推進政府產(chǎn)業(yè)基金科學化發(fā)展

◎梁婧

產(chǎn)業(yè)投資基金（簡稱產(chǎn)業(yè)基金），是一種對未上市企業(yè)進行股權(quán)投資和提供經(jīng)營管理服務(wù)的利益共享、風險共擔的集合投資制度，即通過向多數(shù)投資者發(fā)行基金份額設(shè)立基金公司，由基金公司自任基金管理人或另行委托基金管理人管理基金資產(chǎn)，委托基金托管人托管基金資產(chǎn)，從事創(chuàng)業(yè)投資、企業(yè)重組投資和基礎(chǔ)設(shè)施投資等實業(yè)投資。隨著我國經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級不斷推進、投融資體制創(chuàng)新發(fā)展以及投資基金相關(guān)政策的不斷規(guī)范，作為產(chǎn)業(yè)基金重要組成部分的政府產(chǎn)業(yè)基金呈現(xiàn)較快發(fā)展態(tài)勢。

發(fā)展歷程

產(chǎn)業(yè)基金一般主要以非公開方式募集，通過對一個或一組特定產(chǎn)業(yè)內(nèi)的企業(yè)進行股權(quán)投資，推動企業(yè)成長和產(chǎn)業(yè)發(fā)展，同時實現(xiàn)股權(quán)投資的保值增值。

1.我國產(chǎn)業(yè)基金的實踐從設(shè)立境外產(chǎn)業(yè)投資基金開始

20世紀80年代中后期，隨著投資基金在國際市場的迅速發(fā)展，境外陸續(xù)設(shè)立了許多主要投資于中國概念或境內(nèi)企業(yè)的直接投資基金。1995年國務(wù)院批準實施《設(shè)立境外中國產(chǎn)業(yè)投資基金管理辦法》（現(xiàn)已失效），其主要針對中資機構(gòu)單獨或者與境外機構(gòu)共同發(fā)起設(shè)立的基金進行管理，投資基金在中國境外注冊、募集資金，主要投資于中國境內(nèi)產(chǎn)業(yè)項目。2003年實施的《外商投資創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)管理規(guī)定》則主要針對外資在我國境內(nèi)設(shè)立的產(chǎn)業(yè)投資基金進行管理。

2.我國產(chǎn)業(yè)基金以政府參與的創(chuàng)業(yè)投資為主

1986年原國家科委、財政部等合作成立了我國境內(nèi)第一家創(chuàng)業(yè)投資公司（中國新技術(shù)創(chuàng)業(yè)投資公司）。1999年上海市政府出資成立上海創(chuàng)業(yè)投資有限公司，其依托政府種子資金吸引海內(nèi)外各類資金，建立并管理包括創(chuàng)投基金、產(chǎn)業(yè)基金與并購基金等不同類型的投資基金，其設(shè)立與運作是政府出資引導創(chuàng)業(yè)投資的最早嘗試。以2002年中關(guān)村管委會出資設(shè)立的“中關(guān)村創(chuàng)業(yè)投資引導基金”為開端，政府產(chǎn)業(yè)基金開始進入試點階段并不斷發(fā)展。2005年國家發(fā)改委等十部委聯(lián)合發(fā)布的《創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)管理暫行辦法》中第一次出現(xiàn)引導基金的概念，明確“國家與地方政府可以設(shè)立創(chuàng)業(yè)投資引導基金，通過參股和提供融資擔保等方式扶持創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)的設(shè)立與發(fā)展”。2006年底首批試點產(chǎn)業(yè)基金獲批，渤海產(chǎn)業(yè)投資基金成為全國首只試點產(chǎn)業(yè)投資基金，規(guī)模為200億元，此后又批準了上海金融、廣東核電、山西能源和四川綿陽高科技等多個產(chǎn)業(yè)基金，這些基金多是國有企業(yè)或社保基金設(shè)立。2008年國家發(fā)改委、財政部、商務(wù)部共同出臺的《關(guān)于創(chuàng)業(yè)投資引導基金規(guī)范設(shè)立與運作的指導意見》，第一次明確定義了引導基金的概念，指出引導基金是“由政府設(shè)立并按市場化方式運作的政策性基金，主要通過扶持創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)發(fā)展，引導社會資金進入創(chuàng)業(yè)投資領(lǐng)域”。2015年財政部發(fā)布的《政府投資基金暫行管理辦法》提出了政府投資基金的概念，明確政府投資基金是指“由各級政府通過預(yù)算安排，以單獨出資或與社會資本共同出資設(shè)立，采用股權(quán)投資等市場化方式，引導社會各類資本投資經(jīng)濟社會發(fā)展的重點領(lǐng)域和薄弱環(huán)節(jié)，支持相關(guān)產(chǎn)業(yè)和領(lǐng)域發(fā)展的資金”。2016年國家發(fā)改委發(fā)布的《政府出資產(chǎn)業(yè)投資基金管理暫行辦法》提出了政府出資產(chǎn)業(yè)投資基金的概念，它是指由政府出資，主要投資于非公開交易企業(yè)股權(quán)的股權(quán)投資基金和創(chuàng)業(yè)投資基金。

