shè)備制造業(yè)，汽車(chē)和家電等成熟制造業(yè)，信息技術(shù)、新能源以及生物醫(yī)藥等新興產(chǎn)業(yè)，以及航運(yùn)、金融和貿(mào)易物流等高端服務(wù)業(yè)。從功能看，國(guó)有企業(yè)在這些領(lǐng)域控制力的實(shí)現(xiàn)主要靠杠桿效應(yīng)，即國(guó)有資本可以處于絕對(duì)、相對(duì)和參股地位，通過(guò)混合所有制，放大國(guó)有資本影響力。其帶動(dòng)力的實(shí)現(xiàn)是通過(guò)國(guó)有企業(yè)首先進(jìn)入這些領(lǐng)域?qū)ζ渌?lèi)型企業(yè)的引領(lǐng)來(lái)實(shí)現(xiàn)的。對(duì)這類(lèi)企業(yè)，要以市場(chǎng)化為導(dǎo)向，以?xún)衾麧?rùn)最大化為主要目標(biāo)，依托資本市場(chǎng)，推進(jìn)公司改革，鼓勵(lì)戰(zhàn)略投資者參與國(guó)有企業(yè)改組改造，實(shí)現(xiàn)國(guó)有資產(chǎn)資本化，提高國(guó)有資本流動(dòng)性，發(fā)展定位是在國(guó)內(nèi)乃至國(guó)際同行業(yè)中具備競(jìng)爭(zhēng)力的優(yōu)秀企業(yè)，以及具備顯著競(jìng)爭(zhēng)力的跨行業(yè)的國(guó)際化大型企業(yè)集團(tuán)。從產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)看，這些行業(yè)的國(guó)有企業(yè)是鼓勵(lì)發(fā)展混合所有制，允許實(shí)行員工持股，且對(duì)這些領(lǐng)域的國(guó)企和民企公平對(duì)待。

2.特殊功能類(lèi)（商業(yè)二類(lèi)）是指關(guān)系國(guó)計(jì)民生的特殊功能類(lèi)企業(yè)

這一類(lèi)企業(yè)主要集中在鐵路、電信、民航和石油等領(lǐng)域。從功能看，國(guó)有企業(yè)在國(guó)民經(jīng)濟(jì)中的控制力、影響力，主要是針對(duì)這些領(lǐng)域的國(guó)有企業(yè)而言的。這也是我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中主導(dǎo)作用體現(xiàn)的重要本質(zhì)特征。對(duì)這類(lèi)企業(yè)，國(guó)有資本應(yīng)當(dāng)繼續(xù)控股經(jīng)營(yíng)，實(shí)行以政企分開(kāi)、政資分開(kāi)、特許經(jīng)營(yíng)及政府監(jiān)管為主要內(nèi)容的改革。《意見(jiàn)》明確要將自然壟斷性環(huán)節(jié)和可引入競(jìng)爭(zhēng)的環(huán)節(jié)分開(kāi)，同時(shí)強(qiáng)調(diào)自然壟斷環(huán)節(jié)要靠有效政府監(jiān)管克服壟斷弊端。以特定功能為導(dǎo)向，以完成專(zhuān)項(xiàng)目標(biāo)或者社會(huì)戰(zhàn)略任務(wù)為目標(biāo)，發(fā)展定位是配置公共資源與服務(wù)。這意味著電網(wǎng)、鐵路路網(wǎng)、油氣運(yùn)輸管網(wǎng)與電信網(wǎng)絡(luò)等具有自然壟斷特性的環(huán)節(jié)、市政建設(shè)層面的投融資平臺(tái)可能還會(huì)由國(guó)有資本繼續(xù)控股，但發(fā)電和售電環(huán)節(jié)、油氣上游開(kāi)采和下游煉化銷(xiāo)售以及鐵路客戶(hù)運(yùn)輸?shù)拳h(huán)節(jié)都可以打破壟斷，引入民間社會(huì)資本開(kāi)展經(jīng)營(yíng)。

3.公益類(lèi)是指提供公益性產(chǎn)品或服務(wù)的國(guó)有企業(yè)

