大幅“雙降”：社保制度改革進(jìn)程中的一個(gè)轉(zhuǎn)折點(diǎn)

從2019年“兩會(huì)”開始，在短短不到一個(gè)月里，改革開放以來規(guī)模最大、最密集的減稅降費(fèi)方案連續(xù)出臺(tái)，其中，城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)單位繳費(fèi)率從19%降至16%；4月4日國(guó)務(wù)院辦公廳頒布《降低社會(huì)保險(xiǎn)率綜合方案》（國(guó)辦發(fā)〔2019〕13號(hào)），決定調(diào)整就業(yè)人員平均工資計(jì)算口徑，將省城鎮(zhèn)非私營(yíng)單位就業(yè)人員平均工資下調(diào)為全口徑城鎮(zhèn)單位就業(yè)人員平均工資作為繳費(fèi)基數(shù)（下簡(jiǎn)稱“降費(fèi)基”）。

費(fèi)率和費(fèi)基同時(shí)大幅下降（下簡(jiǎn)稱“雙降”），這在中國(guó)社保制度史上是首次，其意義深遠(yuǎn)。本文對(duì)中國(guó)社保高費(fèi)率進(jìn)行了國(guó)際比較，在對(duì)高費(fèi)率的歷史成因進(jìn)行追溯分析的基礎(chǔ)上，對(duì)社保高費(fèi)率與經(jīng)濟(jì)高增長(zhǎng)的“中國(guó)奇跡之謎”進(jìn)行了分析，對(duì)降低費(fèi)率的必然性及其歷史意義做了論述；對(duì)大幅“雙降”后養(yǎng)老保險(xiǎn)基金可持續(xù)性面臨的近期、中長(zhǎng)期壓力進(jìn)行了多維度的細(xì)致考察，進(jìn)而對(duì)《降低社會(huì)保險(xiǎn)率綜合方案》的內(nèi)涵外延進(jìn)行了論述，認(rèn)為綜合施策將成為治理重點(diǎn)。

引子：中國(guó)社保費(fèi)率全球名列前茅

（一）中國(guó)“總稅率”全球位居第十二

研究企業(yè)稅負(fù)的中文文獻(xiàn)汗牛充棟，尤其是2016年“死亡稅率”的觀點(diǎn)再次引發(fā)一場(chǎng)關(guān)于稅負(fù)高低的大討論。在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)下行壓力加大的背景下，政府實(shí)施大規(guī)模的減稅降費(fèi)在一個(gè)側(cè)面證明中國(guó)稅負(fù)水平不利于當(dāng)前形勢(shì)下的經(jīng)濟(jì)發(fā)展與穩(wěn)定就業(yè)。在世界銀行出版的《世界納稅指數(shù)2018年》研究報(bào)告中，“總稅率”意指其占商業(yè)利潤(rùn)的比重，在全球190個(gè)經(jīng)濟(jì)體中，中國(guó)位列第12。這里將190個(gè)經(jīng)濟(jì)體中“挑”出四組國(guó)家進(jìn)行比對(duì)：一是把高于中國(guó)的11個(gè)國(guó)家全部列出，發(fā)現(xiàn)除阿根廷和巴西為中等收入國(guó)家以外，其余均為低收入國(guó)家，甚至是“最不發(fā)達(dá)國(guó)家”；二是8個(gè)主要發(fā)達(dá)國(guó)家，發(fā)現(xiàn)高于60%的只有法國(guó)，其余均低于50%以下；三是金磚國(guó)家，除南非以外（但體量很?。渌麌?guó)家“總稅率”都不低，大部分都高于主要發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體；四是中國(guó)周邊主要國(guó)家與地區(qū)，他們均低于40%，甚至只有20%多一點(diǎn)，這可解釋為什么戰(zhàn)后出現(xiàn)“四小龍”奇跡以至于其競(jìng)爭(zhēng)力始終得以保持并名列前茅的主要原因之一。