3.產(chǎn)業(yè)基金組織形式主要有公司制、有限合伙制和契約制

公司型基金在《公司法》的約束下按照公司運作，公司股東以其出資額為限承擔有限清償責任，其管理最為規(guī)范，穩(wěn)定性高，但同時靈活性較低，存在管理效率低、雙重征稅等問題。有限合伙型基金由普通合伙人（GP）和有限合伙人（LP）組成，GP作為基金管理人，投資份額少（通常為1%），并對投資活動承擔無限責任，LP為主要投資人，不直接參與基金管理，對投資活動承擔有限責任。契約型基金是依據(jù)信托契約，通過發(fā)行受益憑證而組建的投資基金。我國實踐中有限合伙型基金較為常見。產(chǎn)業(yè)基金并不是一個嚴格意義上的法律概念，而是一個習慣性的叫法，因此其并沒有一個明確的統(tǒng)計。本研究主要根據(jù)清科研究中心私募通數(shù)據(jù)進行分析。

發(fā)展現(xiàn)狀

政府產(chǎn)業(yè)基金主要是指有政府出資背景，以股權(quán)投資等方式支持創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)、中小企業(yè)發(fā)展、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)等的資金。由于投資目的不同，創(chuàng)業(yè)投資引導基金、產(chǎn)業(yè)投資基金和PPP基金等都屬于政府產(chǎn)業(yè)基金的范疇，在清科研究中心私募通數(shù)據(jù)中也將其稱為政府引導基金。考慮到這些基金往往都是支持產(chǎn)業(yè)企業(yè)發(fā)展，本文將其視為政府產(chǎn)業(yè)基金。

●未來之光

拍攝時間：2016年9月2日

拍攝地點：北京昌平

攝影作者：胖美云

●圖片說明：北京市昌平區(qū)北七家的未來科技城雙橋

1.從快速增長階段進入到規(guī)范平穩(wěn)發(fā)展階段

隨著政府投融資體制創(chuàng)新發(fā)展以及投資基金相關(guān)政策的不斷規(guī)范，政府產(chǎn)業(yè)基金發(fā)展較快。基金成立數(shù)量從2007年的不到10只發(fā)展到2013年的72只，基金目標規(guī)模也從2007年的35.9億元上升到2013年的863.5億元。2013年之后伴隨政府融資平臺轉(zhuǎn)型、地方政府收支壓力增大，政府產(chǎn)業(yè)基金進入快速發(fā)展期，基金數(shù)量和規(guī)模進一步擴大，尤其是2015年、2016年呈現(xiàn)爆發(fā)式增長。2016年政府產(chǎn)業(yè)基金成立數(shù)量和目標規(guī)模分別達到557只、3.35萬億元，單只基金的平均目標規(guī)模也上升至72億元。2017年以來，中央進一步加強了對地方政府債務(wù)特別是隱性舉債行為的管控，地方政府舉債融資行為、PPP模式進一步規(guī)范，資管新規(guī)等嚴監(jiān)管政策也加大了基金設(shè)立和募資的難度。政府產(chǎn)業(yè)基金設(shè)立節(jié)奏放緩，基金目標規(guī)模也逐步降低（見圖1）。