這一類(lèi)企業(yè)主要包括水、電、氣與交通服務(wù)等公共事業(yè)。從功能看，這類(lèi)國(guó)有企業(yè)同樣是國(guó)有企業(yè)控制力與影響力的重要體現(xiàn)。對(duì)這類(lèi)企業(yè)，要加大國(guó)有資本投入，緣于這些具有公益性質(zhì)的國(guó)企關(guān)系到國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人民生活保障，在經(jīng)營(yíng)中存在不同程度的壟斷，產(chǎn)品或服務(wù)的價(jià)格由政府控制，經(jīng)常會(huì)承受政策性虧損等。其發(fā)展以社會(huì)職能為導(dǎo)向，以改善民生為首要目標(biāo)，其次才是盈利目標(biāo)，發(fā)展定位是增加公共服務(wù)外溢性和實(shí)現(xiàn)國(guó)有資本保值。

國(guó)企與民企在競(jìng)爭(zhēng)中共同發(fā)展

公有制經(jīng)濟(jì)與非公有制經(jīng)濟(jì)之間既有市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)又有協(xié)同合作，共同構(gòu)成我國(guó)基本經(jīng)濟(jì)制度的內(nèi)容。因此，需要把進(jìn)入市場(chǎng)的國(guó)有企業(yè)置于公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)環(huán)境中，要在競(jìng)爭(zhēng)中性的前提下與民營(yíng)企業(yè)在不同層面聯(lián)合、互補(bǔ)共同發(fā)揮作用，實(shí)現(xiàn)其定位中的控制力與帶動(dòng)力。

1.微觀(guān)層面

國(guó)企與民企雙方可通過(guò)相互投資與參股組建混合所有制企業(yè)，實(shí)現(xiàn)股權(quán)融合、戰(zhàn)略合作。在經(jīng)營(yíng)模式上，國(guó)有企業(yè)在資金、技術(shù)、人才和規(guī)模等方面具有優(yōu)勢(shì)，為民營(yíng)企業(yè)培養(yǎng)和輸送了大批管理、技術(shù)人才和生產(chǎn)一線(xiàn)技工；民營(yíng)企業(yè)在經(jīng)營(yíng)機(jī)制上更具有活力。從國(guó)有企業(yè)改革歷程看，黨的十五大確立了社會(huì)主義初級(jí)階段的基本經(jīng)濟(jì)制度，第一次提出混合所有制經(jīng)濟(jì)概念，指出公有制經(jīng)濟(jì)不僅包括國(guó)有經(jīng)濟(jì)和集體經(jīng)濟(jì)，還包括混合所有制經(jīng)濟(jì)中的國(guó)有成分和集體成分。黨的十八屆三中全會(huì)提出積極發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)，國(guó)有資本、集體資本與非公有資本等交叉持股、相互融合的混合所有制經(jīng)濟(jì)，是基本經(jīng)濟(jì)制度的重要實(shí)現(xiàn)形式，有利于國(guó)有資本放大功能、保值增值、提高競(jìng)爭(zhēng)力，有利于各種所有制資本取長(zhǎng)補(bǔ)短、相互促進(jìn)、共同發(fā)展。黨的十九大提出深化國(guó)有企業(yè)改革，發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)，培育具有全球競(jìng)爭(zhēng)力的世界一流企業(yè)。從操作層面看，《意見(jiàn)》以國(guó)有企業(yè)分類(lèi)為前提，提出了不同類(lèi)型國(guó)有企業(yè)的混改原則與路徑。

2.中觀(guān)與宏觀(guān)層面

從發(fā)展布局看，國(guó)有經(jīng)濟(jì)分布在基礎(chǔ)性行業(yè)和支柱產(chǎn)業(yè)的國(guó)有資產(chǎn)比重超過(guò)50%，在關(guān)系國(guó)民經(jīng)濟(jì)命脈、國(guó)家安全和國(guó)計(jì)民生的重要行業(yè)與關(guān)鍵領(lǐng)域占有主導(dǎo)地位。民營(yíng)企業(yè)則主要分布在服務(wù)業(yè)、制造業(yè)等一般競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域。民營(yíng)企業(yè)大力發(fā)展后續(xù)加工業(yè)，為國(guó)有企業(yè)生產(chǎn)的原材料開(kāi)拓了市場(chǎng)。兩者的互補(bǔ)性大于競(jìng)爭(zhēng)性，通過(guò)資源整合，可以取長(zhǎng)補(bǔ)短、實(shí)現(xiàn)雙贏，共同托起整個(gè)中國(guó)經(jīng)濟(jì)。

加強(qiáng)國(guó)資監(jiān)管是實(shí)現(xiàn)功能定位的保障

完善的國(guó)有資產(chǎn)管理體制可以取得政府監(jiān)管機(jī)構(gòu)管制與企業(yè)自主經(jīng)營(yíng)之間的平衡，推動(dòng)國(guó)有企業(yè)同市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)深度融合，確保國(guó)有企業(yè)實(shí)現(xiàn)其經(jīng)濟(jì)與社會(huì)功能的雙重定位目標(biāo)。