（二）中國(guó)“勞動(dòng)稅”全球排名第二

在190個(gè)經(jīng)濟(jì)體的排名中，法國(guó)的“勞動(dòng)稅”（labour tax）為全球之最，是51.1%，中國(guó)位列第二，是48.1%。眾所周知，中國(guó)稅收結(jié)構(gòu)是以間接稅為主，作為直接稅的個(gè)人所得稅占比很低，以2018年為例，個(gè)稅收入13872億元，僅占全國(guó)一般公共預(yù)算收入中稅收收入156401億元的8.9%，占全國(guó)一般公共預(yù)算收入183352億元的8.2%。而個(gè)稅包括工資薪金、勞務(wù)報(bào)酬、稿酬、財(cái)產(chǎn)租賃和轉(zhuǎn)讓所得、利息股息紅利所得等十幾個(gè)項(xiàng)目，但中國(guó)的個(gè)稅主要來自工資薪金，在起征點(diǎn)不斷上調(diào)的情況，中國(guó)的納稅人數(shù)量始終很少，與社保繳費(fèi)人數(shù)和社保費(fèi)繳納規(guī)模不可同日而語。這種情況與歐美發(fā)達(dá)國(guó)家的稅入結(jié)構(gòu)正相反。

基于世界銀行定義，目前中國(guó)的“勞動(dòng)稅”主要是指“社保繳費(fèi)”。全國(guó)五項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)繳費(fèi)率相當(dāng)于工資薪金的42%。近幾年來由于實(shí)施了幾輪的降費(fèi)政策，全國(guó)平均社保繳費(fèi)率大約降至39%左右，其中，大部分省份執(zhí)行的養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)率是27%（即企業(yè)雇主繳費(fèi)率為19%，職工個(gè)人費(fèi)率仍維持8%）。僅從城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)來看，中國(guó)的費(fèi)率在全球名列前茅，比中國(guó)社保費(fèi)率高的經(jīng)濟(jì)體大約有10個(gè)左右。中國(guó)的養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)率也好，勞動(dòng)稅也罷，它們普遍高于大部分國(guó)家，這是一個(gè)不爭(zhēng)的事實(shí)。

高費(fèi)率的成因及其與高增長(zhǎng)的悖論

（一）中國(guó)社保費(fèi)率全球名列前茅主要原因分析

中國(guó)社保制度建立于20世紀(jì)90年代初期的地方試點(diǎn)，各地根據(jù)情況自定費(fèi)率，于是，各地的費(fèi)率水平參差不齊，高低差距較大。1997年全國(guó)統(tǒng)一制度時(shí)對(duì)費(fèi)率水平設(shè)定為28%，在世界各國(guó)中名列前茅。這是因?yàn)椋诟鞯卦圏c(diǎn)時(shí)，由于沒有頂層設(shè)計(jì)，地方財(cái)政沒有統(tǒng)一解決“轉(zhuǎn)型成本”問題。所謂“轉(zhuǎn)型成本”是指建立制度之前國(guó)有企業(yè)和集體企業(yè)已退休的“老人”的退休金隱性債務(wù)，這個(gè)“歷史遺產(chǎn)”既沒由財(cái)政解決，也沒留在企業(yè)里繼續(xù)由企業(yè)負(fù)擔(dān)，相反，建立社保制度的主要目的就是為了“解放”國(guó)企，因此就理所當(dāng)然地整體“移交”給了“新制度”，即由正在工作的“中人”和即將進(jìn)入勞動(dòng)力市場(chǎng)（新制度）的“新人”的參保繳費(fèi)予以負(fù)責(zé)起來，這就意味著，“轉(zhuǎn)型成本”是由新制度所有參保人解決的，這就是個(gè)人賬戶至今空賬的原因之一。