2.以地市級和省級基金為主，較大規(guī)模的國家級基金不斷推出

根據(jù)清科私募通數(shù)據(jù)，截至今年7月15日，我國共設(shè)立政府產(chǎn)業(yè)基金2090只，總目標規(guī)模11.6萬億元。其中，地市級政府產(chǎn)業(yè)基金目標規(guī)模占比最大，占政府產(chǎn)業(yè)基金總目標規(guī)模的1/3，國家級基金目標規(guī)模在16%左右。隨著政府融資方式的調(diào)整、基金政策體系的完善，2013年后國家級基金不斷推出和發(fā)展，數(shù)量明顯增多。雖然國家級基金目標規(guī)模占比低于地方政府基金，但是其單只基金平均目標規(guī)模最高，為601億元，遠高于省級的102.5億元、地市級的67.3億元、區(qū)縣級的31.4億元（見圖2、圖3）。

3.基金類型主要以產(chǎn)業(yè)基金為主

截至今年7月15日，不同類型政府基金中，產(chǎn)業(yè)基金目標金額為6.46萬億元，占政府基金總目標金額的55.5%，其主要是引導對轉(zhuǎn)型升級產(chǎn)業(yè)、新興產(chǎn)業(yè)等的支持。其次規(guī)模較大的為PPP基金，其目標金額為2.5萬億元，占總目標金額的21.5%，其主要是支持基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等PPP項目。創(chuàng)業(yè)基金目標金額占比9.1%，主要為創(chuàng)業(yè)企業(yè)發(fā)展提供資金支持。從發(fā)展歷程來看，政府早期主要支持創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)企業(yè)發(fā)展設(shè)立引導基金，近些年隨著經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級壓力突顯、新舊動能轉(zhuǎn)換迫切，政府投融資方式也有較大調(diào)整，產(chǎn)業(yè)基金發(fā)展明顯加快，2014年以來產(chǎn)業(yè)基金成立數(shù)量逐步上升到200只以上（見圖4、圖5）。

4.主要分布在東部地區(qū)

截至今年7月15日，東部省份政府基金占比最大，為47%，其主要集中在廣東、北京和江蘇等經(jīng)濟金融較為發(fā)達的省市，這三個地區(qū)目標規(guī)模占比合計為31%。從歷史發(fā)展來看，2007年成立政府基金的主要為北京、江蘇、浙江、廣東與上海等東部省市，此后逐步向中西部地區(qū)擴散。目前中部、西部和東北地區(qū)基金目標金額占比分別為16.8%、24.9%和1.7%，中部主要集中在湖北、安徽和河南等省份，西部主要集中在四川、陜西、貴州、新疆和甘肅等省區(qū)。

5.杠桿效應(yīng)日趨明顯

政府產(chǎn)業(yè)基金的發(fā)展與宏觀經(jīng)濟、財政體制改革等密切相關(guān)。近年來，隨著我國經(jīng)濟增長放緩、房地產(chǎn)市場調(diào)整、政府減稅降費力度不斷加大，地方政府財政收支壓力不斷增大。地方財政收入增速從2013年以前的兩位數(shù)增長放緩至2018年的7%，而地方政府財政支出壓力不減，2015年以來其增速總體要快于收入增速。與此同時，地方政府舉債行為不斷規(guī)范，2014年以來《中華人民共和國預(yù)算法》《國務(wù)院關(guān)于加強地方政府性債務(wù)管理的意見》《關(guān)于進一步規(guī)范地方政府舉債融資行為的通知》《財政部關(guān)于堅決制止地方以政府購買服務(wù)名義違法違規(guī)融資的通知》等一系列規(guī)范約束政府舉債行為的政策文件陸續(xù)出臺，政府投融資方式面臨調(diào)整轉(zhuǎn)型。在此背景下，政府開始積極探索創(chuàng)新，通過少量財政資金撬動社會資本，發(fā)揮財政資金的杠桿效應(yīng)投資于重點經(jīng)濟領(lǐng)域和薄弱環(huán)節(jié)的政府產(chǎn)業(yè)基金自2014年以后開始蓬勃發(fā)展。對于政府來說，參與設(shè)立投資基金，能夠利用有限財政資金引入更大規(guī)模資金集聚，緩解地方政府財政壓力較大的困境，多元化投資主體的引入有利于提高項目運行效率，市場化機制運作也能提高財政資金使用效益。同時基金往往投向新興產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域，這有利于助推經(jīng)濟供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，推動經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整。對投資機構(gòu)來說，政府產(chǎn)業(yè)基金為不同投資機構(gòu)提供了投資選擇，特別是對于一些資金需求量大、投資周期長、風險較高的項目，基金將有助于多方共同分擔風險，這既有利于降低參與投資的金融機構(gòu)的投資風險，提供多元化的資產(chǎn)布局渠道，也有利于機構(gòu)參與政府重大項目和更好服務(wù)實體經(jīng)濟。對于企業(yè)來說，政府產(chǎn)業(yè)基金能夠拓寬企業(yè)的直接融資渠道，基金以股權(quán)方式投入企業(yè)有利于降低實體經(jīng)濟杠桿率。