1.通過(guò)“管資本”完善國(guó)資監(jiān)管體制

2018年中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議把以往“以管資本為主”的提法調(diào)整為“管資本”。國(guó)資監(jiān)管體制的完善方向是堅(jiān)持市場(chǎng)化改革方向，以提高國(guó)有資本的集中度和配置效率為核心，以激發(fā)企業(yè)活力和市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力為著力點(diǎn)，加快國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管職能與企業(yè)出資人職能分離，加強(qiáng)政府國(guó)資部門(mén)和財(cái)政部門(mén)的監(jiān)管職能，建立若干專(zhuān)司國(guó)有資產(chǎn)出資人職能的國(guó)有資本投資運(yùn)營(yíng)公司，進(jìn)一步推進(jìn)政企分開(kāi)、政資分開(kāi)、所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)相分離，以“管資本”加強(qiáng)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管，不斷完善國(guó)資監(jiān)管體制。

2.建立國(guó)有企業(yè)分類(lèi)監(jiān)管考核機(jī)制

國(guó)資監(jiān)管機(jī)構(gòu)、國(guó)有資產(chǎn)授權(quán)經(jīng)營(yíng)機(jī)構(gòu)、國(guó)有資本投資或運(yùn)營(yíng)公司要切實(shí)履行好出資人代表職責(zé)，在分類(lèi)的前提下，國(guó)資監(jiān)管按照分類(lèi)的原則進(jìn)行。今年3月，國(guó)資委發(fā)布的最新版《中央企業(yè)負(fù)責(zé)人經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)考核辦法》突出對(duì)高質(zhì)量發(fā)展考核，對(duì)不同類(lèi)型的國(guó)有企業(yè)考核重點(diǎn)不同。一是主業(yè)處于充分競(jìng)爭(zhēng)行業(yè)和領(lǐng)域的商業(yè)類(lèi)企業(yè)，由于其主要追求盈利性經(jīng)營(yíng)目標(biāo)，對(duì)其要以增強(qiáng)國(guó)有經(jīng)濟(jì)活力、放大國(guó)有資本功能、實(shí)現(xiàn)國(guó)有資本保值增值為導(dǎo)向，重點(diǎn)考核企業(yè)經(jīng)濟(jì)效益、資本回報(bào)水平和市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)能力，引導(dǎo)企業(yè)優(yōu)化資本布局，提高資本運(yùn)營(yíng)效率，提升價(jià)值創(chuàng)造能力。二是主業(yè)處于關(guān)系國(guó)家安全、國(guó)民經(jīng)濟(jì)命脈的重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域、主要承擔(dān)重大專(zhuān)項(xiàng)任務(wù)的商業(yè)類(lèi)企業(yè)，由于其主要追求戰(zhàn)略性功能目標(biāo)，對(duì)其要以支持企業(yè)可持續(xù)發(fā)展和服務(wù)國(guó)家戰(zhàn)略為導(dǎo)向，在保證合理回報(bào)和國(guó)有資本保值增值的基礎(chǔ)上，加強(qiáng)對(duì)服務(wù)國(guó)家戰(zhàn)略、保障國(guó)家安全和國(guó)民經(jīng)濟(jì)運(yùn)行、發(fā)展前瞻性戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)情況的考核。適度降低經(jīng)濟(jì)效益指標(biāo)和國(guó)有資本保值增值率指標(biāo)考核權(quán)重，合理確定經(jīng)濟(jì)增加值指標(biāo)的資本成本率。三是公益類(lèi)企業(yè)，由于其主要追求社會(huì)性服務(wù)性目標(biāo)。對(duì)其要以支持企業(yè)更好地保障民生、服務(wù)社會(huì)、提供公共產(chǎn)品和服務(wù)為導(dǎo)向，堅(jiān)持經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益相結(jié)合，把社會(huì)效益放在首位，重點(diǎn)考核產(chǎn)品服務(wù)質(zhì)量、成本控制、營(yíng)運(yùn)效率和保障能力。根據(jù)不同企業(yè)特點(diǎn)，有區(qū)別地將經(jīng)濟(jì)增加值和國(guó)有資本保值增值率指標(biāo)納入年度和任期考核，適當(dāng)降低考核權(quán)重和回報(bào)要求。