上述分析顯示，中國(guó)社保制度在建立之初設(shè)定高企的費(fèi)率具有歷史的必然性：公有經(jīng)濟(jì)比重大，對(duì)“歷史遺產(chǎn)”新制度須全盤接收；中國(guó)在建立制度初期沒有頂層設(shè)計(jì)，“轉(zhuǎn)型成本”問題沒有考慮由國(guó)家統(tǒng)一解決；1997年統(tǒng)一制度時(shí)正值東亞金融危機(jī)和國(guó)企改革攻堅(jiān)戰(zhàn)，相比之下財(cái)政出面解決下崗潮問題顯得更為迫切?？傊?，中國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度“老人”的“轉(zhuǎn)型成本”是由參保人承擔(dān)的，這是導(dǎo)致名義費(fèi)率高企的主要原因之一。

（二）中國(guó)高稅費(fèi)與高增長(zhǎng)的“中國(guó)奇跡之謎”簡(jiǎn)要分析

前文給出的數(shù)據(jù)足以證明兩點(diǎn)：凡是“總稅率”高于中國(guó)的經(jīng)濟(jì)體幾乎均為低收入國(guó)家，只有2個(gè)國(guó)家為上中等收入國(guó)家，除巴西以外，他們幾乎都面臨著增長(zhǎng)與財(cái)政的不可持續(xù)；凡是增長(zhǎng)停滯與徘徊的經(jīng)濟(jì)體，多少都與“總稅率”過高有關(guān)。

中國(guó)改革開放40年出現(xiàn)了一個(gè)舉世公認(rèn)的增長(zhǎng)奇跡。那么，在高稅費(fèi)的背景下中國(guó)如何實(shí)現(xiàn)持續(xù)的經(jīng)濟(jì)高增長(zhǎng)？這個(gè)問題可被稱之為“中國(guó)奇跡之謎”。如何看待和解釋這個(gè)“中國(guó)奇跡之謎”？ 筆者試圖從以下三個(gè)方面予以簡(jiǎn)要分析。

1.高稅費(fèi)轉(zhuǎn)化為高投資，相當(dāng)程度上“抵消”了高稅負(fù)的負(fù)面影響

這主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面。一方面是在舉國(guó)體制下，高稅費(fèi)形成的財(cái)政收入有效地實(shí)現(xiàn)了基礎(chǔ)設(shè)施的投資，使中國(guó)在很短時(shí)間就完成了大規(guī)模的基礎(chǔ)設(shè)施的更新?lián)Q代，微觀經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和營(yíng)商硬件環(huán)境的改善日新月異，在相當(dāng)程度上“抵消”了高稅費(fèi)帶來的負(fù)面影響；另一方面，基本建設(shè)和基礎(chǔ)設(shè)施的高投資拉動(dòng)了就業(yè)，使“投資型經(jīng)濟(jì)”迅速轉(zhuǎn)變?yōu)椤熬蜆I(yè)友好型經(jīng)濟(jì)”，失業(yè)率始終維持在較低的水平，在快速城鎮(zhèn)化過程中發(fā)揮了吸納勞動(dòng)就業(yè)的“海綿”作用。

2.高費(fèi)率在低“遵從度”面前具有明顯的“抵消”效應(yīng)

大部分民營(yíng)企業(yè)在大部分時(shí)期并沒有真正受到高費(fèi)率的實(shí)際約束。這主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是改革開放以來建立社保制度只有20多年時(shí)間，并且覆蓋面是漸進(jìn)式完成的。二是由于法治環(huán)境不完善等外部原因和社保制度設(shè)計(jì)等內(nèi)部原因，中國(guó)社保制度呈現(xiàn)出典型的“交易型”特征，道德風(fēng)險(xiǎn)無處不在，致使制度運(yùn)行的“遵從度”很低，很少企業(yè)按照職工的真實(shí)工資或工資總額作為繳費(fèi)的基數(shù)。

3.提高行政效率和大力發(fā)展網(wǎng)絡(luò)經(jīng)濟(jì)在一定程度上降低了“稅負(fù)痛感”