圖1 政府產(chǎn)業(yè)基金成立情況

圖2 各級政府級別基金目標規(guī)模累計占比

圖3 各級政府成立基金數(shù)量

圖4 不同類別基金目標規(guī)模累計占比

圖5 不同類別基金成立數(shù)量

存在的問題

隨著政府產(chǎn)業(yè)基金規(guī)模的不斷擴大，其發(fā)展也存在一些值得關(guān)注的問題：

1.募資難度大

雖然目前政府產(chǎn)業(yè)基金目標規(guī)模達到11萬多億元，但是其募集總金額僅為4萬億元左右，募資金額只有設(shè)立目標總規(guī)模的34.9%，而且實際到位資金也往往主要來源于政府和銀行。2016年審計抽查的16個省設(shè)立政府投資基金情況的結(jié)果顯示：截至2016年底，設(shè)立基金235只，實際到位資金中引入社會資本僅占15%。這表明政府產(chǎn)業(yè)基金對于社會資本的吸引力相對較弱。原因有三：一是政府資金與社會資本目標有差異。財政資金一般不以盈利為目的，更關(guān)注市場失靈、欠發(fā)展領(lǐng)域，而社會資本對回報率要求較高，因此一些政府基金項目對社會資本的吸引力不足。二是部分地區(qū)脫離本地產(chǎn)業(yè)和項目資源實際盲目跟風設(shè)立基金，缺乏募資條件。三是近年來對政府舉債行為的規(guī)范要求不斷提高、資管新規(guī)出臺等也在一定程度上加大了基金募資的難度。

2.資金使用效率低

一是統(tǒng)籌規(guī)劃不足，存在重復(fù)投資，同時部分地區(qū)還存在圍繞戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)等同一領(lǐng)域設(shè)立多只基金的情形，各基金分散運作難以形成合力。二是資金沉淀較多，未發(fā)揮應(yīng)有作用?！秶鴦?wù)院關(guān)于2017年度中央預(yù)算執(zhí)行和其他財政收支的審計工作報告》指出，中央政府投資基金存在管理不規(guī)范問題，個別基金未能充分發(fā)揮政策引導作用。這一方面可能與政府偏謹慎有關(guān)，出于資金安全性的考慮限制了資金的使用。另一方面則與基金管理和運作專業(yè)化不足有關(guān)。

3.市場化運作機制不完善

政府產(chǎn)業(yè)基金在短時間內(nèi)快速發(fā)展，政府對于基金運營的監(jiān)督水平、經(jīng)驗有限，正處于從過去無償使用、政府兜底的傳統(tǒng)思路向共擔風險的市場化運作轉(zhuǎn)變。雖然政策明確規(guī)定財政部門或政府出資人一般不參與基金日常管理事務(wù)，政府可適當讓利，但不得向其他出資人承諾資本金不受損失、不得承諾最低收益。但在基金的實際運作中，存在政府干預(yù)、明股實債等現(xiàn)象。如《國務(wù)院關(guān)于2016年度中央預(yù)算執(zhí)行和其他財政收支的審計工作報告》指出，有的基金運作市場化程度不高，其中122只基金的管理公司由政府部門直接指定，103只基金的管理公司有342名高管或投委會成員由政府部門直接指定或委派。有的政府資金作為劣后級出資方為社會資金提供隱形擔保等安排，有些還承諾到期回購，使得投資基金異化為債務(wù)融資平臺，背離了政府投資基金共擔風險、市場化運作的初衷?；鸬耐顺鰴C制不完善，目前投資企業(yè)首次公開募股（IPO）是基金退出的重要途徑，而我國A股IPO要求高、審核嚴、成本高，產(chǎn)權(quán)交易市場等發(fā)展還不夠成熟。此外，績效評價制度也有待完善，《政府投資基金暫行管理辦法》等政策文件中雖然規(guī)定各級財政部門應(yīng)建立政府投資基金績效評價制度，按年度對基金政策目標實現(xiàn)程度、投資運營情況等開展評價，有效應(yīng)用績效評價結(jié)果，但是仍缺乏具體的實施細則，目前部分地方政府制定了省級或市級的政府投資基金績效評價管理暫行辦法，但總的來看全方位的績效管理評價體系還有待建立。