強(qiáng)力推進(jìn)“放管服”和商事制度改革，大力發(fā)展“互聯(lián)網(wǎng)+”，社保制度覆蓋的“法外之地”網(wǎng)絡(luò)經(jīng)濟(jì)異軍突起，在一定程度上“抵消”了高稅負(fù)和高費(fèi)率的負(fù)面影響。一方面，多年來，利用行政手段強(qiáng)力推進(jìn)“放管服”和“最多跑一次”改革向縱深發(fā)展，“互聯(lián)網(wǎng)+政府服務(wù)”迅速普及提高了行政效率。另一方面，網(wǎng)絡(luò)經(jīng)濟(jì)、平臺(tái)經(jīng)濟(jì)等新經(jīng)濟(jì)形態(tài)發(fā)展迅速，不僅極大地優(yōu)化和改善了商事環(huán)境，而且?guī)浊f網(wǎng)絡(luò)就業(yè)群體中，絕大部分沒有被社保制度覆蓋進(jìn)來，整體上“緩解”了企業(yè)“勞動(dòng)稅”的“痛感”。

降低社保費(fèi)的必然性及其歷史意義

（一）降低社保費(fèi)率是當(dāng)前條件下的必然選擇

目前經(jīng)濟(jì)發(fā)展的外部和內(nèi)部條件發(fā)生了變化，減稅降費(fèi)和調(diào)整社保政策是大勢(shì)所趨。從外部條件看，主要發(fā)達(dá)國(guó)家出現(xiàn)反全球化和逆全球化潮流，貿(mào)易保護(hù)主義愈演愈烈，中美貿(mào)易爭(zhēng)端不斷加劇，美國(guó)正在尋求中美關(guān)系“新范式”。從內(nèi)部條件看，我國(guó)經(jīng)濟(jì)已由高速增長(zhǎng)階段轉(zhuǎn)向中高速增長(zhǎng)的高質(zhì)量發(fā)展階段，正處在轉(zhuǎn)變發(fā)展方式、優(yōu)化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型階段，處在新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換、經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的換擋階段，處在由上中等收入國(guó)家轉(zhuǎn)向高收入國(guó)家的爬坡階段，經(jīng)濟(jì)下行壓力加大，企業(yè)利潤(rùn)空間受到擠壓。

在當(dāng)今世界，沒有建立社保制度的經(jīng)濟(jì)體幾乎已不存在，現(xiàn)代國(guó)家?guī)缀醵冀⑵鹕绫Ｖ贫?，問題在于要把握適當(dāng)?shù)摹岸取?。從全社?huì)的角度看，過高的社保費(fèi)率將扭曲勞動(dòng)力市場(chǎng)，即社保費(fèi)收入將大大低于勞動(dòng)者的損失（可支配收入減少）與企業(yè)損失（用工成本增加）之和（總體就業(yè)規(guī)模萎縮），這就是所謂的“無謂損失”。

（二）此輪社保費(fèi)大幅“雙降”的歷史意義

1.大幅“雙降”是貫徹中央關(guān)于企業(yè)繳費(fèi)“有實(shí)質(zhì)性下降”的重要舉措

此輪大幅“雙降”社保費(fèi)是貫徹落實(shí)中央領(lǐng)導(dǎo)提出的“確保企業(yè)社保繳費(fèi)實(shí)際負(fù)擔(dān)有實(shí)質(zhì)性下降”的重大舉措，它不設(shè)條件，包括民營(yíng)企業(yè)、小微企業(yè)在內(nèi)的各類用人單位均可受益，不僅降低了門檻、有利于擴(kuò)大參保覆蓋面，而且有利于促進(jìn)營(yíng)造公平的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境。