政策建議

在當前經(jīng)濟新舊動力轉(zhuǎn)換、政府財政收支壓力增大的形勢下，產(chǎn)業(yè)基金的發(fā)展有利于發(fā)揮財政資金的杠桿作用，促進創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)、新興產(chǎn)業(yè)、中小企業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)等領(lǐng)域發(fā)展，也有利于企業(yè)拓寬發(fā)展資金來源，降低實體經(jīng)濟杠桿率。

1.明確基金的定位與作用，促進基金合力的有效發(fā)揮

不同地區(qū)經(jīng)濟、產(chǎn)業(yè)等環(huán)境和條件差異較大，政府產(chǎn)業(yè)基金作為一種融資的創(chuàng)新方式，其目標是為了更大發(fā)揮多元化資金對相關(guān)產(chǎn)業(yè)、公共服務(wù)領(lǐng)域等的助推作用。要根據(jù)當?shù)禺a(chǎn)業(yè)優(yōu)勢、產(chǎn)業(yè)升級方向和項目資源等情況合理確定基金設(shè)立的數(shù)量和規(guī)模。不同層級政府可加強市場資源對接和合作，在全省或全市范圍內(nèi)整合財政資金、統(tǒng)籌基金的運作與調(diào)配，避免基金的重復(fù)設(shè)立。目前各地政府投資基金已從爆發(fā)式增長期進入平穩(wěn)發(fā)展期，一方面可以統(tǒng)籌優(yōu)化存量基金資源，針對資金分散、投向重復(fù)等問題進行重點整治，以更好地發(fā)揮政府產(chǎn)業(yè)基金合力；另一方面可根據(jù)實際需要增加基金的增量供給，以更好地支持地區(qū)經(jīng)濟和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級。

2.完善基金配套政策，提高基金對社會資本的吸引力

通過稅收減免、促進產(chǎn)業(yè)集群發(fā)展等配套政策協(xié)調(diào)配合，通過適當降低基金準入門檻、適度放寬對基金投資地域的限制、適當讓利等方式，調(diào)動社會資本參與的積極性?？筛鶕?jù)投資領(lǐng)域的不同靈活調(diào)整放大倍數(shù)，對于政策性較強的基金可適當降低放大倍數(shù)，即提高政府出資比例，而對于商業(yè)性較強的基金可提高放大倍數(shù)。

3.完善基金的市場化機制，提高基金運行效率

政府要積極轉(zhuǎn)變觀念，向市場化投資與監(jiān)督理念轉(zhuǎn)變。政府自身應(yīng)加強經(jīng)濟金融人才的培養(yǎng)與儲備，增強經(jīng)濟金融專業(yè)能力，明確當?shù)禺a(chǎn)業(yè)優(yōu)勢與未來發(fā)展方向，了解基金相關(guān)運作模式和私募股權(quán)基金行業(yè)發(fā)展情況。在此基礎(chǔ)上進一步推動完善政府產(chǎn)業(yè)基金市場化運作機制。在監(jiān)督方面，要強化基金中財政資金的預(yù)算約束，加強對明股實債等情況的查處，嚴防地方政府新增隱性債務(wù)。在退出方面，加強政府基金信息平臺建設(shè)，降低資金需求方與供給方的信息不對稱。在績效評價方面，完善政府投資基金評價制度，出臺績效評價的細則指導意見，建立全方位的基金績效評價指標體系，其不僅需要考慮投資經(jīng)濟效益，還需要考慮社會效益、財政資金的放大效果等方面。加強政府產(chǎn)業(yè)基金運作和績效評價信息的披露，以強化社會監(jiān)督和提高評價的公信力。此外，可引入第三方評價機構(gòu)，對基金運作效果進行客觀評價。