2.大幅“雙降”是改善社保制度公平性和可及性的重要手段

從行業(yè)的角度來考察制造業(yè)上市公司“五險(xiǎn)一金”與利潤(rùn)的比率，差異性很大。其中，由于薪酬水平和行業(yè)效益水平等原因，比率最高的黑色金屬冶煉行業(yè)是56%，而最低的廢棄資源綜合利用業(yè)僅為4%左右，相差十幾倍；由于勞動(dòng)密集型和資本密集型等原因，紡織業(yè)的比率高達(dá)36%，而汽車制造業(yè)是25%。此輪大幅“雙降”將有利于促進(jìn)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的公平性，縮小不同企業(yè)與行業(yè)之間社保費(fèi)負(fù)擔(dān)的差異性。

3.大幅“雙降”是社保改革一個(gè)長(zhǎng)期的制度安排

此輪“雙降”的目的不僅僅在于有利于減輕當(dāng)前的企業(yè)負(fù)擔(dān)和穩(wěn)定就業(yè)，而是一項(xiàng)戰(zhàn)略性的長(zhǎng)期制度安排。大幅度“降費(fèi)率”與“降費(fèi)基”均具有相當(dāng)?shù)摹安豢赡嫘浴?，因此，這種帶有明顯“福利剛性”的改革措施既具有“反周期”的作用，也必將是一個(gè)長(zhǎng)期的制度安排。此輪“雙降”涉及到諸如調(diào)整待遇計(jì)發(fā)公式等未來制度參數(shù)重大調(diào)整，作為長(zhǎng)期的制度安排，對(duì)未來養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革取向具有深遠(yuǎn)的影響。

4.大幅“雙降”是社保制度改革取向的一次重大變革

此輪社保費(fèi)大幅“雙降”意義深遠(yuǎn)。首先，它標(biāo)志著中國(guó)社保制度朝著“輕稅型”改革取向邁開了扎實(shí)的第一步，是優(yōu)化社保制度結(jié)構(gòu)和向發(fā)達(dá)國(guó)家社保制度逼近的一次重要轉(zhuǎn)折。其次，它意味著中國(guó)走高稅收高福利的歐洲福利國(guó)家的老路是行不通的。我們?cè)贕DP6%～7%的中高速發(fā)展通道上尚且遇到如此之大的就業(yè)壓力并迅速選擇“制度瘦身”的改革選項(xiàng)，說明我們的文化適應(yīng)性和企業(yè)承受力在歐州“福利國(guó)家”和美國(guó)“福利社會(huì)”這兩個(gè)模式面前，唯有后者才有前途。最后，它為發(fā)展多層次社保制度留下了寶貴的“繳費(fèi)資源”，釋放了一定的發(fā)展空間。

結(jié)論：大幅“雙降”面臨的挑戰(zhàn)及其對(duì)策

（一）財(cái)務(wù)可持續(xù)性將面臨壓力

大幅“雙降”對(duì)城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的影響比較明顯。剛出版的《中國(guó)養(yǎng)老金精算報(bào)告2019—2050》預(yù)測(cè)了2019年至2050年養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的財(cái)務(wù)收支發(fā)展趨勢(shì)，并給出了三個(gè)不同的企業(yè)繳費(fèi)率水平的三個(gè)情景假定：16%的基準(zhǔn)方案、18%的高方案、14%的低方案。其中，基準(zhǔn)方案與目前中央決定的降至16%的費(fèi)率完全吻合；14%的低方案可以近似地被視為目前“降費(fèi)率+降費(fèi)基”的“雙降”結(jié)果。

從收不抵支的時(shí)點(diǎn)來看，在高方案里，當(dāng)期結(jié)余首次出現(xiàn)負(fù)數(shù)是2032年，當(dāng)年出現(xiàn)收支缺口1815.8億元；到2050年，當(dāng)期收支缺口為10.54萬億元。但在低方案里，到2025年就首次出現(xiàn)收支缺口，當(dāng)年缺口為1537.3億元；此后缺口越來越大，到2050年，當(dāng)期缺口高達(dá)12.01萬億元。這意味著，“雙降”后當(dāng)期出現(xiàn)收不抵支缺口的時(shí)點(diǎn)要至少比“雙降”前提前到來7年以上。

從支付月數(shù)或基金枯竭的時(shí)點(diǎn)來看，在高方案里，2019年基金可支付月數(shù)為14.9，到2040年將完全枯竭，支付月數(shù)成為零；在低方案里，2019年基金可支付月數(shù)為13.5，但到2031年就枯竭歸零。這個(gè)差距顯示，大幅“雙降”后，基金枯竭的時(shí)點(diǎn)比“雙降”前至少要提前10年左右到來。

（二）綜合施策將成為治理重點(diǎn)

對(duì)“雙降”后城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)可持續(xù)性即將面對(duì)的挑戰(zhàn)，《降低社會(huì)保險(xiǎn)率綜合方案》除對(duì)企業(yè)社保繳費(fèi)在費(fèi)率和費(fèi)基上做了實(shí)質(zhì)性的降低之外，還有一個(gè)重要特征就是降費(fèi)后的可持續(xù)性治理主要體現(xiàn)在“綜合”二字上，具體為：一是繼續(xù)對(duì)降低失業(yè)保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)費(fèi)率階段性延長(zhǎng)一年；二是對(duì)實(shí)現(xiàn)省級(jí)統(tǒng)籌的推進(jìn)不僅明確提出在2020年底前完成；三是加大中央調(diào)劑力度，將養(yǎng)老保險(xiǎn)基金中央調(diào)劑比例從2018年的3%提高到3.5%。四是穩(wěn)步推進(jìn)社保征收體制改革，穩(wěn)定繳費(fèi)方式，成熟一省、移交一省。

大幅“雙降”之后，應(yīng)對(duì)養(yǎng)老基金可持續(xù)性壓力需開拓進(jìn)取、勇于探索、善于擔(dān)當(dāng)、綜合施策、綜合治理。在制度外，應(yīng)盡快考慮建立“外匯型”主權(quán)養(yǎng)老基金，在目前3.08萬億美元外匯儲(chǔ)備條件下，劃撥一部分建立一只外匯型主權(quán)養(yǎng)老基金是應(yīng)對(duì)“雙降”后緩解基金壓力的手段之一。在制度內(nèi)可供選擇的政策較多，例如，盡快制訂并公布延遲退休或彈性退休的方案，因?yàn)檠悠谕诵輰?duì)提高基金可持續(xù)性具有一定的積極作用，在單純將單位費(fèi)率降至16%的條件下，首次出現(xiàn)收支缺口將發(fā)生在2028年，全部累計(jì)基金結(jié)余耗盡將發(fā)生在2035年，但如果延退政策介入，這兩個(gè)時(shí)點(diǎn)將分別延遲到2030年和2042年；2050年的當(dāng)期收支缺口將是11.28萬億元，但如實(shí)施延退政策，2050年的缺口僅為3.08萬億元。再如，延長(zhǎng)最低繳費(fèi)年限。十幾年來，遵繳率逐年下降，他們繳費(fèi)到最低繳費(fèi)年限15年時(shí)就停止繳費(fèi)，導(dǎo)致應(yīng)收盡收的基金收入大量“流失”，例如，2017年停止繳費(fèi)的人數(shù)高達(dá)5500萬人，制度減少繳費(fèi)收入高達(dá)5300億元。最后，應(yīng)盡快兌現(xiàn)和落實(shí)二十多年前關(guān)于建立多繳多得、長(zhǎng)繳多得激勵(lì)機(jī)制的初心，這既是對(duì)參保人的養(yǎng)老權(quán)益負(fù)責(zé)，也是對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的可持續(xù)性負(fù)責(zé)，是養(yǎng)老基金提高可持續(xù)性的根本措施。其中，就目前所及，擴(kuò)大個(gè)人賬戶比例、將一部分企業(yè)繳費(fèi)劃入個(gè)人賬戶進(jìn)行配比是建立激勵(lì)機(jī)制唯一的重要途徑。